【年终盘点】实务版的年度记忆

编者按

2024年已结束，回望这一年，哪些实务关键词成为了您最深刻的记忆？哪些是最具影响力的关键词？小编带您一起走进2024年实务版的年度记忆。

去年年初，《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。去年4月，《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《创新办法》）正式出台，在公开招标等七种采购方式之外，增设一种新的采购方式——合作创新采购方式，以完善政府采购支持科技创新制度，进一步发挥政府采购从需求端对科技创新的引领和支持作用，为发展新质生产力赋能。

这一全新采购方式的出现，引起了业内广泛关注。上海市财政局政府采购管理处副处长徐舟表示，党中央历来高度重视科技创新。政府采购是财政政策的重要组成部分，运用政府采购支持科技创新进而推动产业创新是国际通行做法。制定和实施《创新办法》，是落实政府采购支持科技创新政策的重要举措。

合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。创新产品应当具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于规定的创新产品范围。

《创新办法》围绕创新产品从需求、研发到应用推广的一体化管理作了规范，既对供应商的研发成本“给补偿”，又以承诺购买一定量创新产品的方式“给订单”，并通过“共同分担研发风险”“共同开拓初始市场”，鼓励供应商参与研发活动，有利于更好地激发企业创新活力，支持应用技术创新和科技成果转化。

另外，关于合作创新采购的知识产权以及维权问题，本报还邀请了相关专家进行了更深入、更专业的解读。

近年来，各地充分发挥政府采购政策功能支持中小企业，但是关于《中小企业声明函》的问题频出。去年，本版刊发了不少关于《中小企业声明函》的文章。如《如何应对〈中小企业声明函〉质疑频发》《应提前审查验证〈中小企业声明函〉的真实性》《〈中小企业声明函〉需填写所有货物吗》《〈中小企业声明函〉中可将这些信息填成“0”吗》《〈中小企业声明函〉从业人员数惹争议》等。

在实践中，关于《中小企业声明函》的质疑投诉不断增加，且多数直指供应商声明函内容虚假。究其原因，可能是供应商对政策理解不到位，导致《中小企业声明函》内容有误。政府采购促进中小企业发展，是在政府采购活动中对中小企业进行扶持的特定政策。对于什么是中小企业、什么情况下中小企业能够享受扶持政策、通过哪些措施对中小企业进行扶持，《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称46号文）都有一定的规定和要求。如果供应商对政策理解不透彻，可能会出现一些问题。比如，在行业划分方面，一般情况下，企业会以主营业务确定其所属行业，进而划分并确定是属于大型、中型还是小微型企业。但在政府采购活动中，则以招标文件所规定的采购标的所属行业来划分并确定企业类型。如果供应商没有认真学习相关政策或招标文件，有可能会认为中标、成交供应商企业类型划型错误。再比如关于中小企业的定义，46号文明确规定，“与大企业存在直接控股、管理关系的”不属于中小企业。然而，何为“直接控股、管理关系”？A公司（中小企业）和B公司（大企业）存在股东为同一人的情况，是否属于存在“直接控股、管理关系”？对于这些专业性规定，有的供应商并不清楚，因此，有可能因为对政策理解不到位，引起质疑和投诉。

不过，从另一个角度来看，政府采购扶持中小企业政策能够给参与政府采购活动的中小企业带来实实在在的好处，吸引了众多中小企业利用政策优势积极参与政府采购活动。

在政府采购活动中，关于业绩如何设置的问题一直争论不休。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条规定，采购人和代理机构设定“类似业绩”作为资格条件或评审因素时，不能限定特定行政区域或者特定行业，否则属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。可见，政策允许采购人设置“类似业绩”，允许作为评分因素，但又规定不能限定特定行业。“类似业绩”是否涉嫌特定行业的认定是难点，界限十分模糊微妙，难以准确把握。

