内容摘要：近年来，我国加大了对三线工业遗产的保护力度，但法律层面的保护还存在较大缺陷，无论是中央层面还是地方层面，尚无专门立法对其进行系统规范。三线工业遗产单行立法应重点关注立法目的、保护对象、保护主体以及核心制度的构建。立法目的应强调三线文化的传承与三线精神的弘扬，保护对象应明确内涵的文化属性以便对其进行精准定义，保护主体应厘清多元主体参与下各个主体的具体职责。立法治理的关键是确立认定、保护与利用三大核心制度体系，保证三线工业遗产保护有法可依。
关键词：三线建设；工业遗产；立法保护
引言
三线建设工业遗产（以下简称三线工业遗产）是20世纪60年代中期至80年代初期，美苏争霸、大国博弈背景下，新中国自力更生、艰苦奋斗发展社会主义国防科技及配套工业、进行社会主义伟大建设的重要历史物证，是离我们“最近的工业遗产”。构建完整的三线工业遗产法律保护体系，中央层面宜建立健全宏观法律调控体系，地方层面要加快推进三线工业遗产专门立法工作。不管是哪个层级的立法，也不论是何种性质的立法，单行法意义上的三线工业遗产立法应特别关注立法目的、保护对象、保护主体以及核心保护制度。
一、三线工业遗产保护之立法目的
立法目的是“立法所要实现的意图、所要保护的利益、所要发挥的功能或者想要得到的结果”[1]。立法实践中，“绝大多数情况下立法目的条款集中体现在我国制定法文本的第一条”[2]。三线工业遗产保护立法目的宜重点关注保护工业遗产、传承工业文化及践行社会主义核心价值观等三个层面的内容。
（一）立法保护三线工业遗产之直接目标预设
三线工业遗产立法，直接目的应开宗明义确定为加强保护三线工业遗产。如此规定，一方面是为了贯彻落实宪法、立法法关于加强文化遗产保护的立法精神，另一方面也符合文化遗产类立法保护的通例，既有《文物保护法》《非物质文化遗产保护法》等中央层面的立法先例，也有《株洲市工业遗产保护条例》等现行地方立法的实践。
（二）立法传承三线工业文化之价值目的
基于三线文化的特殊价值意蕴及其重要性，保护三线工业遗产不仅仅是普通意义上的工业文明传承，更是爱国奋斗精神的传承。立法保护三线工业遗产实为追求特定价值目标的实现，因此传承和展示三线工业文明、弘扬三线精神亦应被确定为立法目的。
（三）立法践行社会主义核心价值观之最终目的
对三线工业遗产进行立法保护，也是践行社会主义核心价值观的路径。保护三线工业遗产，整理和挖掘其中所蕴含的文化品格和精神特质，最终目的是继承和传播三线建设者爱国敬业的精神、诚信友善的品质，践行社会主义核心价值观。是故，三线工业遗产立法目的条款中还应该包含如何融入社会主义核心价值观的内容，立法实践中可使用频次最多的关联动词“培育和践行”。
以上立法目的在具体的法条中可表述为“为了加强三线工业遗产保护，传承和展示三线工业文明，弘扬三线精神，培育和践行社会主义核心价值观……”
二、作为立法保护对象的三线工业遗产
（一）三线工业遗产之内涵
揭示保护对象的内涵是对其精准定义的基础，鉴于三线工业遗产的立法空白和研究现状，本文将从其上位概念——工业遗产的现行规制中探究其基本含义。何谓工业遗产？实践中有三种定义模式。
第一种模式认为工业遗产是具有特定价值的工业遗存。《国家工业遗产管理暂行办法》第三条第一款规定：“本办法所称国家工业遗产，是指在中国工业长期发展进程中形成的，具有较高的历史价值、科技价值、社会价值和艺术价值，经工业和信息化部认定的工业遗存。”
第二种模式认为工业遗产是具有特定价值的工业文化遗存，其中特定价值指历史、科技、艺术、社会等价值。《关于工业遗产的下塔吉尔宪章》《工业遗产保护和利用导则（征求意见稿）》采用此种定义模式，我国地方立法中采用此种立法例的有黄石市、邯郸市和唐山市。比如《唐山市工业遗产保护与利用条例》第三条规定：“本条例所称工业遗产，是指本市工业发展历程中形成的，尤其是自开平矿务局成立以来，具有较高历史价值、科技价值、社会价值和艺术价值，经人民政府公布的工业文化遗存。”
