国际贸易｜WTO争端解决机制停摆始末和中国的多边贸易体系建设

文摘 2024-07-25 18:05 上海

WTO于1995年创建伊始就确立了贸易争端解决机制，上诉机构也应运而生。美国是多边贸易体制的重要创立者和主要受益者，也是世贸组织争端解决机制启用最多的国家。但美国自2017年以来任意加征关税、选择性执行DSB裁决等，严重违背了WTO规则，损害了成员国利益。为此，中国和其他成员国积极探索和搭建其他多边贸易体系，通过多元化缔结双边或多边协定实现稳固自由、开放市场的原则，期间也验证了WTO组织的局限性，并探索了更为开放和灵活的贸易争端解决方式。

2017年3月，美国贸易代表办公室（USTR）的《2017年贸易政策议程报告》中称因美国国会通过的乌拉圭回合达成的各项协议都明确了WTO的争议解决机构（DSB） “could not add to or diminish the rights or obligations of the United States”,因此，即使是DSB的裁决，只要违反了此条，“Americans are not directly subject to WTO decisions”[1].按《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）规定，上诉机构应有7名法官，每名任期4年，每一上诉案件须由3名法官审理。WTO议事规则要求所有重大决定需经全体成员国共同协商达成一致作出。利用该规则，美国屡次否决上诉机构遴选的新成员，造成法官空缺。2018年1月上诉机构仅剩3名法官；2018年10月，美国阻止任命新的上诉机构成员；2019年12月，另两名法官届满离任，上诉程序彻底停止运转；至2023年10月WTO争端解决机构例会，美国已第69次拒绝了重启上诉机构法官遴选程序的提案。同时，美国实施了多起“301调查”，制造贸易壁垒，且完全无须忌惮DSU的报复机制。

（一）美国发生转变的背景

美国近年来在上诉机构的裁决中多次败诉，而对该机制不满加深。2023年USTR在DSB会上发表声明，指出世贸组织的争端解决程序无法解决其认为的成员国国家安全问题，DSB报告存在缺陷和破坏性，美国不支持和采纳这些报告。USTR用香港所谓的“人权问题”举例，试图说明DSB的报告对成员国发生了“武装斗争或敌对行动爆发”支持不采取行动也不保护其基本安全利益，从而说明WTO忽视成员国的国家安全。尽管美国曾明确WTO不是裁决国家安全问题的适当场所（the WTO has no authority to second-guess the ability of a WTO Member to respond to a wide-range of threats to its security[2]），也强调美国将捍卫和遵守自由和开放经济秩序，但却因此得出结论，美国无需遵守WTO的争端裁决。

（二）WTO成员国对程序的挽救和反响

2020年4月，中国和欧盟等正式提交通知，共同建立多方临时上诉仲裁安排(MPIA) [3]，在上诉机构停摆期间作为临时措施[4]，根据DSU第25条的仲裁程序处理提起上诉的争端案件。美国未加入MPIA且始终拒绝撤销违规措施，并对专家组作出的对其不利的裁决一律向上诉机构提起上诉。此前日美一直声称不会加入MPIA，后日本宣布加入；至2023年4月，印度第4次对专家组裁决提出无效上诉，且坚决表态不加入MPIA；目前MPIA有53个成员。

（三）DSB停摆所造成的影响

美国消极不予遴选法官的行为违反了DSU第17.2条“上诉机构成员空额一经出现即应补足”的规定[5]，这导致从2018年起，WTO专家组的裁决只要被上诉，就不能被执行。在该程序实质性缺位情况下，DSB无法对滥用贸易政策的成员实施惩罚，部分国家借机单方实施关税措施，有转向单边贸易政策保护本国经济的倾向。如2022年5月和9月，印度分别发布禁令禁止小麦和廉价碎米出口并对部分特定的印度米出口征收出口关税[6]。

美国除滥用程序救济外，也试图在贸易领域组织阵营进行对抗，严重冲击经济全球化发展方向。如对华贸易竞争中，频繁使用“301条款”[7]，对中国征收巨额关税；在北美地区，推动更新美墨加协定，并在其中注入“毒丸条款”，限制与中国合作；利用1962年贸易扩展法第232节对更多国家征收保护性关税[8]。在欧洲和印太，美国与其共同成立贸易和技术委员会等，谋求在贸易、供应链、绿色经济以及公平经济等领域规则制定的主导权。

