内容摘要：“以人民为中心”是新时代国家治理和社会治理的重要价值理念。作为习近平法治思想的重要组成部分，其对法治国家、法治政府和法治社会建设发挥了纲举目张的作用。“以人民为中心”要求立法应当反映人民的意志，体现人民主体地位，保障人民的需要和利益。对地方立法而言，则要求更具有操作性、更直接反映人民群众利益诉求和主张，在人民的参与下达成共识，保证地方立法的启动、制定和发布等程序均体现人民的主体性，立法目的、精神和内容等方面均符合人民意志。从地方性法规的整体规定和具体条文出发，可以通过观察和分析“以人民为中心”在地方性法规中的表达及规范方式，明晰地方性法规中“以人民为中心”原则贯彻的具体样态，分析地方性法规中“以人民为中心”原则具体展开的问题面向，提高地方性法规的制定质量，有助于更好发挥在地方治理中的效能。
关键词：立法；以人民为中心；地方性法规
2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次在推进文化体制机制创新方面提出了要坚持以人民为中心的工作导向[1]。2018年2月28日，习近平总书记在十九届三中全会上强调坚持以人民为中心是深化党和国家机构改革的指导思想之一[2]。2019年10月31日，习近平总书记在十九届四中全会上强调要坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势[3]。2020年10月29日，习近平总书记在十九届五中全会上进一步将坚持以人民为中心确定为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一[4]。2021年11月11日十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，决议中多次强调要坚持以人民为中心的发展思想、坚持以人民为中心的原则、坚持以人民为中心的工作导向、践行以人民为中心的发展思想[5]。2022年10月16日，党的二十大报告将“坚持以人民为中心的发展思想”作为全面建设社会主义现代化国家必须牢牢把握的重大原则之一，明确要求“维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”[6]。“以人民为中心”发展思想是对马克思主义的理论传承和实践的表达,是符合人民发展利益的重要思想。以人民为中心要体现在经济社会发展各个环节[7]，地方立法作为地方治理的重要制度来源和支撑，必然要将以人民为中心的理念贯彻其中，将广泛而深刻的人民性作为以人民为中心的地方立法规范体系的逻辑起点。
一、“以人民为中心”作为立法原则的价值和功能
2023年立法法第六条新增的条款体现了对 “以人民为中心”思想的贯彻。地方立法作为我国法治建设的重要环节，自然应当坚持和体现“以人民为中心”这一根本立场。
（一）以人民为中心在法律中的含义
习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的讲话中提出，必须深入贯彻以人民为中心的发展思想，必须坚持人民至上[8]。人民至上在立法中体现为 “以人民为中心”原则，其含义是将人民的利益、权益和需求置于最重要的位置，通过法律制定和实施，确保人民在社会、政治、经济等各个领域中得到公正、平等的对待，并充分参与管理和监督过程，从而实现对人民需要的满足[9]。但人民作为抽象的政治概念，必须要经过法律或政策等形式具体化后才能体现“人民”当家作主的根本地位。承认和肯定人民的主体地位，就为立法权提供了正当合法性。就肯认方式而言，正如“公民有权利被听，而官员有义务去听”[10]所表达的，可以通过充分了解和尊重人民的立法需求，在立法程序和立法内容上充分体现人民意志、保障人民权益来进行肯认。