第三种定义模式认为工业遗产是具有特定价值的工业遗存，特定价值的表述列举了文化价值。我国地方立法中采用此种立法例的是除黄石市、邯郸市和唐山市之外的其他地方立法。比如《株洲市工业遗产保护条例》第三条规定：“本条例所称工业遗产，是指反映工业文明发展历程，经过相关程序认定的具有历史、科技、文化、艺术、经济、社会等价值的工业遗存。”
以上三种工业遗产定义模式中，第一种模式没有直接表明工业遗产的文化属性。后两种模式的共同属性是承认工业遗产的文化价值属性，但又有重大区别，即前一种立法例是将工业遗产作为文化遗产的下位概念进行规制，而后者从表述形式来看则是将工业遗产视为具有包含文化价值在内的多种价值工业遗存，文化价值仅是诸种价值之一。以上区别从立法保护角度而言意义重大，第二种立法例从逻辑上讲是将工业遗产纳入了文化遗产法的治理体系，第一种和第三种模式的困境则在于如何确定工业遗产法的属性，是独立的法律部门还是某一类法律的组成部分，其结果可能最终导致无法解决工业遗产保护的法律归属。相较《国家工业遗产管理暂行办法》对工业遗产的定义，第三种模式试图在工业遗产与文化保护方面寻找某种结合点，但又明显囿于前述规范性文件对工业遗产的内涵界定，其结果最终是定义的不明确、不精准。近年来，随着三线研究的持续推进，也开始有学者尝试给三线工业遗产下定义，最新的研究成果认为“三线工业遗产是指三线建设时期在我国西部地区建设的军工企业及配套服务于军工生产的企业留下的工业文化遗存，具有历史的、科学和技术的、建筑的以及社会的多重价值”[3]。笔者的思考与第二种定义模式比较契合。
综上所述，笔者以为工业遗产最本质的内涵是其所具有的文化属性，该属性恰恰是工业遗产具有的历史、科技、社会、艺术等价值所赋予的。从法律治理的视角看，工业遗产法当属文化遗产立法的子系统，三线工业遗产法则是工业遗产法的子系统。
（二）三线工业遗产的构成
关于三线工业遗产的构成，有学者认为 “三线工业遗产由物质与非物质两个层面构成，各自具有不同的价值和意义”[4]。前述学者对三线工业遗产从物质与非物质两个层面的学理区分与《下塔吉尔宪章》和《都柏林原则》对工业遗产在形态上的划分在本质上是一致的，即工业遗产具有物质形态与非物质形态两个维度[5]。事实上，除《铜陵市工业遗产保护条例》在法条中没有具体规定工业遗产的构成外，我国现行地方立法中均采取类似规定，比如《黄石市工业遗产保护条例》第三条第二款就规定“工业遗产包括物质工业遗产和非物质工业遗产”。
（三）立法保护意义上三线工业遗产存在时空之界定
三线工业遗产是存在于三线建设这一特定历史时期的工业文化遗存。关于三线建设存续期间，学术界在认识上观点并不统一。从狭义而言，大致认为始于20世纪60年代中期，结束于80年代初期。不过在具体表述中，又存在时间上的细微差异，主要表现在对结束时间的归纳。有学者认为是从1964年到20世纪80年代初期；也有学者认为是从1964年到1980年[6]，标志性事件是国家第五个五年计划的结束；还有学者认为是1964年到1983年，标志性事件是党中央确定了三线建设调整改造政策。从广义而言，部分学者认为三线工业遗产既涵盖了三线工业“建设期”的工业遗存，也包括了三线工业“调整改造期”的工业遗存。笔者以为对期间之表述没必要太执着于某一个时间点，事实上也很难清晰得出具体时间节点之结论，只要符合三线工业遗产内涵与外延要素，对存续时间可采取模糊处理原则，即始于20世纪60年代中期，终于80年代初期。
三线工业遗产是存在于特定国土空间范围内的工业文化遗存。关于三线工业遗产的具体存在区域，理论界和实务界的认识是一致的，即“甘肃省乌鞘岭以东、山西省雁门关以南、京广铁路以西和广东省韶关以北的广大地区，包括四川（含重庆）、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、河南、湖北、湖南、山西的西部、广东的北部、广西的西北部，共计13个省、自治区的全部和部分地区”。三线又有大小三线之分，西南、西北为大三线，中部及沿海地区的腹地为小三线。通常讲的三线，主要是指大三线。