（一）推动中欧投资谈判

2014年，中国和欧盟启动了第一轮的投资协定谈判。历经35轮拉锯，双方最终于2020年12月30日完成了《中欧全面投资协定》（EU-China Comprehensive Agreement on Investment, CAI）的谈判，并于2021年1月22日公布了部分文本[9]。2020年12月30日达成的CAI是中国和欧盟谈判完成的一个高水平投资协定，对推动全球化、自由贸易和多边主义等有重要意义[10]。

（二）发起成立MPIA

2018年DSB失效以来，欧盟率先寻找替代性方案，最终将目光聚焦于DSU第25条，并分别与加拿大和挪威向WTO提交《关于利用DSU第25条设立临时上诉仲裁机制的声明》，后又与其他16个WTO成员方发表联合声明，将这一安排向所有愿意加入的WTO成员方开放[11]。2020年，中国携欧盟及其他十七个组织成员国一道向世贸递交了通知，表示成立“多方临时上诉仲裁安排”MPIA (multi-party interim appeal arbitration arrangement)，即多方临时上诉仲裁安排，作为新的机构解决当下DSB停摆而引发的种种问题。

（三）发起“一带一路”倡议

“中国主张”是博鳌亚洲论坛2015年年会期间由中国第一次提出的主张，后逐渐扩充包含了世界和平稳定、促进全球可持续发展、合作共赢和扩大开放融合的中国主张[12]。2013年起提出的“一带一路”倡议就是“中国主张”的具体行动。利用中国基建领域的优势，帮助沿线国家建设更多的基础设施，联通中欧贸易大通道，进而加强沿线国家之间的贸易合作，减少贸易壁垒，提升贸易规模和效益。中国最高法在保障“一带一路”沿线贸易争端纠纷方面，连续发布典型案例，着重强调在现有公约、协定基础上，加强跨境司法协助合作，促进商事裁判的承认和执行[13]。

（四）加入RCEP并获批生效

《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）于2022年1月1日正式生效，中国系2020年与发起方东盟率先签署并获核准的国家。这一协定的生效实施，标志着全球人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区正式落地，充分体现了各方共同维护多边主义和自由贸易、促进区域经济一体化的信心和决心[14]。

（五）申请加入CPTPP

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）是亚太国家组成的自由贸易区，是当今世界最高标准的自由贸易协定，涵盖日、美等11国，于2018年12月30日正式生效。该协定对促进亚太区域的商品、服务及技术、人才、资金、数据等要素自由流动和经济共同发展具有重要意义。中国于2021年9月16日申请加入。CPTPP的12个成员国占197个国家总面积的22%，GDP总量占全球GDP的15%。

针对WTO的争议解决僵局，中国和欧盟都曾发表相关提议。2019年《中国关于世贸组织改革的建议文件》建议通过适用总理事会下的非正式进程解决过渡规则[15]。2018年欧盟的《WTO现代化方案》提议在进入上诉阶段时，给予当事方更多自由约定意志，如范围、措施、报告篇幅，并考虑改善独立性，从而全面提高DSU的效率和公平性[16]。尽管MPIA目前已有53个成员国，但让160多个成员一致达成某个协定或规则并非易事。即使有中国、欧盟和日本几大经济体的倡议和参加，一个统一、有效的全球贸易争端机制仍未完全建立。

历经七年谈判，中欧双方于2020年完成了中欧投资协定的谈判程序，结果2021年5月，欧盟发表涉港涉澳报告，对中国内政进行干涉，迫使中方对欧洲议会部分议员实施了反制裁措施。欧洲议会以此为理由冻结CAI，这意味着欧洲议会将停止相关审议[17]。2023年4月欧盟访问中国之前，欧委会主席谈及CAI，称有必要重新讨论协定了。这番言论预示着CAI在短时间内进一步推进可能受阻。