（二）以人民为中心在法治建设中的功能
法治的根基在人民[11]，以人民为中心指引着立法方向、评价着立法质量，是衡量法律价值的根本标准。作为立法原则，检视立法指导思想的正当性、法律价值的取舍、立法程序和立法内容是否尊重和保障人权，以及立法目的是否能够保障和促进社会公平正义的实现是其基本功能。此外，以人民为中心在法治建设中的功能还体现在以下几方面。
1.平衡整体利益和个体需要。法治建设的最终目标是在法律框架下提高人民的物质、精神生活水平，实现人民对美好生活的追求。在整体利益之间发生价值冲突时，以人民为中心要求核心价值选择标准是人民的根本利益。在整体利益与个体之间，以人民为中心首先要求从经济、政治、文化、环境等各个维度对社会福祉进行测量，全面了解整体社会利益和人民社会需求状况。但是，人民的社会生活需要是抽象的、整体性的，不是个人需要的简单加总，而是个人需要的有机整合，要满足这种抽象整体的需要，就要通过个体差异性需要的不断满足来实现。面对多元化的个体需求，则要根据不同的需求特征和实现路径制定具体的法律规范和政策，保证一定差异性，以实现不同个体和群体的实际需求。同时，以人民为中心还特别要求关注个体中少数群体的利益，这体现着基本的人文关怀。差异化的需求通过具体权利在法律规范中被表达的同时，以人民为中心则还要求对法律定期评估，根据法律实施情况对规范力度、广度、深度进行调整，从而保证实现平衡整体利益和个体需要的功能。故以人民为中心既要求关注人民对美好生活的向往所表达的整体性社会需要，也要求关注每一个个体具体的需要，从而达成人民整体利益和个体需要的双重实现。
2.衔接利益表达和利益实现。人的社会性决定了“以人民为中心”的法治建设的价值追求是围绕着人民群众的根本利益开展的，目的是保证人民的需要得到实现。以人民为中心的首要含义就是为了人民，故必须听取人民的利益诉求，才能确定社会发展方向，制定发展目标。人民个体利益表达是人民向外对话的基本环节，是需求实现的第一步。如果不注重人民个体利益的表达，人的需求就可能得不到发现、重视和实现，就有可能演化成为社会问题，阻碍社会目标的实现。而人民利益的实现，不仅需要国家和政府的参与、努力，更需要人民的参与，因为“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[12]，这是以人民为中心内涵中“依靠人民”的重要体现。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上也强调“要以人民为中心，要让人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务”[13]。人民利益的表达决定了社会发展的最终目的和整体方向，人民的积极参与保障着目标利益的高速和高质实现。
3.兼顾经济发展与人民福祉。以人民为中心和以资本为中心是完全不同的发展道路[14]。物质是人民最底层的需要，资本增值是物质丰富的基础动力，物质的供给以及更高级的精神物品的供给都需要以资本积累为根本途径，而资本积累和经济发展需要法治保障。但是，经济发展与人民福祉有时候会发生冲突，或者在专注发展经济的时候忽略其他领域的福祉。经济发展要以人民为中心[15]。更重要的是，以人民为中心原则具体化为一般规则对人民权益的保障能平衡经济发展和人民福祉的冲突。首先，在对人权保障上通过将人民的权利与需求纳入法规体系，确保法律的制定和执行能够切实保障人民的言论自由、财产权等基本人权。其次，在社会公正上通过法律的制定和公正地执行，从而实现对不同群体权益的维护，促进社会的平等和包容，避免损害人民利益的现象发生。再次，通过明确的机制和程序，强调广泛的公众参与，使人民能够在法规制定的全过程中发表意见、提出建议，确保法规更贴近人民需求，增加法律制定的民主性和合法性。最后，在立法中明确地方政府的责任，避免人民利益遭受公权力的不当侵害。
