个人养老金制度中的国家担保责任：国际镜鉴与实现路径

学术 2024-10-16 17:08 上海

个人养老金制度中的国家担保责任：国际镜鉴与实现路径

一、引言

作为个人自愿参加、市场化运营的养老保险，个人养老金的性质与传统保险相比较为特殊，相关主体权利、义务、责任的界定与传统第一支柱相比有较大不同，国家责任的转变与特殊性则是最大的不同。

在基本养老保险的运营中，国家直接执行其中绝大部分事务。对比目的同为应对老龄化、基本同期开始试点的长期护理保险，国家在其中的参与程度明显大于国家在个人养老金中的参与程度。根据国家责任理论和行政法理论，在基本养老保险中，国家承担的是给付责任，直接进行给付行政，即国家政府部门以公民的生活保障和生存照顾为重心，直接进行促进或分配的行政（李震山，2011）。根据民营化理论，长期护理保险中的公私合作属于功能民营化，即出于节约财政支出、提高资源利用效益的目的，由国家与私人部门共同合作执行公共事务。而且，养老保障的执行虽然引入了私人部门，但仅限于照护服务的提供，且私人部门与受益者之间的契约也由国家统一标准规制，国家在其中的作用依然是绝对重要的，私人部门的参与程度十分有限。

至于个人养老金制度，国家不承担给付责任，而将此公共事务交给个人、社会，属于实质上的民营化。个人养老金制度是多层次、多支柱养老保险体系建设的一部分，建立目的是满足人们多样化的养老需要，其应对的风险具有长期性，关系参加者的生存发展权，而商业银行、保险公司等私人主体则具有自利倾向，个人养老金的参加者与这些私人主体在实质上的地位与力量并不平等，且存在不可控的市场失灵风险。与此同时，个人养老金参与者所缴纳的资金须长期封闭运行，一般不得提前支取，收益既慢，又无国家公信力担保，导致公民对个人养老金的信赖不足。故而，在社会保障中一向承担主导运作职责的国家要“退步抽身”，需要在学理上证明其自洽性，明确国家责任的范畴。在立法与实践中，国家责任的明确关系到个人养老金制度的完善与实效，关系到公民的生存权、财产权等权益，也关系到社会公平正义。作为养老保险的第三支柱，个人养老金是保障公民基本权利和社会安全的制度，国家应当承担好担保责任，确保公共利益的实现。

二、个人养老金中国家担保责任的规范证成

（一）国家担保责任的理论支撑

在实现公共利益的过程中，为了提高效率，私人主体与行政主体合作，国家不直接履行特定义务，将其交由私人主体履行。但私人主体给付带来公民权益受损、公法价值受阻的风险，对此矛盾，德国学者提出了国家担保责任的理论。部分学者认为，国家担保责任是指国家确保公共事务、公共利益得以由私人部门实现的公法义务。有些学者认为，国家担保责任意味着国家通过对私人部门等的调控实现公共利益，调控方式则一般包括构建法制、提供财政上的支持或引导、监管与咨询。我国学者对担保责任的认识也大致相同，认为担保责任是国家对公众承担的保证其享有合于法治国、社会国标准的相关行政给付的责任（骈茂林，2023）。

总结而言，国家担保责任的概念是，在国家不直接履行给付责任时，国家有保证给付合法高效完成、保障公民基本权利和公共利益的义务。对公民基本权利的保护具有预防、排除、救济等不同层次，因而国家的担保责任是一种积极主动的、持续于法律行为全进程的责任（张力毅，2019），具体又可分为立法责任、监管责任、接管责任。立法责任是指国家应构建完备法制。监管责任不仅是指国家对履行公共事务的私人主体的监督，更强调国家对相关公民的管理与支持。接管责任，即当私人主体无法履行义务时，国家纠正或取代其履行，以保障公民权利实现。

