我所吴旭阳、王天骄律师撰写的论文《土地征收类案件中表见代理的适用——以208份判决书为实证分析》一文，荣获第十届杭州律师论坛行政分论坛二等奖。
原 文
表见代理以区分形式引入行政法领域之必要
《中华人民共和国民法典》第一百七十二条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。”表见代理制度为私法保护信赖相对人的利益而设计，在商事外观主义原则之下对于保护交易安全，平衡各方利益具有重要的作用。
在行政法律纠纷领域内亦存在大量无权代理情形所引发的争议，行政机关在行使公权力之时存在内部的行政委托所不能涵盖代理归责问题，行政相对人亦可能会成为表见代理中的“相对人”，误以为某个无代理权的行政机关或受委托组织有代理权，并与之进行了法律行为。同时，行政相对人自身在与行政机关签订行政协议等时亦存在无权代理的表象，行政机关是否已经履行了审查义务，是否能被认定为表见代理，对于行政相对人的合法利益、行政机关公权力的监督，甚至社会公共利益均有重大的影响。
因此，有必要在行政法领域内对此种代理行为作出专门的规制。但在行政法领域内缺少明确的成熟的类似制度设计，且已有规定多为程序性规定；因行政法律与民事法律在立法目的、原则功能等各方面均存在差异，行政机关与行政相对人存在角色地位不同，权力与权利之差异，不加区别的适用亦可能导致一方利益受损。因此，必须对表见代理的行为主体与其法律行为采取区分处理的方式，使表见代理在行政法领域得以“落地”并被合理适用。
土地征收类案件中表见代理的主要形式
土地征收类案件是表见代理制度在行政争议案件的集中领域，因其通常涉及多个法律关系和行政争议，包括但不限于房屋所有权关系、土地使用权关系、拆迁补偿关系等复杂的法律关系；同时涉及大量的行政协议的签订、履行及相关行政行为的行使。笔者以“表见代理”为关键词，通过裁判文书网检索了全国法院关于土地征收类行政案件的裁判文书。根据统计，此类纠纷自2015年至2020年呈现爆发式增长（见图1），近几年案件量有所下降；涉及行政行为类的案件占比63.77%，行政管理类占比36.23%；一审全部驳回比率超半数，二审上诉率较高，二审维持率占比74.11%。（见图2）
( 图 1 ）
（图 2）
这些交织的复杂法律关系和法律行为给纠纷的处理带来了很大的困难，根据行使主体及其法律行为可将上述案件大致分为以下几类：
（一）行政机关为被代理人的情形
1.委托行政与表见代理
随着社会的发展和公共治理理念的转变，传统的干预行政、高权行政已不是行政的唯一形态，沟通与协作、服务与供给逐渐成为行政的发展趋势，以更好地满足社会的多元化需求。且行政主体借助其他组织乃至个人力量行政的现象越来越多。委托行政便应运而生。委托行政表现为，行政机关将部分行政职权委托给非行政机关的组织或个人来行使。一方面减轻了行政机关的工作压力，提高行政效率；另一方面，也可以借助非行政机关的专业知识和经验，更好地解决一些复杂的社会问题。委托行政的兴起，反映了行政主体在治理过程中的开放性和包容性。通过与其他组织和个人建立合作关系，行政主体可以更好地了解社会的需求和变化，更加灵活地调整自己的行政策略。同时，委托行政也有助于推动社会多元共治，强化社会的自我管理和自我服务能力。
叶必丰教授将行政机关的委托按照受托人分为对行政机关的委托，以及对社会组织的委托；其中对行政机关的委托又分为职权委托和事务委托。事务委托的法律效果由委托机关承受；职权委托则由受委托机关承受。此种分类为行政机关内部的委托行为提供了有效的归责方式。但委托行政在制度形成上天然存在一些难以回避的问题，如对外部相对人的责任承担问题等。因委托行为仅在委托人与受委托人内部形成，受委托人获得的是权力的行使资格，在涉及行政相对人时，缺少各方法律关系的梳理和约束，且多数为程序性规定，存在法律无法规制的空白与瑕疵。故，在行政法上有必要建立起行政授权、行政委托所不能涵盖的类似表见代理制度。
2.典型案例及分析
（2016）最高法行申1873号案例中，最高法认为，冯某主张某村委会与某区政府、某街道办事处存在表见代理关系，但冯某与某协调服务领导小组办公室签订安置协议书，并领取有关补偿，因此证实冯某知晓安置合同的相对人为某协调服务领导小组办公室，并非某村委会。本案中，最高法的裁判虽因证据不足未支持申请人主张行政机关间形成表见代理的诉求，但从某种程度上亦肯定了表见代理制度在涉及行政相对人时的引入。