综合而言，“以人民为中心”的立法价值在于建立以人为本的法治理念，通过法规的制定和执行程序，使法规更贴近人民的实际需求，把以人民为中心的发展思想贯穿立法、执法、司法、守法各个环节，全面保障人民的权益，提高法治社会的合法性、公正性和公平性，增强社会凝聚力，促进国家长治久安。
二、“以人民为中心”原则在地方性法规中的具体表达及规范展开
以人民为中心就是要从人民需求出发提供法律制度，以满足公共服务和公共产品的供给。在北大法宝数据库，以“以人民为中心”为关键词进行精确检索，共收集到357件地方性法规。通过对收集的地方性法规进行文本分析，以观察地方性法规中“以人民为中心原则”的体现程度、体现方式、体现领域等。
（一）宏观视角
从法规生效情况看，样本中有16件尚未生效，1件已经失效；从法规效力等级看，省级地方性法规有228件，设区的市地方性法规有95件，经济特区法规有14件，自治州县有20件。以行政区划为标准，江苏省地方性法规中含“以人民为中心”的法规数量最多，为25件，剩下依次是内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区，分别是20件和19件，山东省、广东省和甘肃省同为17件。下面从时间和空间两个维度进行具体分析。
1.时间维度。从时间维度来看，以人民为中心原则进入地方性法规的时间最早的是2017年，《安徽省人民代表大会常务委员会组成人员守则》首次将以人民为中心以法律文字的形式确定下来，其中第四条1规定人民代表大会常务委员会组成人员应当坚持以人民为中心，为安徽省地方性法规的制定定下了基调。随后，2018年全国有24件地方性法规将以人民为中心写入地方立法，2019年为19件，2020年为37件，2021年为47件，2022年为103件，2023年为125件。可以看出，从2015年坚持以人民为中心的发展思想的提出到贯彻落实，反映到地方性法规具体规范中，经过了较长时间的沉淀。2022年是将以人民为中心作为具体法律条款落实到地方性法规的关键之年，全国2022年共颁布1869件地方性法规，将以人民为中心写入具体规范的占比为5%。2023年发布的含有以人民为中心的文件约占全年1565件地方性法规的8%，意味着以人民为中心的原则在地方立法中得到了实质性发展。
2.空间维度。从空间维度来看，通过对地方性法规调整对象的总结和归纳，大致可以分为12个领域，其中属于国家权力范畴的占总样本数量的60%，规范主题主要是选举、人大议事、人大立法、机关工作规定等，具体如《内蒙古自治区旗县级人民代表大会常务委员会工作条例（2023年修正）》《南昌市人民代表大会议事规则（2023年修正）》《北京市人民代表大会常务委员会组成人员守则（2023年修订）》。其中，少数地区如辽宁省、海南省、新疆维吾尔自治区分别将以人民为中心写入地方立法条例，以条例的形式将该原则予以肯定和确认，即《辽宁省人民代表大会及其常务委员会立法条例（2023年修正）》《海南省乡镇人民代表大会工作条例（2023年修订）》《新疆维吾尔自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例（2019年修正）》。而涉及经济建设领域的共58件，占总样本的16%；城市管理建设占比8%；科学教育文化卫生体育，总共占比7%。可以看出，贴近民生、与民生紧密相关的立法目前对以人民为中心原则的贯彻还不够彻底。
（二）微观视角
由于以人民为中心的第一要义就是为了人民，故本部分就教育、卫生、体育、住房等贴近生活的地方性法规进行深入的分析并讨论。
