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武丹/制图作者|史佳欣
责编|薛应军
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公共数据赋能数字经济社会发展，对社会化、市场化的数据利用方式提出了更高的要求。当前，公共数据资源开发利用的主要方式包括数据开放和授权运营。授权运营作为一种重要的公共数据利用方式，除可以实现高价值的数据利用外，还可以保证高品质的数据供给。公共数据授权运营的核心在于政府或公共机构将数据资源授权给特定主体，由其对数据进行加工处理，形成数据产品或服务后提供给社会。这一方式既可以减轻政府的运营成本，又能发挥市场主体的技术优势和创新能力，实现数据资源的高效利用。如何系统规范公共数据授权运营，有效提升公共数据利用质效，这是我国数据资源开发利用体系化的关键。因此，亟须突破公共数据运营现实困境，探索公共数据授权运营的规范路径，促进数据价值释放，加速数据要素市场化配置，深度开发和利用数据资源。全面推进数据资源开发利用 积极探索公共数据授权运营
为鼓励公共数据授权运营、释放公共数据要素潜能，2015年以来，我国在公共数据授权运营方面出台了一系列规范措施。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。”同年12月，国务院发布《“十四五”数字经济发展规划》提出，“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”。同时，《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》重申“探索开展政府数据授权运营”。随后，部分省份率先明确通过地方性法规形式提出公共数据授权运营，如《上海市数据条例》《浙江省公共数据条例》《重庆市数据条例》等。地方立法和政策的相继出台，不仅是对国家层面公共数据授权制度相关政策的贯彻落实，更激发公共数据授权运营实践不断创新探索，形成了多元发展的公共数据授权运营格局，推动我国公共数据授权运营更加有序规范。2024年9月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）提出，“有序推动公共数据开放”“鼓励探索公共数据授权运营”。《意见》首次从中央层面部署推进公共数据资源开发利用，对公共数据资源开发利用的总体要求、主要目标和具体方式等方面进行系统性部署，对数据资源的开发利用，具有鲜明的政策导向作用，既巩固和延续了我国在公共数据开发利用方面的基本思路，又为进一步的实践创新提供了明确的指导。针对公共数据授权运营，《意见》明确鼓励公共数据授权运营，在总结授权运营实践的基础上，及时回应社会关切，并分别从资源管理、授权实施、运营监督三个方面对如何规范公共数据授权运营作了制度安排，为公共数据授权运营提供了明确的政策依据和实施指南。2024年10月11日，国家数据局数据资源司有关负责人接受《人民日报》记者采访时表示，总体上看，我国公共数据授权运营工作处于起步阶段。目前，地方立法对政府授权运营决定权的法律规制程度不同，公共数据授权运营在授权主体、授权方式、监管机制等方面尚未建立完善的制度，影响授权运营的整体效果。各地的数据授权运营规范并不统一，有待形成更加稳妥的制度体系来有效约束数据市场。
公共数据授权运营面临的现实困境，制约公共数据利用及价值释放
公共数据授权运营在理论上的性质认定有待进一步厘清。公共数据授权运营的基本逻辑在于要求政府将高价值数据授权给特定主体运营，由其产出的数据产品直接服务于市场主体的生产经营等活动，这可以有效保障公共数据开放利用的安全性，降低政府的投入成本，提高公共数据开发利用效率。授权运营制度的核心在于以公共数据开放为基础，将政府力量与市场功能有效结合，强调政府指导、市场驱动，既体现政企合作的特点，又涵盖行政管理元素，这一特质也导致公共数据授权运营的复杂性。现行规范并未对授权运营机制的法律性质作出明确规定，从而提高了制度设计难度。
