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文｜叶兴庆
从城乡融合的纽带看，重点是“人、地、钱”。以“人”为纽带，就是要促进以人为本的新型城镇化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，促进农业转移人口在生计保障、社会心理和文化认同上融入常住地社会；同时，也要注重促进城市人才到农村去参与乡村振兴，满足部分市民到农村居住生活的愿望。以“地”为纽带，就是要深化国土空间用途管制和规划许可制度改革，着力构建城乡统一的建设用地市场，有序推进农村集体经营性建设用地入市制度改革，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力，使优势地区有更大发展空间。以“钱”为纽带，就是要继续坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制，加强公共财政强农惠农富农支持制度，鼓励、支持社会资金到农村投资兴业；在加大对乡村振兴普惠性投入支持的同时，重点关注农村低收入人口和欠发达地区，不仅要做到防止规模性返贫，而且要缩小农村内部不同群体和不同地区间农村的发展差距。一方面，需要着力完善农业转移人口市民化体制机制。在构建新发展格局的时代背景下，应围绕提高农业转移人口市民化质量，消除城市吸纳外来人口的体制障碍，促进已进城人口尽可能定居下来、目前还在农村的部分人口能够向城镇转移。第一，应把市民化的着力点转向提高农业转移人口的获得感和安全感。以放宽落户限制为核心的城镇户籍制度改革已取得长足进展，目前除超大特大城市外，省内进城落户、从高考录取分数线较低省份往分数线较高省份跨省落户已基本没有限制。下一步，促进农业转移人口市民化的关键是要通过提高公共服务覆盖的广度和深度来增强他们的获得感和安全感。应明确规定，今后出台任何公共服务措施都不得与户籍性质挂钩，对目前仍然挂钩的公共服务事项进行全面清理，按从易到难的原则逐项进行脱钩，最终还原户籍的人口管理功能，探索建立全国统一的人口管理制度。特别是要做好城乡之间社会保障制度的衔接，增加保障性住房供给，降低进城农业转移人口居住成本，提高随迁子女入学的便利性，促进农业转移人口的社会融合。第二，建立健全“人多地多、人多钱多”的激励机制。把握人口流动客观规律，从不同地区城镇人口增减已经明显分化、未来增长潜力存在差异的情况出发，加快建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，增强土地要素对优势地区以人为本新型城镇化的保障能力。扩大中央财政对农业转移人口市民化的奖励资金规模，推动义务教育等公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。深化财税体制改革，增加地方自主财力，拓展地方税源，形成“人多税多—税多公共服务好—公共服务好人多”的良性循环。![]()
重庆梁平：城镇化建设推进城乡融合发展。图/中新社另一方面，需要着力完善城市人才参与乡村振兴体制机制。在参加2023年全国“两会”江苏团审议时，习近平总书记强调，“乡村振兴，需要大量的人才、劳动力”“知识、优质劳动力怎么到农村去，国家和各级政府要有一些政策和导向支持”。从农村重大改革推进情况和乡村振兴实践看，贯彻落实习近平总书记重要指示精神，推动城乡融合发展、为乡村振兴注入活力，需要鼓励和引导城市各类人才参与乡村振兴。特别是要深入贯彻《乡村振兴促进法》第二十八条第三款“乡镇人民政府和村民委员会、农村集体经济组织应当为返乡入乡人员和各类人才提供必要的生产生活服务”“农村集体经济组织可以根据实际情况提供相关的福利待遇”的规定，鼓励各地因地制宜出台实施办法，创造条件有序满足部分城市居民到农村居住生活的需求。一方面，完善物理形态的土地要素从农村流向城镇体制机制。我国大规模土地城镇化已持续较长时期，开始转入更加注重城市更新改造的城镇化高质量发展阶段，未来难以再现过去那种城镇边界快速外扩的局面。尽管如此，我国边界外扩型的城镇化并未结束，特别是人口仍在净增长和产业发展潜力大的城镇对新增建设用地的需求依然强劲。保障合理用地需求，需要完善三方面体制机制：第一，完善土地征收机制。重点完善公共利益认定争议解决机制，建立公共利益听证制度，充分保障被征地农民知情权、参与权和意见表达权，用程序公正保证公共利益认定结果的科学性。第二，完善城乡建设用地增减挂钩机制。优先安排国土空间规划确定的城镇开发边界外乡村地区的节余指标入市交易。探索村村挂钩、城城挂钩办法，促进人口减少村和城镇的存量建设用地向发展潜力和用地需求量大的地区配置。第三，完善农村集体经营性建设用地入市制度。在符合国土空间规划的前提下，将退出或闲置农村宅基地、废弃的公益性公共设施建设用地等存量土地以及新增集体建设用地纳入入市范围，促进农村土地集约利用。另一方面，完善价值形态的土地增值收益从城镇流向农村体制机制。尽管农民和农村集体经济组织在土地城镇化增值收益中的分享比例已有明显提高，但仍有较大改进空间。对城镇周边农村而言，重点完善两方面体制机制：一是完善土地征收的增值收益分配。在实现成片开发项目财务平衡的条件下，明确村集体获得留用地的最低比例或者相当的现金补偿、公共事业设施建设用地比例及资金来源、公开挂牌出售的土地比例及所获资金支出项目等关键内容，让集体土地所有权人最大限度分享土地增值收益。完善成片开发以外土地征收补偿标准形成机制，实现成片开发和一般征收之间集体土地所有权人所获补偿大体平衡。二是完善农村集体经营性建设用地入市的增值收益分配。重点是扩大入市用途，让集体经营性建设用地可以用于高增值项目。尽快出台农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理办法，明确估值办法，界定抵押权责，细化处置变现流程，促进农村集体经营性建设用地市场和金融市场衔接。对缺乏土地城镇化机会的农村而言，也需要完善分享土地城镇化增值收益的体制机制：一是完善城乡建设用地增减挂钩节余指标价格形成机制，把握好充分利用窗口期与合理控制指标交易规模的关系。二是改进将土地出让收入的一定比例用于支持乡村振兴的具体办法，加大省际统筹力度。重点是完善城市资金参与乡村振兴体制机制。在2023年全国“两会”期间看望参加政协会议的民建工商联界委员时，习近平总书记指出：“资本下乡，投资要投到点上。”为此，需要在投资领域、土地利用、利益联结等方面加强顶层设计、分类指导。从近年来开展的各类整治情况看，尤其是要加强环保、国土空间用途管制、国家农业农村政策等宣传，提高透明度和可预期性，避免因投资人的认知局限而触碰底线、造成社会资源浪费。加强农村法治建设和诚信教育，改善乡风民俗，尊重和保护外来投资者的合法权益。引导工商资本建立健全与农户的利益联结机制，既不能“吃大户”，又不能剥夺小农利益，促进资本与农民共建共享。（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）
摘自《中国发展观察》2024年第7期《促进城乡要素双向流动》一文
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