高培勇：将建立和健全现代财税体制进行到底

学术 2024-10-09 21:52 北京

将建立和健全现代财税体制进行到底

文｜高培勇

党的二十届三中全会将深化财税、金融等重点领域改革作为进一步全面深化改革的重要内容加以全面部署。特别是其中的财税体制改革，在此前举行的中央经济工作会议和全国“两会”上，还被赋予了一个特殊的称谓——新一轮财税体制改革。在进一步全面深化改革的框架下，新一轮财税体制改革往什么方向走，这无疑是一个带有根本性的问题。就此谈几点体会。

一、绝非从零开始或重起炉灶

必须首先回答的一个前置性问题是，新一轮财税体制改革的逻辑起点：由何处起步？或在什么样的基础上启动？

毋庸置疑，从党的十八届三中全会到党的二十届三中全会，从围绕国家治理体系和治理能力现代化而全面深化改革，到围绕中国式现代化而进一步全面深化改革，财税体制改革都是作为一个重要组成部分来谋划和部署。既然是其中的一个重要组成部分，财税体制改革的逻辑起点，就要从局部和整体的结合上去理解。

从全面深化改革到进一步全面深化改革，都属于全面的改革，而非局限于某一领域、某一方面的改革。其突出特点就在于“全面”二字——覆盖了经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革，以及国防和军队改革、党的建设制度改革等各个领域、各个方面。既然是全面的改革、涉及所有领域的改革，围绕其推进就需要统筹安排，也就由此有了改革的总目标——最终是为了什么、要取得什么样的整体结果——这个问题。

党的十八届三中全会围绕全面深化改革提出的总目标是，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的二十届三中全会围绕进一步全面深化改革提出的总目标，在此基础上添加了“继续”二字——“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。可以发现，在总目标问题上，党的十八届三中全会和党的二十届三中全会、全面深化改革和进一步全面深化改革一脉相承。

党的十八届三中全会围绕全面深化改革作出的财税体制改革部署，主要涵盖了预算制度、税收制度、中央与地方财政关系和分配制度四个方面。党的二十届三中全会围绕进一步全面深化改革作出的财税体制改革部署，同样是从预算制度、税收制度、中央与地方财政关系和分配制度四个方面出发的，只不过在涉及目标导向的具体表述上略有不同。

从“改进预算管理制度”到“健全预算制度”，从“完善税收制度”到“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”，从“建立事权和支出责任相适应的制度”到“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，从“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”到“完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制”，是其间所发生的变化。也可以发现，在财税体制改革部署涉及的内容和结构问题上，党的十八届三中全会和党的二十届三中全会、全面深化改革和进一步全面深化改革一脉相承。

将新一轮财税体制改革置于进一步全面深化改革的历史背景下，并且，将“新一轮”和“进一步”这两个关键词对接起来，便可以清晰地看到，无论是进一步全面深化改革，还是作为进一步全面深化改革组成部分的新一轮财税体制改革，都绝非从零开始或另起炉灶——既不是从零开始而启动一项新工程，也不是另起炉灶而开辟一个新战场，亦不是把已经或曾经做过的事情重新做一遍。

这意味着，进一步全面深化改革是在党的十八届三中全会所部署的全面深化改革成果基础上的“进一步”，新一轮财税体制改革也是在作为全面深化改革重要组成部分的深化财税体制改革成果基础上的“新一轮”。

二、既有继承性又有创新性

由此观之，无论是进一步全面深化改革还是新一轮财税体制改革，其逻辑起点，都可追溯至党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

只有站在这一新的历史起点上，只有在此基础上继续前行，接续奋斗，才成其为“进一步”全面深化改革，也才能成其为“新一轮”财税体制改革。可以说，新一轮财税体制改革既是党的十八届三中全会以来全面深化改革的实践续篇，也是新征程推进中国式现代化的时代新篇。

这是一个非常重要的认识。它提醒我们，从党的十八届三中全会到党的二十届三中全会，财税体制改革是连续的，而非断裂的。新一轮财税体制改革既有继承性，又有创新性，是在继承基础上实现的创新。

所以，站在根据党的十八届三中全会精神部署且写入了“十四五”规划的财税体制改革目标——“建立现代财税体制”——肩膀之上，以更高的站位、更广的视野、更大的格局作出新的战略谋划，实施新的战略举措，是新一轮财税体制改革唯一契合逻辑和规律的选择。

三、现代财税体制的来龙去脉

很有必要回溯一下现代财税体制的来龙去脉。通常所说的财税体制，是指用以规范政府收支及其运行的一系列制度安排的统称。赋予财税体制建设“现代”意义，以“现代”二字前缀财税体制、标识财税体制改革方向，并最终以“现代财税体制”冠名中国财税体制，则始于党的十八届三中全会。

2013年11月，党的十八届三中全会在围绕财政定位作出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一具有划时代意义论断的同时，明确提出“建立现代财政制度”。从那以后，党的十八届五中全会、党的十九大以及党的十九届四中全会一直沿用了“建立现代财政制度”这一提法。

进入2020年，面对全面建成小康社会胜利在望和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新形势、新任务，围绕“十四五”规划布局，“建立现代财政制度”的提法逐步演化为“建立现代财税制度”和“建立现代财税体制”。

2020年5月18日颁布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，将“建立现代财政制度”的提法调整为“建立现代财税制度”。

时隔4个月之后，2020年10月29日党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，又以“建立现代财税体制”替代了“建立现代财税制度”。

2021年3月11日，第十三届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，正式启用“现代财税体制”一词，并据此绘制了建立现代财税体制行动蓝图。

