上诉人峨眉山市公安局、上诉人峨眉山市人民政府（以下简称峨眉山市政府）因被上诉人张某要求其履行法定职责及行政复议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初262号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明，张某之父张某1系河心村1组村民，在该组承包案涉土地进行耕种。2017年11月30日，张某1因病去世。同年12月16日15时许，张某及其妻杨某1以其涉案土地上种植的油菜被人破坏为由，采用电话方式向110接处警中心报警。峨眉山市公安局民警接到报警后即于同日15时47分抵达现场处警后，认为其系乐汉高速修建征地引发的纠纷，口头告知张某下周一到村委会协商解决。同日，峨眉山市公安局对处警经过制作了《接（报）处警登记表》并在处警人员意见中载明“建议作其他处理”。2018年1月11日，张某向峨眉山市政府提交《行政复议申请书》，该府于次日对此予以受理。同月15日，该府作出《行政复议答复通知书》，要求峨眉山市公安局对该行政复议申请提出书面答复。同月24日，峨眉山市公安局向峨眉山市政府提交原行政行为所根据的证据及答复材料。同年3月9日，峨眉山市政府以案情复杂不能在规定期限内作出行政复议决定为由，作出延长行政复议期限30日的决定。其后，峨眉山市政府在经过书面审查等复议程序后，于同年3月20日作出峨府复﹝2018﹞1号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定书）并于次日向张某邮寄送达。该行政复议决定书载明：2017年12月16日15时许，杨某1（张某之妻）使用张某电话报警称其田地的油菜籽被人破坏。龙池镇民警出警调查后告知张某及其家人该事项不属于公安机关管辖范围。同时联系村干部，并征得张某同意到村委会协商解决。据此，根据《人民警察法》第二十一条第一款的规定，峨眉山市公安局在接到报警后到达现场并进行了相关的调查，了解到报警事项涉及高速公路建设，不存在治安违法或刑事犯罪行为后，遂告知当事人该报警事项不属于公安机关管辖，并联系村干部到场化解纠纷，峨眉山市公安局的处警行为并无不当。故据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，驳回张某的行政复议申请。张某不服，于2018年4月3日起诉到一审法院，请求判决：1.确认峨眉山市公安局不依法履行职责的行为违法；2.责令峨眉山市公安局对破坏张某案涉土地的行为进行查处；3.撤销峨眉山市政府作出的行政复议决定书。认定上述事实的证据有峨眉山市公安局在举证期限内提交的《接（处）警登记表》《龙池派出所关于执法记录仪时间错误的情况说明》、光盘、《出警经过》《公告》《龙池镇河心村1组“峨汉高速”项目征地拆迁工作会议纪要》《龙池镇峨汉高速河心村1组分户测绘签到表》《调解协议》《峨汉高速河心村征地青苗补偿金分户名册》；峨眉山市政府提交的行政复议申请书、《证明》《农村承包土地基本情况登记》《通话清单》《照片》《EMS邮寄单》《立案审批表》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议被申请人提交证据收据》《行政复议延期审理审批表》《决定延期通知书》《行政复议案件结案报告》《送达回证》等证据材料予以证实。一审法院认为，根据《人民警察法》第二十一条第一款关于“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”的规定，公安机关对于公民的报警，具有及时查处的法定职责。该法定职责既包括依据《刑事诉讼法》规定，依法侦查犯罪行为的职责，也包括依据《治安管理处罚法》等行政法律规定，依法查处违法行为的职责。本案中，在峨眉山市公安局没有提交证据和依据证实，张某的报警事项系涉及刑事犯罪应适用刑事诉讼法规定程序进行侦查行为的情况下，应当认定需要履行的职责系查处违法行为职责。根据《治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，并参照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定，峨眉山市公安局对于其辖区内的行政案件享有依法管辖的职权。依据《行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，峨眉山市政府具有对本案原行政行为进行行政复议的职权。关于峨眉山市公安局是否就张某报警事项履行法定职责问题。一审法院认为，参照《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称公安机关程序规定）第四十七条关于“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现的违法行为，适用第一款的规定。”的规定。本案中，张某报警要求峨眉山市公安局履行对案涉土地被毁坏的行为进行查处的法定职责，峨眉山市公安局虽对此进行了现场处警，但该局并没有提交证据证明其处警后，对报警内容是否作出结论性意见并依照上述规定向张某书面告知。