1.人民主体条款。经过对相关地方性法规条文的逐条阅读，所有含有“以人民为中心”字段的都在法规前几条，明确表达了人民的主体性，如在体育事业中，《甘肃省全民健身条例（2023年修订）》《太原市体育发展条例》《温州市全民健身促进条例》《泰州市全民健身条例》《石家庄市全民健身条例》都在第三条表明并强调健身和体育发展要坚持以人民为中心，还强调要全民参与和方便群众。在教育事业上，要求以人民为中心推进教育公平，并按照建设“人民城市”的要求发展教育事业，提高教育质量。在医疗卫生领域，《忻州市社区医疗服务促进条例》《廊坊市公共卫生服务促进条例》等都在第三条明确表达了坚持以人民为中心。而在历史文化建设上，对于名城、名镇、文化服装服饰、非物质文化遗产等也都要求在坚持以人民为中心的基本原则下，予以保护、创新和发展，如《陕西省历史文化名城名镇名村保护条例》第三条，《云南省楚雄彝族自治州彝族服饰保护条例》第二条，《怒江傈僳族自治州非物质文化遗产保护条例》第四条等，从条文的制定顺序和位置可以看出地方立法对人民的重视，以及立法出发点和落脚点在于人民。
2.人民参与条款。人民参与应当是全过程的，本部分采取狭义的参与含义，只讨论在地方性法规的制定和实施过程中，人民主要的参与活动，即立法时的参与和法规实施的参与。立法时的参与具体是指地方性法规从收集立法意见、调研到征求意见稿的公布全过程有人民介入。从文本形式上看，公众参与的体现不够明显，即没有参与程序的具体规定，也没有参与方式、时间、渠道等内容的固定。就参与方式而言，是由地方政府通过地方规章进一步明确，还是就公众参与事项专门制定一部地方性法规，目前并没有明确，实践中采取的方式比较多元。如甘肃省为保证和落实人民参与，就公众参与行为制定了专门的地方性法规，即《甘肃省公众参与制定地方性法规办法（2022年修订）》。其中第二条还对“公众参与”就主体内涵和参与范围进行了法律上的定义，明确公众包括公民、法人和其他组织，参与是指向立法机关表达立法意愿和提出相关意见、建议。同时，该办法就公众参与的具体方式、参与信息的获取方式、时间和渠道、参与激励机制等进行了详细规定，增加了公众参与的可操作性。在法规实施的参与上，就医疗卫生领域而言，虽然条例制定的目标包含促进，但从内容上看主要是对相关医疗卫生主体的规范，在人民可以参与的环节缺乏具体人民的参与，特别是在推动和普及医疗卫生知识、宣传疾病预防、培养良好卫生习惯等人民可以参与且参与成本较低的方面。
3.人民监督条款。人民监督从广义上也是人民参与的一部分，但由于其在具体规则的制定上有一定独立性，本文将其作为单独对象进行研究。从人民监督的一般形式来看，公开披露和检举举报是主要方式。故本部分从以上两方面，分析和讨论以人民为中心在地方性法规中的呈现情况。在公开制度的规定上，并没有在所有地方性法规中体现，4件涉及文化建设的法规中只有1件规定了公开机制，6件环境保护相关的法规中有3件对公开机制进行了确认，而在体育事业相关的5件法规中有3件确认了公开制度，可以看出地方立法中对公开机制的规定上有差异。同时，在监督形式上，有采取评估形式的，如《温州市全民健身促进条例》第三十六条以及《河南省基本医疗卫生与健康促进条例》第六十七条等让人民通过年度评估来行使自己的监督权利；也有通过举报机制体现监督参与的，如《天水市伏羲文化保护传承条例》第九条、《白银市城市绿地管理条例》第九条等都规定任何组织和个人有权劝阻和举报，有关机关有依法查处的义务。但从整体上看，并非所有地方性法规都将人民监督作为“以人民为中心”在法律中的表达形式之一。
综上所述，从宏观上看，虽然很多地方已经意识到了以人民为中心在法治上的功能，但部分地方还没有将以人民为中心原则贯彻于地方立法中。同时，以人民为中心仍以原则的方式存在于权力规范和立法规范中，需要进一步在地方事务法规中具体化、规则化。从微观上看，地方性法规存在的问题主要有：第一，立法理念上是以管理为导向的立法，即在以“为人民管理城市”的理念下进行的制度设计，但是从治理的角度而言，对于提供公共服务和公共产品的立法事项，没有将人民参与在制度设计中进行规范展开。第二，在地方性法规层次、立法内容上未充分体现共商机制。第三，在具体社会事务的参与上，整体缺乏共治机制，共治程序、渠道、方式等均不够明确。