（2017）最高法行再101号案例中，针对拆迁公司主动承认了拆除行为，最高法从《征收与补偿条例》中安置补偿机关的职责切入，首先推定为区政府及其确定的房屋征收部门实施的行政强制行为，并将民事主体误拆的举证责任分配给行政机关，并结合本案中指挥部工作人员发送的有职务名称的短信通知及执法照片等，保护了行政相对人所信任的权利外观，判决由委托机关指挥部承担，同时指挥部作为临时机构，最终责任由组建机关区政府承担。
3.案例评述
土地征收案件中的行政强制案件是行政相对人作为善意第三人最普遍的情形，行政相对人基于国家权力机关的权威及公信力，对行政机关发布的公告、通知以及工作人员实施的具体行为，有较强的信赖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》总则编若干问题的解释（法释〔2022〕6号）第二十八条规定：“同时符合下列条件的，人民法院可以认定为民法典第一百七十二条规定的相对人有理由相信行为人有代理权：（一）存在代理权的外观；（二）相对人不知道行为人行为时没有代理权，且无过失。因是否构成表见代理发生争议的，相对人应当就无权代理符合前款第一项规定的条件承担举证责任；被代理人应当就相对人不符合前款第二项规定的条件承担举证责任。”101号案例中，行政机关作为被代理人除了对相对人不构成善意承担举证责任，还就被代理人对代理人的强制行为不知情承担了举证责任，否则即直接推定强制拆除行为系被代理人委托实施。
（二）行政相对人为被代理人的情形
1.行政协议的双重属性
行政协议本质上为行政权的一种行使方式，而非平等民事主体之间的市场交易。在土地征收类案件中，政府在与被拆迁人签订征收安置补偿协议时，并非通过市场进行价值交换，而是通过这样的“替代行政行为”，实现管理和建设的目的。行政协议既有行政管理的“行政性”，又有民事合同的“协议性”，在协议的成立和生效等问题上可参照适用民事法规中关于民事合同的规定。民事法律规范中不否认无权处分的民事合同的效力，但涉及无权处分的行政协议，需要兼顾行政相对人的利益以及国家利益和公共利益。因此，基于行政协议自身属性的特殊性，民事法律规范中的表见代理在引入适用时亦要考虑行政性，通过直接和间接证明的方式增强代理外观，适用时更加谨慎。
2.典型案例
安置补偿协议是政府在土地征收过程中，与被拆迁人达成的一种权利义务关系体现。在协议中，双方就补偿方式、补偿金额、安置地点等相关事项达成一致，以保障被征收人、被拆迁人的合法权益。在现实中存在大量协议代签字的情况：一种是合法的代签字，即在被征收人、被拆迁人自愿的前提下，委托代理人进行签字。这种情况下，代签字符合法律规定，具有法律效力；另一种是户内未达成一致意见，由部分家庭成员签字。在行政机关的角度，其亦可能会构成表见代理的外观。关于协议效力，实践中根据具体案情存在不同的认定情形。
（1）构成表见代理
（2020）浙01行终289号二审判决书中，杭州中院认为：“农村中，由农户户主的成年子女代表户主处理该户的重大事宜并不鲜见，且在此过程中，户主往往不会正式地出具委托手续。”本案中签字人与户主为父子关系，且居住在同一房屋内，协议签订时父亲在外务工且知晓房屋征补工作，且本案当事人并未提出父子纠葛问题，因此认定了儿子签订协议构成表见代理。
（2）不构成表见代理
（2020）苏01行终453号一案中，南京中院认为，被上诉人并未提交签订协议过程中双方协商的材料，无法得知上诉人是如何委托代为协商搬迁补偿事宜，仅根据父子关系亦不足以直接认定哥哥委托其父亲形成了代理关系，故街道办有理由相信父亲具有代理权的基础并不存在。从协议的履行过程来看，街道办将转账支票交付给弟弟而不是哥哥，补偿款最终也是进入弟弟的银行账户，同时也无证据表明上诉人曾腾空房屋、交出钥匙，故被上诉人称上诉人已经追认协议，与现有情况也不相符。
（2016）湘31行初77号一审判决中，一审法院认为，原告父亲没有代理权，但以原告名义订立《补偿协议》并领取补偿款的代理行为有效，被告基于原告父亲的近亲属身份及妥善处理被限制人身自由的原告土地被征收后的补偿权益的考量，有理由相信原告父亲有权代表其子参与协商补偿事宜并代领补偿款。但在二审的（2017）湘行终1299号判决中改判了有关表见代理成立的认定。湖南高院认为，现有证据虽可证明，上诉人在宅基地被征收时因犯罪服刑，被上诉人与上诉人的父亲以上诉人的名义签订了《补偿协议》，但上诉人父亲签订该协议事前未得到上诉人的委托，事后也未得到上诉人的追认，该协议的签订依法应被确认违法。本案后经（2019）最高法行申5976号裁判，最高法认为，因再审申请人之父并非涉案土地的使用权人，亦未得到当时已经成年的再审申请人的授权，无权代表其签订《安置补偿协议》。县政府明知无授权的情况下与其签订《安置补偿协议》，且再审申请人出狱后未对其父的无权代理行为进行追认，故签订行政协议行为违法。