（二）个人养老金的法律性质与国家责任

个人养老金的法律性质应为社会政策性保险。社会政策性保险不同于私法领域中的商业保险，是由立法者基于特定的政策追求所强制或鼓励的，往往对保险双方的自由作出限制，并在相当程度上干预合同内容。同时，社会政策性保险不同于社会保险，政府并不承担运营与给付责任，合同的缔约双方为参加人与私人主体。如前所述，个人养老金是养老保障体系的一部分，目标是实现社会安定。国家对于个人鼓励其参与个人养老金，对于运营机构则相当于强制其与符合条件的不特定参加人缔约，同时通过筛选、监管运营机构等手段对合同进行干预。个人养老金的法律关系涉及三方主体，信托、商业保险等，只是参加者与运营机构缔结合同的性质，即只是个人养老金法律关系的一部分。正因如此，《关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔2022〕7号）是根据《社会保险法》《银行业监督管理法》《证券投资基金法》等法律法规制定的。除参加者与运营机构的私法关系外，人社部门为参加人提供信息服务、税收优惠政策，体现了个人养老金的社会保障功能。金融监管机构根据相关法律法规对商业机构进行监管，双方是行政主体与相对方之间的公法关系。

社会政策性保险设立的目的是分散特定群体所面临的风险，但对比相应的行政成本，并未达到值得设立社会保险的程度，因此借助商业保险经营者的力量来实现特定的公益目的（高山宪之、王新梅，2017）。从行政法角度来看，社会政策性保险是公私合作的体现，国家自然应当承担担保责任。此外，社会政策性保险既是为了保证社会安定，又典型地演绎了社会连带，自然属于社会法调整范畴，国家在其中的行为应当符合社会法原则的要求。

在个人养老金试点政策发布之后，舆论对此制度有“推卸养老责任”“效果难以实现”的尖锐质疑，此种质疑实际上是非理性的。社会保障制度具有储蓄、再分配、保险三项功能。储蓄使收入在人的一生中平均化。年轻时收入比较高，推迟部分消费而进行储蓄可提高老年收入减少时的消费水平。再分配将一个人一生收入的一部分转移到另一个人，因为如果低收入者要为其年老时准备足够储蓄的话，年轻时他们将生活在贫困线以下。保险为以下风险提供保障：经济衰退或错误的投资侵蚀储蓄、通货膨胀侵蚀货币的实际价值、人们的生活水准超出其储蓄水平等。在个人养老金制度中，通过储蓄实现的社会安定由私法上的合同来调整，而不由国家直接履行，国家责任主要为担保储蓄功能的实现，以及实现个人养老金的再分配与保险功能。据此，在个人养老金制度中，我国的国家责任从未缺失，而是始终保证“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，也始终保证公民共享发展成果、社会公平正义。

三、个人养老金中国家担保责任的担保内容

（一）制度可行性——养老金的可盈利性

在多支柱、多层次的养老保障体系中，尽管再分配和储蓄功能可能是分离的，保障功能则是由各支柱共同提供，多样化的形式是为了最大程度规避老年贫困风险，从不同层次更完善地保障老年人权益。个人养老金作为养老保险的第三支柱，盈利性是其根本所在，个人养老金只有实现盈利，才能平衡目前基本养老保险与职业年金存在的问题，也才能吸引更多的国民自愿参加。

对个人养老金产品收益的考虑是影响我国公民开户投资的首要因素。根据调查，在知晓个人养老金政策后，仅有不到20%的受访者考虑开通账户，而有超34%的受访者明确表示不考虑开通，通过归纳舆论，对个人养老金盈利性的质疑乃至对本金受损的担心是阻碍其参加的最重要原因。而与世界上建立了个人养老金制度的国家相比，美国个人养老金的参与率与其在退休收入中发挥的重要作用十分突出。早在20世纪70年代，美国就建立了个人养老金制度，称为个人退休账户（Individual Retirement Accounts，简称IRA）。截至2022年6月末，41.49%的美国家庭拥有个人退休账户，IRA的资产为11.7万亿美元，占美国退休金市场总资产的35%，成为美国养老金资产的最大组成部分（陆颖，2022）。美国国民通常还将企业主导的养老金转入IRA中，调查表明，54%的转入资金者意在获得更多的投资选择，显示了美国国民对IRA的投资信心。IRA的投资收益是吸引国民参加的重要动力，在税收和投资方面良好的收益回报使得IRA制度实施几十年来始终保持良好运作，并且地位愈发重要。