现行公共数据授权运营机制缺乏明确的制度支撑。作为一种重要的公共数据利用形式，授权运营在一定程度上提升了公共数据资源供给流通的动力，数据资源供给规模和质量明显提升。但在数据资源管理、风险管控、成本共担、收益分配等方面仍缺乏明确的规定，政府部门尤其是数据来源部门的数据供给动力、数据治理能力、安全供给能力、数据供需方的对接等仍面临诸多挑战。这可能仍会制约公共数据利用及价值释放。公共数据授权运营在实践运行中缺乏完整的法治体系。细查各地颁行的涉及公共数据授权运营的法律法规可以发现，公共数据授权运营涉及国有资本运营公司和特许经营两种方式，包括公共管理和服务机构、国有公司、民营企业等多元主体。但各试点地区公共数据市场主体界定仍处于初步阶段。由于各地运营主体不一、参与方式各不相同，涉及的法律关系复杂，规范尚未明确，这增加了具体应用的落实难度。同时，公共数据授权运营缺乏监管协调机制，如有的试点地区规定了数据保护义务，但未明确公私主体如何协同监督以实现监管合力。此外，公共数据授权运营还存在缺乏收益分配机制的问题，主要包括向谁收费及如何收费。公共数据授权运营的收益合理分配是制度实现的根基，缺乏或不合理的分配机制可能会影响该项制度整体效益的发挥。探索公共数据授权运营规范路径，有效促进公共数据利用
明确公共数据授权运营的法律性质，实现公共服务目标。建议明确公共数据授权运营的基本目标是提供公共服务。公共数据授权运营的法律性质是部分公共服务职能让渡给市场第三方承担的特许经营。这种数据利用方式既不是行政许可，也不是政府服务外包，而应被认定为公共服务特许权的授予。通过将公共数据资源授权给特定的运营方，政府可以实现数据资源的优化配置和有效利用。在此基础上，进一步明确公共数据开发的合法性依据，划定公共数据开发的合法边界，确定责任规则。应通过构建公益导向的制度规则，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务，对数据进行类别化管理，确保授权运营最终实现的效益是公共利益。
建立健全资源管理制度，保障数据利用的安全性。《意见》要求对纳入授权运营范围的公共数据资源实行登记管理。提高公共数据资源可利用性，推动数据资源标准化、规范化建设。可以通过开展数据分类分级管理，强化数据源头治理和质量监督检查，实现数据质量可反馈、使用过程可追溯、数据异议可处置。就数据类型和范围而言，由于公共数据具有显著的商业增值潜力，与经济社会价值关系紧密，出于数据安全风险的考虑，授权运营利用的公共数据不宜是直接向社会主体开放的公共数据。同时，禁止开放的公共数据不得授权运营，如可能危害国家安全、公共利益的数据；涉商业秘密或个人信息的数据。尽快出台明确的数据开放标准和流程，实现公共数据的开放和利用，促进数据生态系统的建设和商业价值创造。就运营机构而言，仅应将特定的市场主体确定为授权运营机构，且授权运营机构应具备完善的数据安全保障能力和开发利用能力。公共数据授权运营涉及多方主体，在运作过程中，还需充分考虑和平衡各方的利益关系，防止因提升某一单方主体的动力而偏离了激发数据价值释放的整体方向。此外，还应注意防范数据割据、创新受抑、服务歧视等风险，并制定相应防范对策。加强运营全过程监管，明确收益分配规则。《意见》要求对授权运营行为进行监管，既是为防范公私合谋产生垄断风险，又是保障公共数据利用的安全和效益。明确规定数据主管部门负有对公共数据授权运营进行监督的职责，这具有全局性的统摄意义。其中，具体可包括以下内容：定期与不定期检查运营效益、常态化评估安全风险、监督授权运营协议的履行程度、根据监管结果作出相应的行政处罚等。同时，有必要明确数据产品和服务的收益分配规则，根据数据产品及服务的产出情况，构建合理的收益分配机制，让数据资源持有主体、产品经营主体等多方参与者都能从数据产品或者数据服务的交易中获得相应的回报，从而激发各方协作的积极性。通过建立健全价格形成机制更好地维护公共利益。发挥好价格政策的杠杆调节作用，加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制。·END·