三、“以人民为中心”原则在地方性法规中的应然展开
由上述内容可以看出，在地方性法规“以人民为中心”的规范中，多侧重于“共建”和“共享”两个方面。但是“以人民为中心”是习近平法治思想的核心内容，在地方立法中坚持“以人民为中心”不应仅局限在以上两个方面，还应体现在“共商”和“共治”两个方面，从而形成“以人民为中心”在地方性法规中“共商、共建、共治、共享”的应然理念的引导和具体规范的展开。
（一）以共商促共识
地方立法要坚持问题导向、目标导向，要针对问题、解决问题而立法，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题和反映最强烈的突出问题。在立法中坚持以人民为中心，就是以保障人民根本利益为出发点和落脚点，及时有效回应人民群众的关心期待，不断增强人民群众的法治获得感、幸福感、安全感。习近平总书记强调，平等要体现在立法环节，立法要充分听取各方面意见[16]。
1.构建以人民为中心的共识达成机制。首先，要有达成共识的基础，为此要加强法治教育。通过举办法治教育活动，定期组织法治教育讲座和培训，向公众普及一般法律知识和法律价值，增加公众对法规制定过程的理解，从而提高公众的法律素养，使人们更有能力参与法律讨论和决策，并贡献建设性的意见，以促使法律更好地服务人民，为更加有效地参与法治进程打下基础。其次，立法的初衷是服务并保护人民的利益，由于我国人口呈现“大杂居小聚居的特点”，还需要综合各地方文化和语言的情况，可以在法律中明确人民表达利益可以采用的语言，同时明确表达形式的多元化，如书面、语音、视频等。一方面，要保障属于不同语言体系的人民可以充分、准确地表达自身利益诉求，另一方面还需要确保立法使用的表述贴近当地人的认知，减少法规执行中的理解障碍，以促进共识的达成。最后，完善立法议程设置。立法议程既是推动科学立法、民主立法的重要保证，也是精准满足人民需求和实现人民利益的直接途径，在与立法者双向互动中实现价值共创。具体议程设置应当包括：第一，在法规制定前，创造“共商”基础。坚持信息透明化，及时公开年度法规立法规划信息。第二，在法规起草过程中，强调“共商”作用。建立多层次的参与机制，可以通过公开征集、专题座谈、论坛、公众听证会、座谈会等方式，邀请相关领域专家、社会组织代表、普通市民、社区代表等就法规的制定内容进行广泛讨论，确保不同群体都有发声通道，以便充分吸纳不同层面的观点和需求，确保法规制定更加全面和合理。
2.优化以人民为中心的表达工具。立法活动应当是立法者与人民主体之间有效互动、对话的过程，人民的表达是人民和立法者互动的第一步，缺少任何一方的参与都不能启动立法对话，对话的畅通是促成立法共识的保障。为此，首先可以考虑，组织上设立立法参与委员会。“让公民掌握决定社会目标的知识，使公民控制社会并为社会确定政策议程，这是决策民主化的题中应有之义。”[17]基层上，加快修订《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，在基层面对人民群众建立直接、独立的组织，提高人民利益表达的精准性和便捷性。行业上，研究制定“行业协会法”，建立和行业对话的特殊通道，降低表达成本。再次，完善网络平台。利用新媒体和社交平台，建立法律宣传平台和宣传渠道，以更简明易懂的方式向公众传达立法信息。同时，提供便捷的参与渠道，使更多人民通过互联网参与法规的制定、法律讨论和投票，让人民可以主动表达。另外，可以利用大数据等技术初步分析筛选，降低人民表达成本的同时提高立法者对人民需求表达的获取。最后，构建调查研究和民意调查规则，让人民“被动”表达。通过走访、视察、调研等方式深入人民群众，应当特别关注和保障如老年人、未成年人等群体的利益表达能够传达给立法者，使立法者在立法时能够进行全面考量各方利益。另外，要定期开展民意调查，了解人民新的立法需求，评估立法的迫切性和现实性；了解人民对地方法规实施过程中的意见和建议，并以此为基础进行法规的修订和完善。