国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》规定的养老金最低替代率为55%，而我国目前第一支柱养老金的替代率要低于该值。在人口老龄化的现实面前，我国对基本养老保险进行了养老金并轨、调整缴费率、提高统筹层次等诸多改革，但仍难扭转第一支柱养老金替代率持续下降的趋势，因此亟需第二支柱、第三支柱与第一支柱协同，使总的养老金替代率保持合理水平。第二支柱的参保人群多为机关事业单位以及国有企业职工，覆盖范围有限，多年来发展缓慢。与此相反的是，数字经济的迅速发展使得我国拥有规模庞大的灵活就业群体，且灵活就业群体的占比及其GDP占比呈逐渐扩大趋势。亦有学者通过精算得出结论，单独提升第三支柱养老金覆盖率获得的效益要远大于单独提升第二支柱养老金覆盖率，第三支柱养老金能以更小的覆盖率实现更大程度的总养老金替代率的提升，且对收入不平等现象有所改善（郑秉文，2022）。

据此，我国确应发展哑铃型三支柱养老保险体系，即在第二支柱作用十分有限的现实下，着力发展第三支柱个人养老金（展鹏贺，2018），且担保个人养老金的盈利性，最低标准是使总养老金替代率达到55%。

（二）制度生命力——参加人的信赖利益

信赖保护是法治国原则的核心内涵要求，信赖保护的客体是公民基于对国家公权力行为信赖而对自己生活领域所做的行为安排，对国家的全部公权力行为都具有普遍的约束力（马源，2023）。相应地，在社会法领域，国家有义务选择最符合社会需求的法律实施方案，并充分考虑个人因国家给付而产生的信赖状况。对于自愿参加的个人养老金而言，国民是否有足够信赖而主动参加直接关系到该制度的名实问题。

参加人对个人养老金的信赖与对个人养老金盈利的信心密切相关。这一结论易于理解，也易于从目前世界各国的实践中找到论据。德国于2001年建立了本国个人养老金第三支柱——里斯特养老金，而在各类投资中，由于保险的盈利较为可靠，德国历年里斯特合同的数量都以保险合同为多。

个人养老金的定位是“政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营”。政府的政策支持应当包括国家对个人养老金的背书，以达成“个人自愿参加”的结果。国家背书首先是国家的接管责任。在经济全球化背景下，养老基金的投资与国际资本市场紧密联系，而国际市场的变动往往超出各国际法主体的调控能力，单个国家亦难以控制国内的福利市场，遑论在金融危机等突发事件中由私人主体继续承担给付责任。我国个人养老金制度试行之始恰逢世界经济形势低迷之时，国民对私人主体履行给付情况的预期并不乐观，面对此种短期内的保守态度，国家应及时明确自身的接管责任，由国家担保公共利益的实现与维护，以使国民信赖个人养老金制度，转而积极参加。

国家的背书还在于其对制度的完善设计。个人养老金对于产品发行者而言是一笔长期稳定资金，对于消费者而言却是一笔不具有流动性的资产。在美国的两类个人账户中，罗斯账户（RothI RA）领取资金的规则更灵活，相关限制相对较少，例如无须在规定年龄领取最低分配养老金（RMD），而传统账户（Traditional IRA）不允许随意支取，账户资金缺乏流动性，即使与罗斯账户相比预计未来税率会下降，参加者也更愿意将部分资金存入罗斯账户，以保证账户资金的灵活流动（刘涛，2014）。对于长期封闭运营的个人养老金资金账户，我国应适当保证账户资金的流动性，完善解除及变更合同、领取资金的规则。清晰和较为宽松的退出条款可以增加确定性和可预期性、减少损失和纠纷的可能，反而会增加国民的信赖。

（三）制度公平性——社会公平的促进

理念传统对实施养老金改革至关重要，这一观点已得到广泛承认。与英美国家的养老保障依赖第三支柱相比，德国养老保障始终侧重于第一支柱，在德国退休人员总收入中有85%来自养老保险。在养老保险负担过重而其他两个支柱发展严重不足的情况下，个人养老金的引入仍在德国引起争论（林嘉、马进，2023）。在一些社会学者的眼里，这是“利润的经济目标取代了养老保障的社会目标”。

