稳步推进消费税征收环节后移着力拓展地方税源

政务 2024-11-29 16:01 北京

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稳步推进消费税征收环节后移

着力拓展地方税源

内蒙古财经大学樊慧霞

党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），深化财税体制改革引发热议。其中，消费税征收环节后移因其既是消费税制改革的重点方向，同时又是增加地方自主财力、拓展地方税源的重要环节而备受关注。

消费税征收环节后移是拓展地方税源的切入点

《决定》在部署“深化财税体制改革”中明确提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，同时又进一步提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。事实上，早在2019年9 月，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），提出“将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”，明确把消费税征收环节后移与拓展地方收入来源紧密联系起来，并进一步提出“先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点”。2021 年 3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）公布，对消费税改革的具体规划是“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”，进一步明确了消费税改革的重点领域。

由此可见，无论是2019年的《方案》、2021年的《纲要》，抑或是2024年的《决定》，均显现出中央意图通过消费税征收环节后移拓展地方税源、增加地方自主财力的改革思路。现实中，我国中央政府和地方政府的事权与支出责任匹配问题由来已久，2016年“营改增”全面施行使得地方主体税种缺位，加之近几年受经济下行和大规模“减税降费”等多重因素影响，地方财政收支不平衡问题日趋严重。由此，构建地方主体税种，为地方寻找新的税源并使其成为地方稳定的财源就成为当下改革的重点。根据《方案》和《决定》精神，待时机成熟时，遵循“分品目、分步骤稳妥实施”原则，在目前只对金银首饰、超豪华小汽车在零售环节征收消费税的基础上，渐进式地先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，然后再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点，并将其税收收入稳步下划地方，使这些品目由中央税改为中央地方共享税，从而把消费税改革与健全地方税体系、拓展地方税源联系起来，使消费税征收环节后移改革成为拓展地方税源的切入点和突破口。

消费税征收环节后移可能会引发的问题

消费税征收环节后移在发挥其积极作用的同时，也可能会因税收与税源的背离而引发地区财政失衡以及税收征管难度加大等问题。

消费税是我国的第三大税种，目前只对15类应税消费品征收，属于特种消费税，其税收收入完全归属中央，是典型的中央税。自1994年分税制改革以来，我国消费税税收收入规模（不包括进口货物消费税）从487亿元攀升至2023年的16118亿元，三十年间增长了33倍。过去十年，消费税占当年税收收入比重基本保持在8%左右，2022年高达10%。进一步分析可知，消费税税收收入的95%以上来自于烟、酒、油、汽四大类应税消费品，特别是烟的消费税收入占比较高，如2023年占比高达53.4%，占据了消费税收入总额的半壁江山。收入过分倚重某一种或某几种应税消费品，充分表明我国现行消费税收入来源结构不均衡，致使其他应税消费品也难以有效均衡地发挥筹资功能和调节功能。同时现行消费税主要在生产环节征税，地方政府可能会因依赖这四大类税源而继续鼓励和支持这些行业，从而进一步加剧生产地与消费地的矛盾。

理论上讲，消费税征税环节后移改革能在一定程度上解决这一矛盾，改善生产地和消费地不一致所产生的税收与税源背离问题，尽量实现地区间税收收入与税源贡献的一致性与匹配性。但是在数字经济背景下，各种线上销售模式备受青睐，从而再次引发生产地、销售地与消费地不一致，以及由此而产生的税收与税源二次背离问题。据国家统计局数据显示，因地区经济发展程度和居民收入水平不同，我国网上实物商品零售额具有鲜明的地区差异性，东部地区网上实物商品零售额明显高于中部及西部地区，这意味着我国消费税征收环节后移改革会使东部地区由于跨地区消费而获得更多的税收份额，这种背离在一定程度上会进一步扭曲地区间的财力分布，不利于区域间财政均衡。

此外，值得注意的是，消费税征收环节后移不可避免地会加大税收征管难度，对税务机关征管力量、征管能力提出新的要求。消费税征收环节后移意味着税务机关将征管重点从之前高度集中的生产企业转向零散的、规模较小、会计核算不健全的批发和零售企业。

稳步推进消费税征收环节后移需要统筹规划系统布局

消费税征收环节后移既是消费税制优化的内生动力，同时也是均衡央地财政格局的必然要求。因此，应把消费税征收环节后移作为消费税改革的逻辑起点，在征收环节后移的基础上进一步进行系统性改革，逐渐扩大征税范围、优化税率结构、完善税权归属、加强税源源头管控等，让消费税充分发挥其筹资功能，拓展地方税源，充实地方财力，均衡央地财政关系，助推经济高质量发展。

（一）扩大和调整消费税征税范围，推进消费税从“货物税”向“货物服务税”转变。一方面，结合现阶段我国居民消费现状和促进服务消费高质量发展的现实要求，坚持消费税改革系统推进和实质重于形式原则，扩大消费税征税范围，对私人飞机、高档皮草箱包、高端服务消费等予以征税，兼顾商品销售与服务提供，逐步推进消费税向“货物服务税”转变，拓展税源，扩大税基。另一方面，对部分高档消费品进行门槛调节，如2006年我国将高档手表的起征点确定为每只不含增值税的销售价格为10000元（含），而这一起征点已经明显不符合我国现阶段的经济发展水平和居民的消费水平。因此，对部分高档消费品进行门槛调节，提高其应税标准，使消费税对真正的高档消费品征税，进而才能真正发挥消费税调节收入分配的作用，也才能获得可持续的税收收入。

（二）优化消费税税率结构。一方面，对现行征税范围中具有高端消费性质的高尔夫球及球具、游艇的税率适当调高，并随着征税范围的扩大对今后新列入的高档消费品或高端服务的税率也要相应提高。另一方面，对曾经属于高档消费品但现在已进入寻常百姓家的小汽车、高档化妆品等考虑适当降低其税率，促进消费提质扩容，进而拓展税源，扩大税基。此外，基于绿色环保理念，提高木制一次性筷子、木地板、电池及涂料等的税率，增加税收收入。

（三）推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，为消费税税权归属指明改革方向。改革推进过程中，可结合2019年《方案》提出“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”的改革思路，延续“存量+增量”的改革逻辑，在消费税划定基数的前提下，中央维持基数，增量部分归属地方，即由中央税调整为中央和地方共享税，拓展地方收入来源，促进地方经济高质量发展。

（四）结合智慧税务建设，以数治税，加强税源源头管控，避免税源流失。如我国烟草实行专卖制度，可将烟草后移至批发到终端销售商之间的环节征收，由烟草公司代收代缴；再如汽车的消费税可后移至零售环节，与车辆购置税一并征收。通过强化大数据运用与监管，加强批发和零售环节税源管控，有效避免税收流失，确保地方税源稳定。

（五）消费税征收环节后移并稳步下划地方，还需考虑地方利益格局、利益关系的改变与调整，避免引起地方恶性税收竞争，同时也要考虑未来青年一代消费习惯和消费行为的改变而引发的消费税税源增长未必可持续等问题。因此，推进消费税征收环节后移，拓展地方税源，应统筹规划，科学布局，不仅要考虑制度设计问题，还要适当扩大地方税收管理权限，解决好税收征管中的问题，渐进式稳步推进。

责任编辑：李艳芝

值班编辑：赵梓轩

排版制作：赵梓轩

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