公共管理 | 技术标准支撑风险治理专业化发展
学术
2024-11-22 14:33
北京
全球风险社会背景下，生产力呈指数式增长，使得危险和潜在威胁的释放达到前所未知的程度，这对国家治理、社会治理提出巨大的挑战，需要着力防范化解重大风险。中国政府历来重视该项工作，积累了丰富的实践经验。由于风险之间可相互转化，各类重大风险都可能演变为重大社会风险，进而演变为重大政治风险，乃至重大国家安全风险。因此，防范化解重大社会风险是防范化解重大风险的优先议题。这就要求我们，既要完善社会风险治理的机制，同时也要优化治理工具，从而更加有效地提高治理的精准性、科学性和专业性。在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为社会的主宰力量。质言之，风险已经成为当今社会最主要的推动力。贝克指出，现代社会的风险是一种“被制造出来的风险”，风险源于人们的重大决策。从这一视角审视，重大政策、重大改革、重大工程项目等决策的实施或多或少地潜藏着社会风险。21世纪初期，以“邻避”项目为代表的重大投资建设工程、国企改制等频繁遭遇“决策一出台问题跟着来”、部分地方官员“参加完开工典礼马上参加突发事件应急处置”等困境频发。在此背景下，重大决策社会风险评估应运而生，并成为中国推动公共安全治理向事前预防转型，不断提升社会治理效能的政策工具之一。相关统计显示，党的十八大以来，多个部委、省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团制定了基本的评估制度、管理评价规定和实施办法。大多数省（自治区、直辖市）培育并发展了第三方社会评估机构，且数量增长较快。截至2020年9月，全国有超过8000家第三方社会评估机构涉及重大决策社会风险评估业务。从实施效果来看，大量因决策而引发的社会矛盾与冲突被化解在源头阶段。尤其是2016年以来，对“十三五”规划重大战略任务和165项重大工程项目实施评估后，在各方面风险挑战增大的环境中重大决策社会风险评估效果全面落地见效。与此同时，重大决策社会风险评估制度建设仍处于起步阶段，短板弱项较多，专业化程度不高，如部分决策项目在评估过程中存在方法使用不够规范、评估结论不够科学客观等，还不能完全适应高质量发展的要求。调查发现，在产生上述现象的若干因素中，有两个方面表现尤为突出，亟须加以重视。一是从业人员专业素养相对不足。笔者以重大决策社会风险评估发展相对成熟的江苏为例进行分析，统计显示，截至2021年12月31日，在全省500余家第三方社会评估机构共计3200余名从业人员中，所学专业以理、工、农学类为主（占比为59.07%），经济管理类其次（占比为20.18%），而土地及房产评估类（占比为7.32%）、文学与教育类（占比为5.16%），以及与“稳评”相关的法学大类（包括法学、政治学、社会学等，占比为5.08%）、公共管理类（占比为3.19%）等相对较少。此外，评估人员多属于“半路出家”，即从可行性研究、环境影响评价、安全风险评估、房地产评估等客观风险领域转入，社会风险评估相关专业知识、理论储备和技能训练不够。由于社会风险呈现出明显的复杂性、建构性等特征，评估人员难以简单套用上述客观风险评估的思维与方法加以测量、判断。二是缺乏统一、完善的全国性技术标准作为规范和指引。地区之间、部门之间、评审专家以及评估机构之间，均存在评估要求、尺度和侧重点不一致的问题，进而出现“地区式评估”“部门式评估”等现象，不利于经验的总结、提炼以及方法的改进和推广。有专家解释，公共政策是由目标和工具两个基本要素构成的复杂组合。其中，目标是政策行动者决定的战略对象，工具则是实现政策目标的具体方法。如果按照这一思路来分析，重大决策社会风险评估领域主要以宏观层面的“办法”“指导意见”等目标性制度为主，而在操作层面的工具性制度供给则相对不足，这在一定程度上制约了重大决策社会风险评估的科学化、专业化发展。