在目前我国的设计之下，个人养老金的确有扩大收入差距之虞。首先，参加资格被限定为参加城乡居民基本养老保险的劳动者，这部分国民已经有基本养老保险的保障，如果再参加个人养老金，则获得了双重保障。对于同时参加了企业年金者而言，个人养老金可谓真正发挥了第三支柱的作用；而对于未参加基本养老保险者而言，其又被个人养老金拒之门外，不知晚年经济安全如何保障。此外，虽然我国目前并未对个人养老金的投资设置最低数额限制，但少部分低收入群体甚至没有参加基本养老保险，更何况投入能使其老年获得足够支持的储蓄到个人养老金中。因此可以说，目前设计下的目标人群就是中高收入群体，如果个人养老金盈利顺利实现，其较高层次养老需要固然能得到满足，但社会贫富差距或许将被拉大。另外，为吸引国民参加，个人养老金一般规定了税收优惠，而国家税收的减少意味着进行再分配的资金减少。

个人养老金制度作为社会保障体系的一部分，归于社会法调整，而社会法以社会利益为价值本位，以增进社会福祉、实现社会实质正义为价值目标。当然，社会法所追求的社会公平并不是消灭贫富差距，共同富裕不是平均主义，各制度所承担的功能也各有侧重，但社会保障制度的建设终究应围绕社会法的价值目标、社会主义的要求展开。而市场具有自发性的特点，因此在设计个人养老金制度时，国家应对私人的养老保险市场进行广泛的调控，从财政、社会技术、投资渠道、市场准入、法律等层面进行有效的管理和监督，并在这个市场投资出现亏损的情况下以“最后担保人”的形式出现，承担促进社会公平的责任。

四、个人养老金中国家担保责任的承担路径

（一）个人养老金制度的价值性保障

要想激励更多的个体自愿参与个人养老金制度，必须确保个人养老金的价值性保障，即个人养老金在收益上能够满足参加人的需求。

国家主要通过优化金融环境来保障个人养老金的价值。个人养老金的盈利由个人与市场决定，国家不应也无法决定各种个人养老金产品的盈利，但应完善并贯彻相关经济法，提供稳定的金融环境，对相关市场主体进行广泛有效的监管，以担保个人与市场实现个人养老金的盈利，满足公共利益。

直接影响个人养老金盈利的是个人养老金的投资产品。虽然国家只能间接对金融市场施加有限影响，但德国的经验表明，对有些投资产品，国家完全可以直接参与计划。德国的投资产品包括四种，第一种是养老保险，由保险公司以两种形式提供，一是具有保证年金和分红的养老保险合同，二是混合合同，其中退休储蓄被部分投资于投资基金。第二种是投资基金储蓄计划，出售此类基金的中介机构有义务保证，在参与者退休时，其投资的本金和政府补贴都能到位，如果养老金领取者过早地提取资金，可能会损失部分资金。第三种是有固定利率的银行长期储蓄，长期利息为每年4.0%，2015年为3.5%，2016年为3.0%，2017至2024年为2.5%，从2022到2030年逐渐增加到4.0%（谢予昭，2022）。

目前，我国个人养老金的投资产品包括保险类产品、理财类产品、基金类产品、储蓄类产品。经过一年的检验，在全球金融低迷的环境下，基金产品基本已跌破净值，储蓄产品则保持了正收益，年化收益率在2.0%~3.5%。经过学者的调查推算，在上述四类产品中，银行储蓄产品的投资最多，四大行中，分别有90%、76%、70%、56%的参加者选择储蓄产品。故而侧重储蓄产品的设计与监管是保障个人养老金价值的事半功倍之选。目前，个人养老金储蓄产品受存款保险制度保障，保本保息，且利率高于同期定期存款。但对于个人养老金的参与者和我国养老保障体系而言，仅保证储蓄产品能够获得收益是不够的，评价的标准应该是上文所述使养老金替代率最低达到55%。对此，我国政府可借鉴德国实践经验，参与指导、审核特定养老储蓄产品利息，使利息随经济情况、财政货币政策等变化，如客观允许，也可保持增长趋势，以吸引新参加者及固定长期参加者。

（二）个人养老金制度的效益性提高

我国的企业年金和职业年金制度以及个税递延型养老保险、个人养老金均将税收优惠政策作为制度的重要内容，但前两者的实际参加人数均不理想。为提高个人养老金的经济效益与社会效益，应当扩大个人养老金覆盖范围，并精细化激励设计，根据参保人群的收入状况，组合协同多种政策工具（岳卫、陈昊泽，2023）。