综上所述，考虑到目前尚无专门立法对三线工业遗产的含义进行界定，可根据给法律概念下定义的基本法理，结合前述学者研究成果、借鉴国际通行规则及现行立法关于工业遗产之规定对三线工业遗产进行定义。笔者以为，三线工业遗产是三线建设时期遗留的具有历史、科技、社会及艺术等价值的工业文化遗存。根据其存在形态，三线工业遗产包括物质工业文化遗存和非物质工业文化遗存。其中，根据其物理属性，物质工业文化遗存又可分为不可移动工业遗存和可移动工业遗存；根据其用途，物质工业文化遗存还可区分为生产性工业遗存和生活性工业遗存。非物质文化遗存主要包括生产工艺流程、企业管理制度、口述史、特定文化精神等，其中三线精神是最重要的非物质文化遗存。
三、三线工业遗产保护主体
三线工业遗产保护是特殊的公共文化事业，在共建共治共享社会治理背景下，离不开政府、市场、社会三方面的合作。因此，立法规制多元主体的权利义务关系亦很必要。
（一）政府是三线工业遗产保护的主导主体
三线工业遗产保护是公共事务，是现代政府职能的重要组成部分，政府作为保护主体履行职能是其必然选择。就制度建构实践而言，政府既是国际条约的参与者，亦是三线遗产保护法律法规规章乃至规范性文件的建构者。从实施具体保护措施实践来讲，三线工业遗产的普查与认定、保护及开发的规划制定、对保护与利用行为的日常监督乃至对违法主体责任追究，政府的作用是任何第三方所不能取代的。是故，政府是三线遗产保护的主体，而且是主导主体。
确定具体履行保护职责的部门。政府三线遗产保护主体的职责最终要由具体的职能部门来完成。高效有序保护首先要解决的就是其管理体制问题，主管部门及其职责的确定是管理体制中无法回避的一个难题。职能科学、权责法定更是当前和今后法治政府建设的首要选项。由于三线工业遗产的多重属性，现有法律层面在制度设计过程中既有文物行政主管部门作为职责主体之立法实践，比如我国最早的工业遗产保护地方立法《黄石市工业遗产保护条例》，又有工业行政主管部门作为职责主体的地方立法选择，比如河北省的五部地方性法规以及2021年5月1日施行的《鞍山市工业遗产保护条例》。文物行政主管部门作为职责主体主要是出于部分工业遗存可能被认定为文物，工业行政主管部门作为职责主体则是出于工业遗存之工业属性。但是，从2018年国家机构改革后职能分工看，工业和信息主管部门确定的主要职能没有提及工业遗产保护，文物主管部门的主要职能也紧紧围绕文物保护展开。实际上，地方立法的赋权与前述机构的职能是相矛盾的，最终可能导致操作性差从而不利于三线工业遗产的保护与利用。以《鞍山市工业遗产保护条例》为例，该条例规定工业遗产的主管部门是“市、县(市)区工业和信息化主管部门”，但鞍山市政府网站公开的鞍山市工信局主要职责共有25项，没有一项与工业遗产保护有关。设定行政主体一定要与行政机关可以行使的职能相关，罔顾其职能是与法治的精神相悖的。因此，宜从三线工业遗产之属性确定行政主管部门，考虑到三线工业遗产本质上属于文化遗产这一特征，由文化主管部门作为工业遗产管理主体更符合行政主体之职权法定原则，更有利于从文化遗产法保护体系的角度统筹三线工业遗产的法律保护问题。
部际高效协作是三线工业遗产认定、保护及利用中更好发挥政府作用的又一重大命题。职责界限不清、履职互相推诿是低效政府的常态，是实践中“九龙治水”又治不好水的重要原因。立法当厘清文化、文物、工信、住建、发改、财政、农业农村、自然资源等有关部门乃至街道及乡镇政府在三线工业遗产认定、保护及利用中的职责，确立相关部门的部际协作义务，重点是建立协作机制的启动方式和程序。
（二）三线工业遗产保护中的市场与社会主体
市场与社会主体参与是治理现代化的必然趋势，也是三线工业遗产保护的必然要求。政府方面的参与决定于遗产保护的公共事业属性，然而更有效地实现三线工业遗产的保护目的及利用价值，则离不开市场与社会作用的发挥、离不开市场与社会主体的参与。实践中，三线工业遗产所有人和使用人、具有投资意向的社会投资人以及拥有专业技术知识的专业服务团队，是三线工业遗产保护与利用的重要市场与社会参与主体，立法当明确界定其在三线工业遗产保护法律关系中的权利义务，特别是要重点考虑在制度设计中如何发挥市场机制充分调动市场与社会主体的积极性主动性。
需要特别注意的是，实践中极易存在的一个误区就是将社会参与方作为行政管理的对象，因而在部分立法特别是层级较低的立法中往往会忽视市场及社会参与方的主体性。为此，三线工业遗产保护主体法律制度建构过程中要特别关注社会参与方主体的定位及其权利与义务的设定。