CPTPP被视为21世纪贸易自由化最高标准，所包含的内容和涉及的范围非常广泛。CPTPP要求各国取消或减少关税，并作出市场开放等承诺，同时也涉及竞争规则、知识产权和对外国公司的保护等方面的规定。2017年美国退出该协定（原名“跨太平洋伙伴关系协定TPP”），而英国于2023年获批加入了协定。中国在针对该协定涉及对国内法律条款修改方面积极进行梳理和评估，但一票否决的原则下，澳大利亚、日本和加拿大贸易部门等有关人员曾表示，中国所能达成和提供的条件暂时不满足CPTPP对成员的要求，而不会同意中国的申请，致使中国至今未获准加入。

成立近30年，WTO的威望和影响力受到了质疑，全球金融危机、新冠和乌克兰冲突造成的政治和经济后果，导致多边主义让位于国家利益。与此同时，WTO失去了监管权力，因为它无法适应日益数字化、以服务为基础的全球经济。越来越多的国有企业成为全球经济的支柱，而WTO无权监管这些企业[18]。WTO前总干事罗伯特·阿泽维多认为WTO并不是运行到现在才出现这些问题，而是WTO从年成立之初便从未达成过全体成员参与的多边协议，而被誉为“WTO皇冠上的明珠”的争端解决机制，也非完美。

首先，DSB的部分裁定超出了WTO现有规则范围，增加或减少了WTO成员的权利与义务。WTO协议规定，DSB在特定争端上所作的裁决仅适用于该争端本身，但实际上条款解释往往会被后续案件引用，这就变成了实质“造法”。其次，上诉机构未能完全遵守在90天内作出裁决的规定。此外，WTO允许上诉机构法官在任期届满后继续参与其尚未审结的案件，这一点也受到如美国等成员的诟病。

部分国家的利益追求呈现出地域化和狭隘性本质，流行病、区域武装冲突和金融危机等不稳定因素却越来越能大范围地波及全球。罗伯特·阿泽维多还评价到，当今世界还没有准备好进行复杂问题的讨论，很多意识还停留在“进口是坏事，出口是好事”的层面。WTO并不是一个完美无瑕的机构和组织，相反，“危机是伴随WTO的永恒命题”[19]。

RCEP的15个缔约方均为WTO成员方，可以依托于WTO框架内的DSU解决贸易争端，但RCEP在成员内部构造了自有争端解决机制，其相较于WTO有更高的自治性与效率。

RCEP重视磋商的积极作用，在第六条设定了磋商特别执行依据。RCEP规定提出磋商请求的一方与磋商的各方应就理由、事实和法律依据清楚阐明，在磋商过程中提供充分信息，以便检视涉争事项。被诉方未按期或按协定要求答复磋商，起诉方可申请专家组介入。关于专家组的设立和组成中，协定第十一条第七款[20]规定，如在收到根据第四款提出的通报之日起35天内没有任命任何专家组成员，任何争端方可以在其后的25天内，请求WTO总干事在提出此类请求之日起的30天内任命余下的专家组成员。协定第八款[21]规定，如WTO总干事向争端各方通报他或她不能履行，或者在根据第七款提出的请求之日起30天内没有任命余下的专家组成员，任何争端方可以请求常设仲裁法院秘书长迅速任命余下的专家组成员。所以，尽管RCEP的争端解决专家小组的人员也以成员达成一致为原则，但不会轻易陷入一票否决的僵局中。

RCEP的另一个特点是，成员国均为《纽约公约》缔约国，除中国、越南和印尼外，RCEP成员国均为联合国《示范法》国家，前述国家又将联合国的《示范法》作为本国仲裁法的立法基础和参考。因此，这些国家的商事仲裁程序法律有一定趋同化，同时仲裁裁决可在成员国间高效执行。这些措施和特点，为区域范围内成员之间的自由贸易保障和争端解决提供了一定参考。