个人养老金的参加资格可包括全体国民。就法理与制度内在逻辑而言，个人养老金为代内跨期调节收入分配，没有理由将部分国民排除于此制度之外。从整个社会养老保障体系及其效果看，目前世界各国现收现付制养老保险的覆盖率与信任度都不充分。以日本为例，现收现付制公共养老保障体系的财政状况恶化，使得日本国民对养老制度不信任，也面临着代际负担和待遇的不公平，这使得越来越多的日本国民逃避养老金缴纳责任。

我国目前基本养老保险尚未实现全覆盖。保证国民能够普遍参加是世界各国个人养老金制度的一致做法。德国个人养老金的参加资格远比我国广泛，包括雇员、自营职业者、各类救济金领取者等，但即便如此，德国个人养老金的参加率依旧不是很高，年龄在25至65岁的应缴纳社会保险费的雇员中，只有不到30%的人参加；而在非雇员中，只有8%的男性和18%的女性参加（Hongmu Lee等，2022）。

考虑到资本的充足有利于金融运作，从而获得经济利益，为了尽可能扩充参加人数，我国可以借鉴日本个人养老金的具体做法。日本的情况与我国类似，超过一半的家庭（52.2%）的所有家庭收入完全依赖公共养老金福利。为保证养老的可持续，2001年，日本建立了iDeCo制度，可参加者除了已参加第一、第二支柱的雇员外，还包括自雇者、学生和家庭主妇。2014年，日本建立了NISA制度，适用于全部20岁及以上的日本居民；而2016年推出的少年NISA制度，则适用于19岁以下的日本居民（宋凤轩、张泽华，2020）。广泛的覆盖范围不仅增强了公平性，而且最大程度扩充了参加者数量，更多的储蓄资金促进了日本金融市场的发展，缓解了企业的资金压力，在一定程度上刺激了日本低迷的经济。

根据参加人员的收入情况采取不同激励手段具有可行性，也有必要对低收入参加者提供补贴，对中高收入者实施税收优惠。个人养老金账户可以在人力资源和社会保障部（简称人社部）信息平台开通，因此，人社部查询、筛选全国社会保险参加情况、收入情况十分便捷，可以在个人养老保险信息平台根据参加者的收入为其设置不同的激励手段。对于中高收入者而言，税收优惠能够有效鼓励其参加个人养老金；对于低收入者以及学生、失业者等暂无收入者而言，政府的补贴能起到较为显著的作用。德国于2001年建立了里斯特养老金，截至2007年底，近1100万份合同已生效，仅在2006年和2007年，就有约510万份合同生效，快速扩大覆盖范围的原因就在于里斯特养老金的补贴设计（Martina Eckardt等，2018）。根据2019年德国针对里斯特养老金参加情况所做普查，虽然家庭的子女数量与收入水平都差别较大，但参加率却较为接近，可见补贴能够有效吸引原本参与意愿与经济能力都较差的国民参加个人养老金。为提高社会养老保障覆盖率、维护弱势群体权益、控制社会差距，我国有必要对低收入参加者提供补贴，对中高收入者实施税收优惠。

（三）个人养老金制度的结构性修缮

结构性修缮是指对个人养老金制度体系中可能存在的风险进行调整，主要是指个人养老金的监管体系。

信息是参加者和国家决策的基础，应披露有效监管信息，以保障参加者的自主权及国家对养老金融市场的风险管控。原银保监会出台的《商业银行和理财公司个人养老金业务管理暂行办法》规定，对恶意隐瞒或提供虚假信息的商业银行和理财公司将根据《商业银行法》等相关法律进行处罚，但相关法律仅规定了行政处罚和刑事处罚。虽然利益受损的参加者可进行民事诉讼，现行法下也可由投资者保护机构作为特别代表人参与诉讼，但鉴于个人养老金社会政策保险的特殊属性，完全参照金融领域法律来保护个人养老金参加者的权益并不够明确有力，也无法保护公共利益。对此，美国的做法是出台《雇员退休收入保障法》（ERISA），依据该法授权，劳工部有权代表参加者对受托人提起公诉，要求受托人对由其违规行为造成的养老金资产损失进行经济赔偿。我国可以借鉴美国经验，立法规定由政府部门代表参加者提起讼诉，以切实高效弥补参加者的损失、维护公共福祉。