四、认定、保护、利用：三线工业遗产立法保护核心制度的构建
建立认定、保护和利用的完整法律制度体系，确保三线工业遗产认定、保护与利用有法可依。
（一）建立三线工业遗产认定制度体系
认定是保护与利用的前提。认定制度包含认定的原则、标准、主体、程序、范围等。针对现实中存在的大量三线工业遗存正在被破坏、毁损和持续消失的实际情况，结合认定对象的永久稀缺性特征，认定宜秉持从快兼从宽原则，同时标准的确定亦不要太苛刻，可遵循分级认定、逐级从严的原则。完整的认定制度体系还应包括法定主体制度、普查制度、推荐制度、初步目录制度、评审制度、申报文物及非物质文化遗产制度等。
（二）建立三线工业遗产保护制度体系
从现有文化遗产保护制度实践看，不管是《文物保护法》《非物质文化遗产法》等中央立法层级的制度设计，还是各地实践中关于革命文物、工业遗产乃至单个文化遗产项目的地方立法创新，保护制度是首要的也是最主要的立法安排。比如《文物保护法》第一条就开宗明义的强调“为了加强对文物的保护”，《黄石市工业遗产保护条例》第一条规定“为了加强对工业遗产的保护”，《克拉玛依市石油工业遗产保护条例》第一条规定“为了加强对石油工业遗产的保护”。保护三线工业遗产需要一整套制度体系安排，在抢救性保护与预防性保护相结合的大原则下，可根据存在形态的不同，建立相应的具体保护制度。共同性保护制度的构建中，规划制度应重点设计专项规划与国民经济和社会发展规划以及国土空间规划的融合问题。资金支持制度设计中要充分考虑三线工业遗产的红色价值属性对执政党的特殊意义和遗产所在地普遍紧张的财政状况，建立中央财政特别补助制度。在物质性工业遗存的保护中，应根据不可移动遗存和可移动遗存的特性分别设计不同的保护制度，对不可移动遗存物应重点考虑维护修缮责任及周边环境保护，对可移动遗存物应特别强调安全性。非物质工业文化的遗存，三线精神是保护的重点。
此外，公众参与制度、档案制度、工业遗产名录制度、权利补偿制度、保护责任人制度、公益诉讼制度、特殊情况下的应急保护制度以及原址保护制度、博物馆保护制度、没收工业遗产处理制度等也是三线工业遗产保护制度体系的重要组成部分。
（三）建立三线工业遗产利用制度体系
在保证三线工业遗产安全的前提下，应鼓励三线工业遗产的合理有效利用。建立开放性利用制度，支持有条件的国有三线工业遗产保护单位尽可能对外开放，鼓励非国有三线工业遗产所有人依法对外开放。建立鼓励性开发制度，鼓励市场主体深入挖掘三线工业遗产的价值内涵和文化元素，“运用市场机制开发更多文化创意产品，促进文化消费”。建立综合性开发制度，运用鼓励性、倡导性条款支持三线工业遗产综合开发利用，特别是要积极引导三线工业遗产与红色教育、科普教育、文化创意、工业旅游等的结合。
结语
应对我国三线建设工业遗产保护所面临的严峻挑战之最佳路径之一就是建立与健全相关的法律制度。立法保护三线工业遗产，是贯彻落实根本法规定的国家保护历史文化遗产原则要求的具体体现，是将执政党保护红色文化遗产意志上升为国家意志的必然选择，是践行保护文化遗产国际条约义务的重要途径，是实现三线工业遗产保护法治化治理的刚性需求。立法保护三线工业遗产的最终落脚点在于发挥立法功能，高水平全方位可持续推动三线工业遗产认定、保护及开发利用，真正为传承三线文化、弘扬三线精神提供法律保障。
参考文献
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基金项目：本文系中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）科研创新项目（22ZCYB22）的阶段性成果。
作者简介：屠建学，中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）教授，从事法治政府建设、地方立法等研究；彭芙蓉，中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）副教授。
来源：《人大研究》杂志