结语

“从很多方面来看，全球化遇到了巨大困难。曾经自诩为全球化倡导者的发达国家，如今却是对全球化质疑最深的群体。”[22]经济全球化会提升生产力，其中一个重要因素就是遵循比较优势，当固有的比较优势被打破，成员之间的分配格局则不再稳固。2024《世界贸易报告》提到，自由贸易在不同的区域间的差异程度愈加明显[23]。贸易全球化需建立在区域一体化的进一步发展之上。此外，全球经贸发展也凸显出新趋势，如绿色贸易持续占据国际经济社会关注的焦点地位，另一个则是数字服务贸易的快速增长[24]。联合国贸易和发展会议报告相关数据显示，2020年全球数字化服务贸易规模为58904亿美元。中国近些年积极拥抱低碳转型和机遇，并在新能源汽车和清洁能源领域取得领先发展，2020年中国绿色贸易规模为10792.75亿美元，排世界第三。尽管美国和欧盟利用贸易管制和壁垒措施增加了中国相关领域进口关键部件和出口产品方面的成本和阻碍，但东南亚、中东和南美洲蕴藏着巨大市场潜能和需求。顺应新趋势应对新挑战，扩大供应链渠道、多元化布局贸易网络，是中国面对全球贸易当前格局的可取态度。

上下滑动阅览注释：

[1]Office of United States Trade Representative. THE PRESIDENT’S 2017 TRADE POLICY AGENDA, Chapter I - The President's Trade Policy Agenda.pdf [R].华盛顿: EXECUTIVE OFFICE OF THE PRESIDENT OF THE UNITED STATES, 2017: 3

[2]United States Trade Representative. Statements by the United States at the Meeting of the WTO Dispute Settlement Body | United States Trade Representative [R]. Geneva: WTO Dispute Settlement Body, 2023:1

[3]Geneva Trade Platform. Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement (MPIA) [EB/OL].: Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement (MPIA), 2024-7-10

[4]商务部. 商务部有关负责人就世贸组织“多方临时上诉仲裁安排”仲裁员库成功组建发表谈话 [EB/OL].: 商务部有关负责人就世贸组织“多方临时上诉仲裁安排”仲裁员库成功组建发表谈话, 2024-7-10

[5]第一财经. WTO上诉机构停摆近4年，全球贸易“裁判”还能归位吗？[EB/OL].: WTO上诉机构停摆近4年，全球贸易“裁判”还能归位吗, 2024-7-10

[6]驻巴林王国大使馆经济商务处. 印度禁止出口白米 [EB/OL].: 印度禁止出口白米 (mofcom.gov.cn), 2024-7-10

[7]自2018年7月以来，共4次。

[8]宋国友. 美对华贸易战给国际经贸体系造成三大破坏. [EB/OL].: http://www.cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/jyjdy/zjdy/202303/176139.html, 2024-7-10

[9]霍伟.《中欧全面投资协定》投资者-东道国争端解决机制构想——以ISDS改革为视角 [EB/OL].: https://www.lexiscn.com/law/prof_articles_content.php?article_id=381328&keyword=V1RP5LqJ56uv6Kej5Yaz5py65Yi25YGc5pGG5ZKM5aSa56uv6LS45piT5L2T57O76YeN5bu655qE5oCd6ICDLOS6ieerryzop6PlhrMs5py65Yi2LOWBnOaRhizlpJrnq68s6LS45piTLOS9k%2Bezuyzph43lu7os5oCd6ICDLFdUTw%3D%3D&t_kw=V1RP5LqJ56uv6Kej5Yaz5py65Yi25YGc5pGG5ZKM5aSa56uv6LS45piT5L2T57O76YeN5bu655qE5oCd6ICDLOS6ieerryzop6PlhrMs5py65Yi2LOWBnOaRhizlpJrnq68s6LS45piTLOS9k%2Bezuyzph43lu7os5oCd6ICDLFdUTw%3D%3D&eng=0&search_keyword=WTO%E4%BA%89%E7%AB%AF%E8%A7%A3%E5%86%B3%E6%9C%BA%E5%88%B6%E5%81%9C%E6%91%86%E5%92%8C%E5%A4%9A%E7%AB%AF%E8%B4%B8%E6%98%93%E4%BD%93%E7%B3%BB%E9%87%8D%E5%BB%BA%E7%9A%84%E6%80%9D%E8%80%83&prid=b25a3552-57ac-b486-a913-3ffe3bc91b42&crid=cca1a572-b992-47eb-80ea-139e86086d4f, 2024-7-10

[10]刘作奎.《中欧全面投资协定》与美欧对华政策协调的前景 [EB/OL].: http://chinawto.mofcom.gov.cn/article/br/bs/202103/20210303047759.shtml, 2024-7-10