3.案例评述
房屋征收补偿协议具有很强的法定性，但因涉及被征收人的财产损失、生活安置等多方面重大利益，不同的被征收人对于补偿金额和安置条件可能会有不同的期望和诉求，这导致了双方在协商过程中难以达成一致。但在同住人或户内其他成员签字时，不会轻易认定该签字行为无效，而是会从具体案情出发并以安置补偿利益最大化为考量。以上案例中，同样是父子的近亲属关系，同样是部分家庭成员代签字行为，不同法院在不同的判决里出现了相反的认定，甚至同一案件也经历了改判的结果，结合自身具体案情，造成差异的原因主要包括以下几点：
（1）行政机关的“善意”标准相较于一般民事主体更为谨慎
在无授权的情形下，近亲属关系证明并非能直接认定代理关系成立的证据，需要辅以其他证据强化存在代理权的外观。例如，代理人与被代理人是否共同居住而非分户异地居住，被代理人是否有获知协议的合理途径；行政机关在进行房屋人口调查时，是否能够或已经获知家庭常住人口情况，如房屋是单独调查，在家庭常住人口情况一栏所载仅为夫妻二人，那么对儿子代签行为便无法认定为表见代理；同时，代理人是否是户内完全民事行为能力人，被代理人是否属于年长行动不便者，亦属于生活常理和传统习惯，进而会影响表见代理的外观。再有，如当知情的被代理人对代理人的行为不做反对时，其可能构成民法上的默示授权或容忍代理。如（2015）衢常行初字第29号判决认为，丈夫作为完全民事行为能力人，具有对其身份证原件的保管能力；其当众将身份证由妻子交给其他人办理，且并未表示否认和阻却，协议已履行时，应将其前后行为认定为表见代理。
行政机关作为国家权力的执行机构，其职责涉及社会、经济、文化等各个方面的管理，需要具备高度的专业知识和技能，其是否善意的标准相较于行政相对人显然更高，态度更为谨慎，不仅需要自证外观的合理性，且对于其“可能知道”“应当知道”的范围更为广泛，并不仅仅局限在一般社会公众的普遍认知层面。
（2）事实追认行为是否能实质上印证表见代理的外观
民事法律规范中的表见代理制度，其成立条件原则应上以行为人善意无过失的无权代理，但形成了代理外观，且民事行为已经实施且有效的条件下，应认定表见代理成立。总结本文所参考的行政判决样本，多数法院在正面论证表见代理关系时，亦同时选择从后续被代理人是否进行追认进一步判断其真实意思表示。例如，代理人以被代理人名义签署协议，但补偿款并未打入被代理人的账户，结合代理外观并不稳固，便难以认定表见代理形成。
表见代理在土地征收类案件中适用方式
根据前述案例与深入分析，对于土地征收类案件中表见代理的适用，需明确区分行为主体及其代理行为，并据此采用不同的判断标准。具体操作步骤如下：首先，需明确表见代理的被代理人主体身份，即判断其为行政机关还是行政相对人。若被代理人为行政机关，则根据职责划分原则，原则上应推定表见代理不成立，除非行政机关能够充分举证证明相对人非出于善意，且被代理人对代理人的代理行为毫不知情。反之，若被代理人为行政相对人，则不宜直接认定代理行为无效，而应着重分析表见代理外观的合理性与合法性。若被代理人的代理行为能够形成稳固且合理的权利外观，且辅以事实上的追认行为作为支持，则应认定为表见代理成立。在此过程中，对于行政机关“善意”的判断标准亦需从严把握，以确保法律适用的公正性与准确性。
结语
土地征收类案件的处理，通常涵盖多个层面的法律考量，包括行政强制行为的合法性审查、行政协议的具体履行情况、土地及房屋权属的明晰界定，以及拆迁过程中涉及的环境保护和安全生产等要素。特别值得注意的是，表见代理问题在此类案件中显得尤为复杂，由于代理主体和代理行为的不同，所呈现的代理外观亦呈现出多样化特点。行政法领域内，行政机关虽已有委托行政与授权行为等加以规制，但缺少实体上的责任划归原则；同时，行政相对人往往以民商事主体的角度身份实施表见代理行为，但考虑到行政协议的双重属性，亦应考虑公法的特殊性，将各方证明责任证明标准予以细致划分以适合行政法目的和原则。因此，在行政机关实施具体行政行为及法院的审理裁判过程中，需对各类代理情形进行细致区分，并依据差异化原则进行审慎处理，以确保法律适用的准确性和公正性。
律师名片
END
作者：吴旭阳、王天骄
编辑：孟媛媛
审核：马芳芳