四、完整而准确地把握现代财税体制

党的二十届三中全会围绕深化财税体制改革的部署虽没有直接引用“现代财税体制”一词，但从目标导向到内容结构，都是循着党的十八届三中全会的逻辑展开的。换言之，党的十八届三中全会以来，围绕建立现代财税体制所实现的一系列突破性进展、所取得的一系列标志性成果，是新一轮财税体制改革的逻辑起点。

认识到现代财税体制旨在匹配的是现代国家治理而非传统国家治理，集中体现的是现代财政文明而非传统财政文明，只有站在我们已经达到的国家治理和财政文明高度，而非既往或曾经达到的国家治理和财税文明高度基础之上，才能将财税体制改革继续推向前进。就此而言，完整而准确地把握现代财税体制的内涵和外延至关重要。

比如，以国家治理的基础和重要支柱定位财税，从党和国家事业全局出发论财税，从治国理政的意义上论财税，而不局限于就财税论财税或就经济论财税。

再如，以社会主义现代化国家应有的财税体制形态定性现代财税体制，从推进国家治理体系和治理能力现代化出发论财税体制改革，而不局限于就财税体制改革论财税体制改革或就经济体制改革论财税体制改革。

又如，以“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”定义现代财政职能，从经济、政治、文化、社会、生态文明彼此关联的现代财政文明出发论财政职能调整，而不局限于就财政职能调整论财政职能调整或就经济职能调整论财政职能调整。

还如，以“有利于发挥中央和地方两个积极性”界定政府间财政关系调整方向，从权责清晰、财力协调、区域均衡的原则出发论中央和地方财政关系，从健全地方税体系、中央对地方转移支付制度、地方财政收支体系的维度论完善分税制财政管理体制。

五、奔着解决最突出的问题而去

回过头来重温党的二十届三中全会关于财税体制改革的部署，可以十分清晰地看到，新一轮财税体制改革是围绕推进中国式现代化需要解决的重大体制机制问题、深层次矛盾和问题而谋划和部署的，涉及建立和完善现代财税体制进程中的关键点和要害处。换言之，新一轮财税体制改革就是奔着解决最突出的问题而去的。

——中央和地方财政关系改革。从发挥中央和地方两个积极性出发，围绕全面落实分税制财政管理体制中的地方税源建设、转移支付体系、地方财政管理权限等关键点和要害处，作出如下几方面的相关部署：增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度；建立促进高质量发展转移支付激励约束机制；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例；研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，等等。

——税收制度改革。从健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度出发，围绕建立现代税收制度中的税制结构优化、直接税体系建设、税收征管机制等关键点和要害处，作出如下几方面的相关部署：研究同新业态相适应的税收制度；全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制；健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税；深化税收征管改革，等等。

——预算制度改革。从推进国家治理体系和治理能力现代化出发，围绕健全预算制度中的财政资源统筹、国有资本经营预算、预算分配权等关键点和要害处，作出如下几方面的相关部署：加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理；完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障；强化对预算编制和财政政策的宏观指导；深化零基预算改革；统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度；完善权责发生制政府综合财务报告制度，等等。

——分配制度改革。从规范收入分配秩序、规范财富积累机制出发，围绕完善分配制度中的关键点和要害处，作出如下几方面的相关部署：构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，健全按要素分配政策制度；完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制；支持发展公益慈善事业，等等。

六、把握好“新”和“一轮”两层含义

最后需要特别强调的是，在“新一轮财税体制改革”这一由9个字组成的专门表述中，最突出的字眼无疑是“新一轮”。恰当把握好“新”和“一轮”两层含义非常重要。

“新”是相对于“旧”而言，意指新一轮财税体制改革绝非上一轮财税体制改革方案的翻版或复制，也绝非既往财税体制改革进展和成果的再总结、再盘点，而是基于新的改革方向和目标的全新安排，理应站在既往财税体制改革的肩膀之上谋划和实施。其关键点和要害处在于突出一个“新”字。新一轮财税体制改革不仅要有新理念、新思路、新战略，而且要有新举措、新突破、新气象。

“一轮”是相对于“零散”而言，意指新一轮财税体制改革绝非一事一议或零敲碎打型的改革，绝非见招拆招或“东一榔头西一棒子”，而属于围绕总体改革方向和目标的系统性重构，必须实现改革的系统性、整体性、协同性。其关键点和要害处在于突出“系统”二字。与上一轮财税体制改革一样，新一轮财税体制改革不仅要坚持系统观念，注重系统集成，实行统筹安排，而且要提出统领各方面改革的目标，评估改革的整体效果。

在这一过程中，有两个方面的关键点需要格外注意。一方面，要结合“十四五”规划实施状况评估，系统总结党的十八届三中全会以来财税体制改革领域取得的一系列进展和成果，划清新一轮财税体制改革与既往财税体制改革的分界线，确保落实落地的新一轮财税体制改革“名副其实”；另一方面，要站在全面建设社会主义现代化国家新征程这一新的更高历史起点上，深入学习贯彻习近平总书记关于全面深化改革的一系列新思想、新观点、新论断，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革，确保习近平新时代中国特色社会主义思想贯穿于新一轮财税体制改革的全过程和各领域。

这就恰如一场接力赛跑。如果说党的十八届三中全会围绕全面深化改革而部署的财税体制改革旨在建立现代财税体制，那么，在经历了近十一年改革进程之后的今天，党的二十届三中全会围绕进一步全面深化改革而部署的财税体制改革，则须以此为基础，再上一个台阶——建立和健全现代财税体制。

说到这里，可将上述的讨论结果概括为如下一段话：

植根于现代财税体制框架，围绕推进中国式现代化这一最大的政治，聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务，将建立和健全现代财税体制进行到底，既是新一轮财税体制改革必须履行的历史使命，更是新一轮财税体制改革的根本出发点和落脚点。

（作者系中国社会科学院学部委员，经济学博士）

来源：《中国工业经济》2024年第7期

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