业内专家表示，设置类似业绩：一是货物采购项目应该特别指明类似业绩是投标人业绩还是投标产品业绩。

二是一般设定近三年来的类似业绩。如果要求提供的类似业绩距离采购项目的时间太长，则可能达不到考察供应商履约能力的目的。

三是业绩分不宜过高。一般不要超过对小微企业的价格扣除优惠，以3分为宜，最好不超过5分，否则容易对中小企业或新生企业构成限制性或歧视性，遭到质疑或投诉。

四是明确业绩证明材料名称。在一般情况下，货物、服务类业绩证明材料以中标（成交）通知书、合同为基本要求，必要时可要求提供履约验收报告。工程类项目则需提供竣工验收报告。

五是明确“类似”的含义。实践中，建议可以直接将招标产品（货物或服务）的名称作为业绩的定语，如提供物业管理服务业绩等。如果项目特殊或不便用名称加以描述，需要“同类产品业绩”表达的，应当对“同类”作出明确。如“园区规划编制服务”采购项目，园区规划编制、项目可行性研究报告编制等内容在工作中具有相同技术含量的特点，此时便可要求供应商（咨询机构）提供同类产品业绩，并对同类产品作出详细解释。

去年以来，异常低报价行为受到业内人士的广泛关注。在不少采购项目中，一些供应商为了谋求中标，采取不正当的手段，出现异常低价投标的情形。如某市医院医疗设备采购项目，预算金额40万元，以公开招标的方式向社会进行采购。在项目开标时，共有7家供应商参与投标，有4家供应商报出了低价，更有1家供应商报出了0元。这7家供应商报价分别为A公司投标报价为35万元，B公司投标报价为22.4万元，C公司投标报价为22.3万元，D公司投标报价为1元，E公司投标报价为1元，F公司投标报价为0.1元，G公司投标报价为0元。又如某信息化系统集成项目，其中一家供应商运维价格报价为0元。

不少业内专家表示，异常低报价会导致市场秩序混乱、损害公平竞争环境，并有可能增加财政资金风险。专家认为，不合理的报价应作无效投标处理。

日前，财政部发布了《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》，在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作。通知要求，对于异常低价投标，评审委员会应当要求相关供应商在评审现场合理的时间内提供书面说明及必要的证明材料，对投标（响应）价格作出解释。评审委员会应当结合同类产品在主要电商平台的价格、该行业当地薪资水平等情况，依据专业经验对报价合理性进行判断。如果投标（响应）供应商不提供书面说明、证明材料，或者提供的书面说明、证明材料不能证明其报价合理性的，应当将其作为无效投标（响应）处理。

在试点地区的推动下，政府采购异常低价问题会进一步解决。

关于质疑和投诉的话题去年在本版也出现较多，如供应商连环复议与诉讼、无权进行质疑和投诉的供应商进行了质疑和投诉。

江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人杭正亚表示，供应商参加政府采购活动，因参加竞争的供应商依法必须是三家以上，甚至有时参加政府采购活动的供应商达到几十家甚至几百家，不能中标或者成交的必然是绝大多数。有的供应商为挽回败局，便通过质疑、投诉、复议、诉讼等救济途径维权。

杭正亚认为，供应商在依法维权时，应讲究救济的策略与技巧，也要从自己身上找失误原因。采购人或者代理机构应当履行对供应商质疑进行答复、处理的职责；财政部门处理投诉、复议答复时，对主要事实与理由阐述清楚、说理充分，才能防范风险；复议机关和人民法院应注重实质化解行政争议，如能以调解、和解方式结案，则能真正地实质性化解行政争议。

另外，供应商在维权前要确认自身是否有权进行质疑或投诉。贵州卫虹招标有限公司有关负责人表示，“参与”某环节活动是供应商权益受损的基本前提。实践中，一般通过供应商是否购买（或下载）采购文件、提交投标文件（响应报价文件）来判断其是否参与项目采购活动。但由于采购活动可细分为不同阶段，购买采购文件只能视同其参与了政府采购活动的招标环节，投标视同其参与了开评标环节。市场主体明显不具有履行合同所必需的设备和专业技术能力的，不属于潜在供应商。另外，仅购买文件但不参与投标的供应商，不应认定为参与了政府采购活动。实践中，购买采购文件但不参与投标，待中标结果公告后再对采购文件提起投诉的供应商并非个例。

