【年终盘点】拾阶而上 逐光而行——2024年政府采购理论界热议话题盘点

编者按

以“规制+推动”点亮“公平”之光

近年来，异常低价投标现象屡见不鲜，而由此引发的争论也始终没有停止过。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第六十条虽然规定了出现异常低价投标现象的评标做法，但不少人认为该规定不够细化。

全国人大机关采购中心工作人员杨晓莉认为，现行87号令第六十条的适用困境主要有三点：一是评标委员会不愿行使异常低价投标的审查认定权。一方面，专家之间容易有分歧；另一方面，程序一旦启动，正常的评审环节会延长，还可能会触发质疑投诉。二是评标委员会认定能力有限。当评标委员会遇到某投标人报价明显低于其他通过符合性审查的投标人报价时，只能对其进行询问。如果投标人作出了相应解释，受限于价格构成的复杂性和市场情况的多样性，那么评标委员会很难确定投标人的解释是否合理。同时，确定合理性一般需要进行深入的市场调研和咨询，评标委员会很难保障在短时间内达成共识，或给出充分的理由来否定投标。三是审查标准是否合理有待商榷。目前来看，报价是否属于低价，取决于在不确定范围内的竞争对手及其报价。这种标准是否合理，有待商榷；低价是否必然引起不诚信履约，也有待商榷。

值得高兴的是，财政部日前印发了《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》，决定自2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作。《通知》规定了四种评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序的情形；同时明确，如出现异常低价情形，评审专家不作为的将被追责，进一步压实了评审专家的责任。

业内专家纷纷表示，此举对于解决政府采购异常低价问题具有重要意义，相信未来可以形成可复制、可推广的成功经验。

《公平竞争审查条例》去年公开发布，对“准入不准营”“玻璃门”等重拳出击，填补了我国公平竞争审查制度的立法空白。那么政府采购从中有何借鉴？如何让公平竞争理念在政府采购领域更加深入人心？

其实早在2019年7月，财政部就出台了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（以下简称《通知》），而为照顾本地企业中标，要求有关部门建立本地企业供应商库，或者与本地企业签订政府采购意向书等各种地方保护形式均在《通知》规定的清理范围内。

但出于本地经济发展考虑和政绩考核压力，个别地方政府往往简单地认为《通知》只是部门文件而不具有法律效力。因此，仍要求当地职能部门（包括财政部门）绕过上述规定，继续执行或新出台地方保护措施，否则便以不担当作为名义通报批评，让职能部门左右为难。

为此，山东省潍坊市财政局财税高级经济师蒋守华建议，财政部门作为政府采购监督管理部门，在制定或审查政府采购政策措施时，不但要以身作则，坚决对妨碍公平竞争的做法说“不”，而且还要做到火眼金睛，识别并纠正隐性妨碍公平竞争的做法。

天津市公共资源交易中心工作人员王永锋认为，可以通过政府采购需求标准化，有效规避歧视性条款，预防采购需求通过设置特定的专利、商标、品牌、技术路线等方式指向特定供应商或者特定产品。进一步完善政府采购信息公开制度，强化社会监督与公众参与，增强政府采购信息公开的透明度、公信力和权威性。聚焦《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，积极构建政府采购公平竞争的自我评估机制和第三方评估机制，制定标准统一、尺度均衡的政府采购公平竞争评估工具和评价指标体系，加强对市场竞争状况的风险预警、动态监测、结果分析。

全国预算与会计研究会个人理事黄民锦认为，应围绕制度上全贯通、责任上全链条、管理上全周期、对象上全覆盖，制定可操作的配套政策和文件。比如，研究制定公平竞争审查制度岗位责任制办法，明确各方“不可为”的边界；建立年度公平竞争审查制度责任清单并跟踪督促落实；制定科学的内控考评制度，将结果作为内控评价重要参考；建立落实公平竞争审查制度考核评比机制，完善考核评比内容和指标，将公平竞争审查工作纳入日常考核和专项考评；建立健全重要岗位约谈、专项督促检查等内部监督机制，做实日常监督职责。