近年来，江苏、浙江、安徽、江西、河南等地区，以及部分行业协会、专业学会开始积极探索制定重大决策社会风险评估的技术标准或操作指南，积累了相应的经验。如某省政府有关部门、行业协会、高校和科研机构与第三方评估机构参与，通过走访调研、实证分析等途径，制定了《工程类决策社会稳定风险评估规范》等四项团体标准和地方标准《第三方社会稳定风险评估技术规范》，对评估实践工作发挥了积极的引导作用。但是，这些区域性技术标准的运用覆盖范围相对有限，往往仅在辖区内被认可。与此同时，现有技术标准的质量参差不齐，综合类技术标准居多而具体领域的标准较少，且部分技术标准的科学性和操作性有待进一步提高。从欧美国家社会影响评价发展，以及国内安全风险评估、环境影响评价等实践来看，技术标准对风险评估的科学化、专业化发展尤为关键。与此同时，2021年，中办、国办联合下发《关于加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建设的意见》指出，以专业化、科学化等为主攻方向，进一步完善重大决策社会风险评估机制，为防范和有效应对重大社会风险，建设更高水平的平安中国提供保障。为此，可借鉴《国际社会影响评价原则与指南》《社会影响评价指南和原则》等国际标准，并在现有团体标准、地方技术标准基础之上，完善并制定全国统一的重大决策社会风险评估技术标准，推动风险识别与风险治理的科学化、精准化、专业化发展，提升社会治理效能。具体来看，可从以下四方面着手。一是健全技术标准管理制度。按照《中华人民共和国标准化法》《重大行政决策程序暂行条例》《深化标准化工作改革方案》《关于进一步加强行业标准管理的指导意见》等相关法律法规、政策文件的要求，围绕重大决策社会风险评估技术标准的立项、起草、意见征求、审查、批准发布、修订、退出，以及日常管理等做出明确的规定，建立技术标准规范化管理的长效机制。同时，加强技术标准的统筹规划和评估分析，减少低水平、简单的重复建设。二是组建技术标准委员会。国际风险治理协会认为，风险治理涉及政府、专家、企业、公众等多个行动主体，并依赖于这些主体之间的合作。因此，可由重大决策社会风险评估业务主管部门牵头，其他政府职能部门、专业学会、行业协会、高校及科研机构、第三方社会评估机构等多方优势力量参与，组建重大决策社会风险评估技术标准的专家委员会和工作委员会，并强化培训与管理，为高质量的技术标准编制提供专业人才队伍保障。三是强化调研与分析论证。科学性、代表性和操作性是技术标准的生命力。任何一项评估结论若想要经得起推敲，就必须进行元评估（Meta-Evaluation），即评估的评估（The Evaluation of Eval-uation）。因此，在制定技术标准之前，需要对大样本评估项目和典型评估案例进行元评估，识别其中存在的共性问题与一般性特征。同时，广泛开展调查和召开研讨会，充分听取多方利益相关者群体的诉求与建议，并结合社会调查、风险沟通等相关理论与知识，对评估技术标准中相关指标及其参数值的选取反复进行科学论证、模拟推演和试验校对。四是分类制定评估技术标准。重大决策社会风险涵盖多种类别，既有制度学派所认为的现实风险，也有文化学派所认为的建构风险。不同类别风险的特征、性质、生成和演化机理存在明显的差异。为此，可根据风险的主要类型，分别制定与之相对应、具体领域的技术标准，并就风险调查、风险分析、风险等级判定、报告编制撰写等全流程做出详细的规定。总之，我们应不断深化改革、加强创新，快速完善风险治理体系，更好地应对多元风险耦合叠加的新局面，推动经济社会持续健康发展，为中国式现代化建设提供坚强安全保障。（本文系国家社科基金重大项目“提升我国应急管理体系与能力现代化水平研究”（20&ZD160）阶段性成果）（作者系西南交通大学社会稳定风险评估研究中心研究员）