[11]冶利亚. WTO《多方临时上诉仲裁安排》的适用问题探究 [EB/OL].: https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzUxMzUyMzk1OA==&mid=2247615558&idx=3&sn=b5c5104939977ee9b1e6ca8019435057&chksm=f950addfce2724c98dcf4200c11c5d69c065f941053277dff73d159393aea4004f75c64f34b4&scene=27, 2024-7-10

[12]顾钱江. 共谱构建“命运共同体”的时代华章——解读习近平主席博鳌亚洲论坛2015年年会开幕式主旨演讲 [EB/OL].: https://www.gov.cn/zhengce/2015-03/29/content_2839842.htm, 2024-7-10

[13]最高人民法院. 最高人民法院发布第四批涉“一带一路”建设典型案例 [EB/OL].: https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/413282.html, 2024-7-10

[14]商务部.《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）于2022年1月1日正式生效 [EB/OL].: http://fta.mofcom.gov.cn/article/rcep/rcepnews/202201/46878_1.html, 2024-7-10

[15]商务部世界贸易组织司.中国关于世贸组织改革的建议文件 [R].北京：世界贸易组织, 2019 http://images.mofcom.gov.cn/sms/201905/20190524100740211.pdf

[16]桑茂桐. WTO改革述评 [EB/OL].: https://www.sohu.com/a/255495269_652123, 2024-7-10

[17]刘作奎.《中欧全面投资协定》与美欧对华政策协调的前景 [EB/OL].: http://chinawto.mofcom.gov.cn/article/br/bs/202103/20210303047759.shtml, 2024-7-10

[18]参考消息网. 西媒：美国“杀死了”世界贸易组织 [EB/OL].: https://cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/jyjdy/cgal/202306/176851.html, 2024-7-10

[19]经济参考报.WTO总干事阿泽维多的临别赠言：危机是伴随WTO的永恒命题 [EB/OL].: https://cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/jyjdy/cgal/202007/165378.html, 2024-7-10

[20]REGIONAL COMPREHENSIVE ECONOMIC PARTNERSHIP AGREEMENT, PRC.-Singapore., art. 7, Nov.15, 2020

[21]REGIONAL COMPREHENSIVE ECONOMIC PARTNERSHIP AGREEMENT, PRC.-Singapore., art. 8, Nov.15, 2020

[22]李伟. 全球化逆流，中国视角下的全球贸易与政策挑战 [EB/OL].: https://mbd.baidu.com/newspage/data/landingsuper?id=1802828562333959373&wfr=spider&for=pc&third=baijiahao&baijiahao_id=1802828562333959373&c_source=kunlun&c_score=0.999100&p_tk=7939ZBLcExVYfMSiJdcZMy50ERq8IwREqPUlJthOsyB28rEE5Jd8Uycgn7%2FY62IcleHkVdpaUX2HQ%2BmkKkLhFhaktbEvmHmmB7EOXiqGyGB9t1D40EHfk8oZaLN%2Bi1cFWOB%2BLYB365g2hUpM8aPIUpg2PdF%2F84y197DdRKEjlEsu77Y%3D&p_timestamp=1720599113&p_sign=66ae71fe09204de45ff527fb61fee131&p_signature=6b6a0df9ca6fa476559bac1711006090&__pc2ps_ab=7939ZBLcExVYfMSiJdcZMy50ERq8IwREqPUlJthOsyB28rEE5Jd8Uycgn7%2FY62IcleHkVdpaUX2HQ%2BmkKkLhFhaktbEvmHmmB7EOXiqGyGB9t1D40EHfk8oZaLN%2Bi1cFWOB%2BLYB365g2hUpM8aPIUpg2PdF%2F84y197DdRKEjlEsu77Y%3D|1720599113|6b6a0df9ca6fa476559bac1711006090|66ae71fe09204de45ff527fb61fee131, 2024-7-10

[23]Future of Trade. FOT 2018 Full Report - EN.pdf (hubspotusercontent00.net) [R].迪拜: DMCC, 2024

[24]中国经济时报. 全球服贸：顺应新趋势应对新挑战 [EB/OL].: http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/yanjiu/pinglun/202309/154620.html, 2024-7-10

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