以“创新+对接”点亮“开放”之光

当前，我国正在主动对接国际高标准经贸规则，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。自去年6月1日起开始实施的《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》，在政府采购领域为贯彻国家创新驱动发展战略提供了一种新的工具，既符合国际通行做法，又满足世界银行营商环境新指标的要求。

不少业内人士认为，为了让这一工具得到广泛使用并达成推动创新的效果，还需要完备的政策框架。这是因为创新采购面临的主要阻碍来自于行为和组织方面。负责政府采购的公务人员，和所有公务员一样，都具有规避风险、注重程序、合规为先的谨慎特性。如果法规、政策框架不明确，容错和激励机制不到位，以及缺乏相应的专业知识和指引，则采购人很难向创新采购迈出关键一步。

长春理工大学法学院教授王平以欧盟创新伙伴关系为例，建议在协调法规和政策框架、建立激励机制、给予专项资金支持、提升采购专业人员能力等方面多做探索。比如，在协调法规和政策框架方面，欧盟委员会于2021年6月18日出台了《创新采购指南》，将与创新采购相关的法律规范进行了系统梳理。该指南不仅阐释了为创新采购量身定做的采购方式（如创新伙伴关系、设计竞赛、研发服务采购、前商业采购等）的使用，而且对在其他采购程序中如何从需求管理、市场调查、技术规格、评审标准、合同条件等方面推动创新提出了具体建议。因此，王平建议，主管机关可对我国现行相关法规，尤其是各部门、各地方关于创新产品、首台（套）设备的认定和优先采购政策，进行系统梳理、整合和说明，为推动创新采购提供透明、公平、可预见的法治环境。

中央财经大学财政税务学院教授姜爱华也介绍了一些国际通行做法。比如，美国建立研发合同制，并采用首购方法加大政府采购对高新技术产业的支持；德国要求在招标公告中将具有创新导向的专业技术作为资格评审标准；日本政府优先采购本国创新产品，并对外国供应商进行限制；韩国政府带头购买和使用中小企业的高科技产品等。

党的十八大以来，习近平总书记多次就“对接国际高标准经贸规则”“推进制度型开放”等工作进行了深刻论述和战略擘画，为全面深化改革和扩大开放提供了根本遵循。

近年来，北京、上海、海南等地纷纷响应国家号召，对自由贸易试验区政府采购领域对接国际高标准经贸规则作出部署。比如，上海市财政局通过印发《关于对接国际高标准经贸规则推进试点地区政府采购改革的指导意见》，对招标公告预计发布日期、投标截止日期、获取采购文件的渠道和方式等内容作了严格要求。海南省要求在海南省政府采购网上发布合同公告时，除发布现有内容外，还需同步发布中标供应商法定代表人的姓名及性别。

与此同时，国际高标准经贸规则在不断发展演进变化，从关税、非关税壁垒等边境规则拓展至更广泛的边境后规则。

“边境后改革不仅仅在于对外资企业给予国民待遇，而在于对国内所有的市场主体，包括国有企业、民营企业等，都要给予一个公平、平等的待遇，这是制度型开放更重要的价值。”对外经济贸易大学WTO研究院院长屠新泉表示，即使是国内市场主体之间，其实也没有完全实现公平、平等的待遇，如不同地方之间还存在壁垒等。政府采购领域自然也涉及前面的问题。比如，如何将制度型开放的理念注入到政府采购制度中；在政府采购过程中，对于提供商品、服务、数据等外资企业，如何给予其平等的国民待遇等。屠新泉认为，应该要借助边境后改革或制度型开放，打造一个更加公开、公平、公正的营商环境。

国际关系学院经济金融学院教授赵勇表示，国外经验可为我国完善政府采购制度体系提供有益参考。以美国为例，美国在20世纪曾推动过两项重要的改革。一是美国国会于1974年颁布了《联邦采购政策办公室法》，设立了美国联邦采购政策办公室，旨在为政府采购政策和程序提供总体方针。二是美国联邦采购政策办公室推动建立了联邦采购条例体系，从而统一了包括国防部门在内的几乎所有行政机构在使用财政性资金购买货物、工程和服务时所遵循的主要规章。