3.落实以人民为中心的反馈机制。落实人民主体地位才能不断满足人民日益增长的美好生活新需要[18]。故立法过程不仅要通过基于“人民需要”的表达来保证人民主体地位的实现，还应当从“人民参与”到“人民满意”的角度来制定、执行和评估，从而保证人民主体地位体现的连续性。要实现“人民满意”就要重视人民的利益表达，及时回应和反馈，促进“人民表达—立法者听取—立法者反馈—人民再表达”的良性立法循环。为此，第一要建立专门、便捷的反馈渠道。接收人民对法规的意见和建议，建立专门小组或团队进行认真评估，并在最终法规或立法说明中予以明确回应。第二，要体现定期反馈和沟通规则。在法规制定的各个阶段，应当定期向人民反馈法规的立法进程，解答公众提出的问题，进行有效沟通，实现良性对话。第三，要构建信息公开机制实现反馈。在立法过程中，应当提高透明度，将法规制定中生成的必要信息，包括指导文件、会议记录、调研情况等及时公开，以公开促反馈。同时，落实法律草案的公开。法律草案公开是反馈机制的最重要环节，也是反应立法者对人民表达的整体回应的重要方式，应当将法律草案通过多元化渠道供人民查阅，且还应当采用立法说明等书面形式或召开记者会的形式就人民有疑惑的地方提供解释，以确保人民充分理解立法内容。
（二）以共治促共享
共治是治理现代化和法律现代化的题中应有之义，它强调多方合作、共同参与、共同努力，以协作的方式实现共同分享治理成果，从而满足个体和社会的利益。法律制度设计和安排为人民提供参与治理的正当性和有效途径，让人民成为地方治理的主动参与者，而不是被动接受者，以此体现以人民为中心中“依靠人民”“人民共享”的内涵。
1.让文化参与治理。共治的核心理念是共享，通过政府、企业和人民等多方主体的共同参与，实现资源、信息和权力的共享，以便建设一个更加和谐、公正、可持续发展的社会，为每个人提供更多共享的机会和福祉，推动社会的共同发展。为此，要保障共治的实现，就必须拥有一种共治共享文化，为中国式现代化治理奠定文化基调。共治法律文化的形成需要在社会、政府和人民三个层面上共同努力，确保共治理念根植于社会各个方面。在共治文化的建设上，地方立法应当注意以下几个方面。首先是要加强共治教育和宣传。开展广泛的共治教育和共治宣传活动，要使学校、社区、媒体和政府共同发挥重要作用，让人民了解共治的基本原则、价值观念和实践方式。一方面要在学校和社会进行全面的共治教育，普及基本共治观念，提高人民对共治的认知水平，培养共治素养，推动共治理念深入人心。另一方面，要通过定期组织共治宣传，利用宣传活动、社区讲座等手段强调共治的意义，借助各类媒体传播共治理念，树立共治意识，使人民充分认识共治对社会利益和个人需求实现的重要性，并引导人民积极参与治理，形成社会上对共治的正面共鸣和人民的共治自觉。其次是要加强共治信息的共享。参与主体之间的信任与合作是构建更加平等、共赢的社会共治共享格局的基础，为此地方立法中必须要关注并规范政府信息的公开，建设和保证透明且公正的执法环境，增强对共治的信任感。最后还要重视数字化参与对共治文化的建设作用。数字化可以为共治文化提供强有力的支持，通过数字工具，共治文化可以更加广泛、高效地运用于社会之中，推动社会治理现代化，确保人民更全面地参与共治实践。为此，可以在地方立法中利用大数据、云计算等技术，使共治文化能够在数字化过程中降低形成门槛和实现成本。