即便诉讼中该局认为张某报警内容不属于公安机关的管辖事项，也应向其出具书面材料，告知不属于公安机关管辖事项的原因。据此峨眉山市公安局上述行为违反了上述规定，属于没有完全履行法定职责行为。一审法院对张某要求被告峨眉山市公安局履行法定职责，对其报警内容进行查处的主张依法予以支持。但需要说明的是，峨眉山市公安局对张某上述报警的调查处理尚有裁量的余地，故一审法院就本案仅能判决峨眉山市公安局依法作出处理。关于峨眉山市公安局部分不履行法定职责的行为是否应确认违法问题。一审法院认为，根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”的规定，一审法院认为，对于履职之诉，只有在被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的前提下，方可确认被告的行为违法。本案根据在案证据，峨眉山市公安局在接到张某报警后虽开展了相应的处警工作，但峨眉山市公安局未对该案是否作为行政案件受案（立案）作出结论，属于部分不履行法定职责。因此，本案仍存在继续履行的可能，并不符合判决确认违法的上述规定，故应判决峨眉山市公安局继续履行其法定职责。关于峨眉山市政府作出的复议决定是否合法问题。一审法院认为，峨眉山市政府依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；”的规定，驳回张某的复议申请。但是依据该条规定，驳回复议申请的前提是行政机关没有相应的法定职责或在复议受理前已经履行法定职责。本案如前所述，峨眉山市公安局并未完全履行法定职责，并应当判决其继续履行职责。因此，峨眉山市政府虽然履行了复议职责，但依据上述法规对张某作出的复议决定的主要证据不足，适用法律、法规错误，应当予以撤销。综上事实和理由，依照《行政诉讼法》第七十二条关于“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条关于“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”以及第一百三十六条第四款关于“人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。”的规定，一审法院作出如下判决：一、撤销峨眉山市人民政府作出的行政复议决定书；二、责令峨眉山市公安局在本判决生效之日起30日内，依法对张某报警事项作出处理。案件受理费50元，由峨眉山市公安局负担。上诉人峨眉山市公安局上诉称：1.上诉人履行了接处警法定职责。2017年12月16日15时许，峨眉山市公安局指挥中心110接警后，根据警情派峨眉山市公安局龙池派出所民警万兴、张礼平迅速出警，到达现场，依法履行了出警职责。同时，民警到达事发现场后听取了报警人杨某1、被上诉人张某、罗莲枝（张某母亲）反映的情况，并向在场的河心村村主任伍建伦了解情况；2.上诉人已将调查结论进行了告知。经调查核实，被上诉人所称油菜籽被人破坏系乐汉高速路修建所致，不存在违反治安管理行为或犯罪行为，不属于公安机关职权范围。上诉人当场告知被上诉人所报案内容不属于公安机关管辖范围，并积极对其及家属进行释法解惑工作。上诉人以口头方式告知被上诉人虽有瑕疵，但并不影响被上诉人知悉调查结论。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院判决：1.依法撤销四川省乐山市市中区人民法院2018年8月31日作出的（2018）川1102行初262号行政判决书；2.依法判决驳回被上诉人的诉讼请求；3.依法判决由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。上诉人峨眉山市政府上诉称，一、原审法院认定事实遗漏。依据公安机关提交的现场视频，峨眉山市公安局2名民警在接到报警后于当天15时许抵达现场，经调查了解到涉及高速建设，遂当场告知张某及其家人，该事项不属于公安机关管辖范围。同时视频资料反应：出警民警联系村干部，并征得申请人同意到村委会协商解决此时，原审法院未对该事实予以认定；二、原审法院适用法律错误。根据程序规定第二条“本规定所称行政案件，是指公安依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件”的规定，本案不属于公安机关办理的行政案件受案范围，因此，原审法院对不属于公安机关受理的行政案件却适用公安机关程序规定第四十七条的规定，要求公安机关应当出具书面材料，属于法律适用错误。另外，根据“法无授权不可为”、“职权法定”的原则，原审法院认定对于报警，只要不能排除其为刑事案件，公安机关就应当认定为行政案件进行查处的都低逻辑不合理。根据2015年施行的《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》第二条第一款“对于明显不属于公安机关职责范围的报案事项，应当立即告知报案人向其他有关主管机关报案“的规定，要求的是”立即告知“，并未规定应当书面告知。