业内专家一致认为，在全球化的浪潮下，我国若要完善政府采购制度体系，除了必须遵循国际规则外，还应紧密结合我国具体国情，以实现国际化与本土化的有机结合。

以“聚焦+推进”点亮“规范”之光

众所周知，我国公共采购领域有两部基本法律，即《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）。《招标投标法》适用于我国境内的招标行为，《政府采购法》适用于政府采购领域。

“虽然有两部公共采购相关的法律，但同为公共采购的中央管理企业（以下简称央企）采购却面临着部分采购活动无法可依的困境。”深圳市政府采购协会专家雷金辉表示，《招标投标法》主要规范我国境内的招标投标活动，不适用于非招标采购方式。《政府采购法》虽然同时规制招标方式和非招标方式，但按照现行规定，央企并不是政府采购的主体。央企非招标采购长期以来缺乏系统化的法律规范，要么“土法上马”，要么照搬照抄政府采购的作业，在实践中存在诸多“药不对症”或者“水土不服”的问题。

业内专家一致认为，央企的生存与发展关系到国家安全和国民经济命脉，在主要行业和关键领域占据着支配地位，是国民经济的重要支柱。为了贯彻党的二十大精神，落实党的二十届三中全会关于构建全国统一大市场的战略部署，建议将央企（可以扩展到省管以上国企）采购融入政府采购统一大市场。

“建议由全国人大财经委牵头，将包括央企、国有金融企业、招标投标在内的采购活动制定统一、规范的政府采购法律。对于有特殊性的、不属于《政府采购法》调整范畴内的采购活动，可以参照执行。”采招云数智化采购研究中心宋军认为，央企采购融入政府采购统一大市场，并不是管理权的转变，落脚点在于供应商管理的统一，不能片面地理解为“融入”就是对央企管理权的转变。

据介绍，“融入”既不是将央企管理权统一，也不是将全部央企作为采购人或采购实体纳入《政府采购法》调整范畴，而是思想认识的统一、操作程序的统一，特别是供应商参与政府采购活动无差别待遇等全方位管理的统一。供应商管理的统一是为了营造良好的营商环境，尊重市场主体地位。其中，减少供应商参与市场活动的交易成本是核心。

政府采购代理是采购活动的重要环节，政府采购代理机构的执业能力和水平直接影响着政府采购活动的质量和效率。从2003年《中华人民共和国政府采购法》实施，到2024年《政府采购代理机构监督检查暂行办法》发布，其间种种改革无一不体现着财政部对于加强代理机构监督管理，促进代理机构规范发展的决心。在新形势、新机遇、新挑战下，代理机构如何抓住机遇，从“程序型的政府采购代理”向“政府采购全生命周期咨询服务”转型，走出专业化、差异化发展之路，是其面临的重要课题。

中技国际招标有限公司段艳华表示，虽然代理机构普遍面临寻找项目难、委托代理难、正常收费难等问题，但市场存在无序竞争和恶意低价竞争现象是原因之一，更重要的是部分代理机构不重视自身服务质量的提升。在她看来，采购代理服务依托专业化队伍来完成，故首先需要提升从业人员的专业水平，即代理机构从业人员在上岗前应将政府采购知识学深悟透、把握到位。换言之，要学好政策、做好服务，以专业化的服务来提升自身的知名度和影响力，进而做大、做强代理服务业务。

中招国际招标有限公司尹德淳表示，作为代理机构，应顺应发展趋势，提供高质量的采购代理服务。因此，需要做好多项转变。比如，要从“招没招”向“好不好”转变。以前采购人考虑的是要不要招标、招标率是多少，现在考虑的是采购整体效果好不好。因此，要站在采购人的角度，横向、纵向对比招标效果好不好。从“个别好”向“普遍好”转变。以前监管就是查几个项目，但现在则是规定好了具体的审查范围、程序、要求，这就要求代理机构重视对代理项目的筛选。从“模仿者”向“创自己”转变。政府采购不仅仅是网上下载一个范本、借一份合同，“揉一揉”就将项目对付过去了。只有关注细节、总结经验，才能形成有自身知识产权的经验。从“局部好”到“全链好”转变。要在整体的采购链上有所延伸，如采购预算、采购需求、履约验收、绩效评价等。