可再生能源发展是推动能源转型的重要力量。“十四五”期间，我国可再生能源进入向大规模、高比例、市场化、高质量发展的新阶段。在政策机制方面，能源主管部门出台了一系列关于可再生能源电力消纳的政策文件，旨在建立健全可再生能源消纳保障机制，推动可再生能源发展和消纳，促进跨省区可再生能源交易，实现资源优化配置。在市场需求方面，随着新能源消纳比例的不断增加，电力系统面临多元化、需求多样化的挑战，新能源具有波动性和间歇性，同时新型负荷如电动汽车的接入也具有类似的特点，使得电力系统的调节能力面临着更大的压力和挑战。在行业趋势方面，传统调节电源的占比相对较低，亟需提升系统的综合调节能力。目前，抽水蓄能、调峰气电等传统调节电源占比较低，远低于发达国家水平。因此，需要充分挖掘源网荷储协同互动的潜力，将其转化为有效的调节资源，以助力新型电力系统构建。
当前中国能源领域正面临着从传统能源向清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能的新型电力系统转型的重要机遇和挑战。急需深入挖掘可再生能源消纳机制存在的问题和挑战，推动消纳责任权重分解到各市场主体，制定合适的可再生能源消纳实施方案，保证能源供需协同发展和可持续利用。
研究团队基于可再生能源电力消纳责任权重制度发展历程及实施成效，充分挖掘当前可再生能源消纳保障机制实施存在的问题，并提出消纳责任权重指标实施思路，进行典型可再生能源消纳保障机制实施方案设计，以实现可再生能源的高效利用和电力系统的可持续发展，相关主要内容及结论如下：
一是梳理总结可再生能源电力消纳责任权重制度发展历程。2019年5月国家发展改革委国家能源局印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号）、2020年2月国家发改委印发可再生能源电力消纳保障实施方案编制大纲、2021年5月11日国家能源局下发《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》（国能发新能〔2021〕25号）、2022年7月和2023年8月国家发展改革委办公厅国家能源局综合司分别下发了《关于2022年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知》（发改办能源〔2022〕680号）、《关于2022年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知》（发改办能源〔2023〕569号）等。
二是研究总结可再生能源电力消纳责任权重制度实施成效。2020年，我国首次正式开展可再生能源消纳责任权重考核。除西藏外（不参与考核），全国30个省（自治区、直辖市）（不含港澳台）全部完成了2020年国家下发的非水可再生能源电力消纳责任指标和可再生能源电力消纳责任指标。2021年，在非水可再生能源电力消纳责任权重完成方面，除新疆自治区外，全国其余29个省或自治区、直辖市（西藏不考核）全部完成了2021年国家下发的非水可再生能源电力消纳责任指标；在可再生能源电力消纳责任权重完成方面，除甘肃、新疆外，全国其余28个省或自治区、直辖市（西藏不考核）全部完成了2021年国家下发的可再生能源电力消纳责任指标。2022年，在可再生能源电力消纳责任权重完成方面，北京等26个省（自治区、直辖市）完成了国家能源主管部门下达的最低总量消纳责任权重，其中17个省（自治区、直辖市）达到激励值；在非水可再生能源电力消纳责任权重完成方面，北京等28个省（自治区、直辖市）完成了国家能源主管部门下达的最低非水电消纳责任权重，其中24个省（自治区、直辖市）达到激励值。
三是提出可再生能源消纳保障机制实施存在的问题。（1）可再生能源消纳责任权重尚未真正落地落实。国际上，配额制一般由政府用法律条文的形式做出强制性规定，并且制定了未完成配额的强制罚款。我国的可再生能源消纳保障机制仅为部门规章，缺少法律确认。绿证仅是完成消纳权重的一种补充方式并非强制性手段，市场主体认购绿证动力不足，认购量不高。（2）缺乏科学有效的消纳责任权重分解机制。在政策实际执行过程中，我国可再生能源消纳保障机制的约束对象主要是地方政府、电网公司等“中间用户”。在电力市场化路径下，2021年所有工商业用户已参与电力交易市场、不再执行政府目录电价，绿色电力交易试点启动，未来越来越多用户有自主选择“绿电”和“非绿电”的权利。如果仍然延续目前“指标到省”的可再生能源消纳保障制度，无法激励用户更多的购买绿色电力，绿证、碳交易成本也可能无法在电力交易市场的出清价格上体现。
四是提出可再生能源消纳责任权重指标实施思路。实施思路包括对市场主体终端电力消费量设定消费权重指标、国家能源主管部门按照省级行政区域确定消费责任权重、做好消费责任权重实施与促进绿电消费市场机制衔接、消纳量认定覆盖可再生能源消费总量。
五是提出典型可再生能源消纳保障机制实施方案设计。省级消纳实施方案主要包括年度消纳责任权重及消纳量分配、工作机制、履行方式、考核方式等。其中消纳量分配是省级实施方案设计的重点内容，也是可再生能源电力消纳保障机制实施的关键。具体分配方案可考虑等比例分配、差额比例分配以及按贡献度分配三种。（1）等比例分配，每个市场主体以其售、用电量为基数，承担相同比例的可再生能源（非水可再生能源）消纳责任权重，两类主体承担的消纳责任权重均相同。（2）差额比例分配，考虑不同市场主体消纳可再生能源可承受能力和自建可再生能源发电能力的差异，承担不同比例的可再生能源（非水可再生能源）消纳责任权重指标，体现了不同市场主体共同而有差别的责任。（3）贡献度分配，同类主体内的差额比例分配，根据各电力用户的用电负荷特性实行差异化分配，对新能源发电特性适应能力较强的主体权重指标上浮，对新能源发电特性适应能力较差的主体权重指标下调。
通过研判，研究团队提出如下两点建议：
一是加快将消纳责任权重分解至市场主体。推动完善各地可再生能源消纳保障机制实施方案，根据807号文件政策要求和电力市场开放情况，进一步推动将可再生能源消纳责任权重落实到各类主体，落实各类市场主体承担可再生能源消纳的责任。完善对各类市场主体及各地可再生能源消纳保障机制完成情况的奖惩机制，对没有完成消纳责任权重的主体通过通报、限制交易、优先纳入有序用电等方式进行约束，建立完成可再生能源消纳责任权重的刚性要求。
二是修正完善相关法律条例。国家实行可再生能源发电消纳责任权重制度。国务院能源主管部门按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部用电量的比重，并分解至各省区。电网企业应当及时受理按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业并网申请，按规定做好并网服务，发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。售电企业和电力用户协同承担可再生能源消纳责任。
牵头所：新能源研究所
研究领域：能源电力战略规划研究
研究方向：新能源发展
项目负责人：叶小宁（室副主任）
文章来源于国网能源院《能源研究观点·报告》（2024年第1期 总第1期）
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