2.让人民参与管理。公共产品和公共服务的供给和维护，需要人民发挥“主人翁”精神，充分发挥主观能动性，增强参与感。具体来说，可以通过不同机制使人民参与到具体管理事务中来，比如城市管理条例，可以通过鼓励机制寻求志愿者实施文明倡导。在文化领域，如古迹的保护等则更需要人民的共同努力，一方面要鼓励人民“不作为”，另一方面要防止人民“乱作为”，为此有必要在条文中明确人民作为的界限。而对于全民体育的推进，可以规定鼓励性条款，通过奖励制度使社会组织、健身爱好者等具有专业知识和技能的人，教授相关运动理论和专业动作等，还可以鼓励民间团体定期举办相关体育赛事，以比赛推动全民运动的实现。同时，在明确法律责任的基础上，加强道德惩戒机制，让公共产品或服务的使用者通过自身约束“间接”参与管理。此外，评估作为人民参与管理的重要环节，其存在及发挥的作用不可忽视。在条文中明确实施后评估机制，让人民定期对法规执行效果进行评估。听取公众评价，以便调整管理范围和方向，及时修正法律制定时未考虑完善之处，确保法律体系与时俱进，能适应社会发展的规律，能持续符合人民的期望和实际需求。此外，在地方环境治理中，必须要政府、企业和人民共同努力，通过城市规划、废弃物处理等共同治理项目，实现资源的高效利用，减轻环境负担，才能推动社会可持续发展，实现资源的保护与共享。因此人民不能仅参与管理，还需要多方主体共同参与，形成共治的局面。人民利益的表达不仅存在于法律制定阶段，而且存在于法律实施过程中。由于涉及社会的各个方面和不同利益主体，反映着待实现的多元利益，多元主体的参与是反映和平衡社会多元利益的必要途径，因此必须要多方主体共同为之努力。同时，法律实施涉及法律条文的执行和具体政策的实现，因此鼓励多方主体参与并提供更加专业的经验、见解和不同的观点、建议，确保法律实施更加有效，使法律能更好地应对实践中发生的复杂问题、能更好适应社会的实际需求，有助于更灵活地适应社会的变迁。
3.让人民参与监督。“法律的生命在于实施”强调了人民监督的重要性，要确保人民监督能够有效地渗透到法规执行的各个环节。要在法规中明确宣传和培训人民监督的重要性，向公众普及监督渠道和方法，推动人民对监督工作的了解和参与；鼓励和支持地方社会组织参与法规的监督，通过社会监督、评估等手段，对地方政府和行政机关的法规执行进行监督，以确保法规制定和执行符合人民的利益；考虑设立独立的公众监督机构，负责接收和处理公众对法规执行的监督意见，及时向有关部门反馈，并将处理结果及时向提出人传达，做好“向上反映、向下反馈”的中间桥梁；明确、重视和利用官方在线监督平台，利用大数据等技术，充分发挥自媒体平台的特点，提供便捷的投诉和监督渠道，使人民能够随时随地提出对法规实施的监督意见。同时，还要重视人民对司法监督的启动，要进一步完善行政救济，利用行政复议、行政诉讼等机制对执法行为进行监督。
结语
在全面依法治国的道路上，“以人民为中心”是推进中国式法治现代化的重要举措。立法是实行法治的前提和基础，是推进社会主义法治国家建设的首要环节。地方性法规是推动立法高质量发展的必要环节，是以人民为中心原则中“为了人民”“依靠人民”“人民共享”三大内涵具体化的重要环节。以人民为中心在立法中发挥着人民利益表达、共识凝聚、价值共创等重要功能，地方性法规应当将以人民为中心理念作为立法原则贯彻落实到具体法律规范中，为此我们必须坚持以共商为前提、以共识为方向、以共治为手段、以共享为目标，进而保证人民在立法中主体地位的实现。
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作者简介：刘康磊，济南大学政法学院教授，主要研究方向为政府法制与政府治理；任怡，济南大学地方立法研究中心研究人员，主要研究方向为宪法和行政法。
来源：《人大研究》杂志