由于参加者个人的投资水平参差不齐，且不充分的金融知识和养老金规划会阻碍其参加个人养老金（Michael Ziegelmeyer等，2013），受托者能否提供特定合理的投资建议便十分关键。有学者利用2010年德国的SAVE调查，首次在家庭层面调查了终止或休眠的里斯特合同，发现分别有14.5%和12.5%的家庭终止或休眠了他们的里斯特合同，其中约45%的终止或休眠的里斯特合同是因为参加者选择了不合适的产品，这意味着金融素养较低的参加者并没有收到或听从合适的投资建议。我国与德国相似，大部分国民并不具备可以自主作出最佳投资选择的能力。正因如此，目前各政策文件均强调受托者“不得向参加人推荐和销售不符合金融监管机构规定的个人养老金产品”“强化投资者适当性管理，个人养老金基金按照风险收益特征进行风险等级划分，根据投资人年龄、退休日期、收入水平和风险偏好等情况向投资人推介基金，不得向投资人主动推介超出其风险承受能力的基金，不得承诺或者宣传产品保本保收益，不得宣传产品预期收益率”。

虽然各政策文件均强调受托人应履行适当性义务，但我国目前在法律层面对适当性义务的规范并不完善，在司法层面的裁判也不统一。为促进个人养老金及养老保障体系的良性发展，有关个人养老金法律制度应明确受托者的适当性义务。在个人养老金中，适当性义务应为法定义务，违者应承担侵权责任。在衡量双方过错及参加者真实意愿时，应采取倾斜保护参加者的态度，采用实质性判断标准；若产品与客户客观条件不匹配，应认为金融机构未尽到适当性义务。如此规定不仅是为了严格监管金融机构，也是对参加者课以监督和引导，防止参加者在养老产品上投机冒进，从而最大程度保障公民晚年生存发展的物质权益、保障社会安全。

五、结语

与基本养老保险和职业年金相比，个人养老金具有其独特性，是公私合作的、去中心化的，国家在个人养老金中并不是主导地位，但承担重要的、保证公共利益得以实现的担保责任。

个人养老金采取现金给付，而由于金融市场存在种种风险，非私人主体所能应对。从根本而言，国家担保责任所保证的是个人养老金的价值，保证参加者的财产不至贬损。此外，私人主体间存在种种利益冲突，国家也须保证个人养老金制度符合社会公平正义。国家具体通过三种方式担保这两个目标的实现。

一是作为立法者完善个人养老金法制。目前，最重要的修改应是扩大参加者范围，并根据参加者的收入水平采取不同的激励办法，最终使总体养老金替代率至少达到55%。与我国传统相似的德日两国均是在第一支柱公共养老金难以维系的情况下建立个人养老金制度的，而我国还有少部分人群未参加基本养老保险，个人养老金覆盖全民能最大程度上规避风险、充分实现其保障功能，且可缩小贫富差距。因此我国应参考日本经验，扩大个人养老金的参加范围，对中高收入群体采取一定限额的税收优惠，对低收入人群则参考德国的做法给予补贴，以吸引国民参加。

二是作为监管者应切实监督管控个人养老金的运营。有效的监管既是防范金融风险、保证个人养老金价值的关键，也是获得国民信赖利益的关键。销售人员在销售产品时往往不顾产品属性是否适合消费者，加之我国国民金融知识有限，合同条款又晦涩难懂，使得消费者难以信任个人养老金产品。更有甚者，可能出现以个人养老金产品为名的诈骗行为，进而出现严重威胁稳定与公平的金融风险。因此，我国在个人养老金立法中须完善适当性义务条款，国家金融监督管理总局等部门必须有效监管、及时进行信息披露，依规对产品发行者、商业银行等执法。

三是在私人主体履行有瑕疵或履行不能时承担兜底的接管责任。立法应规定在私人主体违规或破产导致参加者重大损失后，由政府部门代表参加者提起讼诉，以保证社会安全。

本文系《上海保险》2024年第6期文章

《个人养老金制度中的国家担保责任：国际镜鉴与实现路径》改编而来。

作者单位：武汉理工大学法学与人文社会学院

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