自2022年《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》出台以来，在框架协议采购执行方面，政府采购相关当事人还有很多问题和思考。如采用框架协议采购的货物项目，供应商只能用一个产品响应吗？供应商涉嫌提供虚假材料谋取中标，框架协议签订后，政府采购合同已经签订但尚未履行和政府采购合同已经履行分别该如何处理……本报结合专家们的观点，对这些问题进行了解答。

此外，对于框架协议采购征集存在的一些问题，博思数采科技股份有限公司有关负责人基于服务类框架协议采购征集实践，在框架协议采购确定入围供应商的第一阶段的需求管理、确定成交供应商的第二阶段的监督管理两个方面，提出了一些优化建议。在需求管理方面，一是需求要设定全面；二是合理设置最高限制单价或特定资格要求；三是明确采购标的所属行业。在第二阶段监督管理方面，一是明确结算规则；二是做好第一、第二阶段系统衔接工作，推动两阶段系统合二为一，实现第二阶段对齐第一阶段征集文件、征集结果等内容，保持信息一致，提高采购安全性；三是建立用户反馈和评价机制，接受采购人和服务对象对入围供应商履行框架协议和采购合同情况的反馈与评价。

串标陪标是政府采购活动常出现的问题，近年来供应商作案手段越来越隐蔽。不少专家在探讨新形势下如何避免这类问题出现。

对于串标行为，专家建议，一方面采购人应根据《政府采购需求管理办法》落实采购人主体责任，各行业主管部门应统筹管理领域内采购项目前期方案征集工作，降低围标、串标风险。另一方面，建立采购文件公平竞争审查制度，对参数设置是否排他、是否存在指向性等进行充分论证，并鼓励采购人在采购文件正式发布前，对产品参数、评标办法等进行公示，接受相关主体监督，优化产品参数设置及评标办法，将矛盾前置化解。

目前，不少地方都在建立协同办案机制。如推动与公安机关、市场监督管理部门等行业执法部门建立案件协同办理机制，形成共同维护招标投标市场公平竞争的工作合力。

为让陪标行为无处遁形，维护公平竞争的市场秩序，还有专家建议，要加强对投标价格的分析。如果某些投标价格与市场上类似项目的价格相比过高或过低，且没有合理的解释，这可能是陪标的迹象。另外，要加强对投标企业的资格审查，排查是否存在关联企业共同参与投标的情况。若发现在同一集团下的多家企业同时投标，或者存在利益输送关系的企业参与同一项目投标，应引起高度警惕。

去年以来，关于评审因素设置的投诉案例在本版刊发较多。如评审因素设置与采购需求不对应，评审因素内容设置有误，评审因素设置涉嫌具有特定指向性等，从而导致项目被投诉。

浙江省杭州市公共资源交易中心相关负责人曹琼瑶在《综合评分法中评审因素设置的原则及应用》一文中提出，杭州市公共资源交易中心主持编制了《政府采购制度与操作知识库百问百答》，根据政府采购法律法规的规定总结归纳了评审因素设置要遵循的7个原则：相关性原则、对应性原则、可偏离性原则、量化细化原则、非指向性原则、非限定性原则以及政策性原则。

即评审因素的设置应紧密围绕评审目标和评审对象的特性进行，确保每个因素都与评审目的密切相关，并且每个评审因素都应有明确的评价标准和方法。评审因素可以具有一定的可偏离性，即允许供应商在某些评价指标上存在一定的差异。但评审指标不能有意或无意地指向特定供应商或产品，出现倾向性和歧视性内容。

合理设置评审因素才能确保评审过程的公正、客观和科学。这不仅有助于提高评审结果的准确性和有效性，而且还能促进供应商的积极性和创新性，促进供应商之间的充分、健康竞争，推动整个行业的持续发展和进步。