公安机关经处警发现，本案明显不属于其管辖，便当场告知了张某，同时联系村干部协调，且张某同意到村委会协商的基本事实，公安机关已尽到处警义务，不需要再向张某出具书面材料。峨眉山市政府作出的峨府复[2018]1号行政复议决定书，事实清楚，程序合法，证据确凿，适用法律正确。综上，请求：1.依法撤销（2018）川1102行初262号行政判决书；2.依法驳回张某要求撤销峨眉山市政府作出的峨府复[2018]1号行政复议决定书的诉讼请求;3.张某承担本案一、二审诉讼费。被上诉人张某辩称，峨眉山公安局未依法履行查处的法定职责，未按照公安机关办理行政案件程序规定进行受案登记，送达受案回执，依法立案查处，上诉人峨眉山市人民政府在峨眉山市公安局未依法履行查处职责的情况下驳回复议请求，没有尽到全面审查的复议职责。因此一审判决书事实认定清楚适用法律正确，法院的认定和推理思路清晰，有理有据，一审判决正确无误，恳请二审驳回二上诉人的上诉请求维持原判。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明,峨眉山市人民政府于2017年5月19日发布征地公告，主要载明：峨眉至汉源高速公路在峨眉山市境内拟征地3211亩，征地范围包括龙池镇河心村1、3、5组。张某之父张某1的承包地位于征收范围内。张某1之妻罗莲枝、张某均选择社保安置方式作为土地征收安置补偿。2017年12月17日，张某在峨汉高速河心村征地青苗补偿金分户名册中签字确认其应当领取的青苗补偿金合计48330.8元，该青苗补偿金已发放到河心村1组，张某未实际领取。二审再查明，2017年12月16日峨眉山市公安局民警抵达现场后，经初查认为报警事项系乐汉高速修建征地引发的纠纷，口头告知张某该事项不属于其管辖范围，并协调河心村委会、龙池镇政府与张某于2017年12月18日协商解决该纠纷，张某当场表示认可。以上事实有《公告》《峨汉高速河心村征地青苗补偿金分户名册》、伍建伦和张英熊的证言、二审庭审笔录予以证实。本院认为，综合各方的意见，本案争议焦点为：一、张某的报警事项是否属于峨眉山市公安局的职责范围；二、峨眉山市公安局的告知程序是否合法。根据《人民警察法》《治安管理处罚法》的规定，公安机关具有保护公民合法财产及查处违法犯罪行为的法定职责。但并非报案人的报警事项不属于刑事犯罪就必然属于违反治安管理的行为，公安机关并非针对所有报案必须一律予以立案。根据程序规定第四十七条第一款关于“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现的违法行为，适用第一款的规定。”的规定，公安机关对于属于其职责范围的报案事项，应当及时受案处理，对于不属于其职责范围的报案事项，应当书面告知报案人。本案峨眉山市公安局接警后经初查了解到张某父亲的承包地在峨汉高速征地范围内，峨眉山市政府此前已发布征地公告，并已完成土地征收安置补偿，张某本人也对该承包地上的青苗补偿金额签字确认，虽然其没有领取青苗补偿金，但青苗补偿金已经足额发放到村组。故案涉报警事项属于涉及征地拆迁的行政行为，并非公安机关的职责范围。关于争议焦点二。本案中，峨眉山市公安局接到张某报警后，出警进行了初查，经调查认为案涉报警事项系乐汉高速修建征地引发的纠纷，遂口头告知张某该事项不属于其管辖范围，并协调河心村委会、龙池镇政府与张某于2017年12月18日协商解决该纠纷，应当认定峨眉山市公安局已经对报警事项作出处理并将处理结果告知张某。但根据公安机关程序规定第四十七条第一款的规定，对于不属于公安机关职责范围内的事项，公安机关应当书面告知报案人。本案峨眉山市公安局认为张某报警内容不属于公安机关的职责范围内的事项，应当予以书面告知，其采取口头告知的方式不符合前述规定，属于程序轻微违法，但对张某权利不产生实际影响。根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，应当依法确认违法。如前所述，峨眉山市公安局的告知程序轻微违法，峨眉山市人民政府作为复议机关应当依法确认该行为违法，但其对张某的复议申请予以驳回属适用法律有误，依法应予撤销。综上所述，上诉人峨眉山市公安局、上诉人峨眉山市人民政府的上诉理由部分成立，原审判决认定事实有误。依照《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，第八十九条第一款第一项、第二项的规定，判决如下：一、维持四川省乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初262号行政判决第一项，即“撤销峨眉山市人民政府作出的行政复议决定书”；二、撤销四川省乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初262号行政判决第二项，即“责令峨眉山市公安局在本判决生效之日起30日内，依法对张某报警事项作出处理”；三、确认上诉人峨眉山市公安局对张某的报警事项予以口头告知的行为违法。二审案件受理费50元，由上诉人峨眉山市公安局负担。
