未经批准翻建宅基地房屋的违法处理

创业 2024-11-09 15:59 河南

未经批准翻建宅基地房屋的违法处理——刘某艳诉请撤销限拆决定和行政复议决定案

【涉及案号】（2018）京01行终367号

【关键词】宅基地房屋翻建

【裁判要点】

一审法院认为，对未获批原有宅基地翻建自用的情形，能补办手续的不应责令强拆。刘某艳所建房屋虽确属未批先建，但刘某艳系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超过原有面积，更未加盖。且需强调的是，该房屋系刘某艳及其子刘某泽的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行，则刘某艳及其家人必将面临流离失所的可预见结局。针对上述情况，合议庭认为，法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。针对刘某艳所面临的困境，某区城管局应先选择采取责令限期补办规划手续等改正措施后，再针对相应改正的情况酌情作出决定。现直接作出限期拆除决定必然将对刘某艳的权益造成过度损害，应属明显不当，故对某区城管局作出的被诉限拆决定依法应予撤销。因某区政府作出了维持的被诉复议决定，故应一并撤销。

【基本案情】

2016年12月23日，某区城管局香山执法监察队在检查中发现，刘某艳于2016年3月间对涉案房屋进行了翻建。当日某区城管局进行了现场检查及勘验，拍摄了外观照片，绘制了平面位置图，对刘某艳进行了询问，告知了刘某艳所享有的相应权利，听取了刘某艳的陈述和申辩。当日，某区城管局对刘某艳建设涉案房屋的行为予以立案。2017年1月5日，某市规划和国土资源管理委员会向某区城管局出具了《关于某市某区香山北辛村后街14号所建的一处建筑物规划审批情况的函》，函称案涉翻建房屋未依法取得建设工程规划许可证。2017年4月28日，某区城管局作出被诉限拆决定，并于当日通过留置、现场张贴及网站公告送达上述限拆决定。刘某艳不服，于2017年5月4日向某区政府提出行政复议申请，要求撤销被诉限拆决定。同年7月31日，某区政府作出被诉复议决定，决定维持被诉限拆决定。刘某艳仍不服，遂向一审法院提起行政诉讼。

一审法院另查，刘某艳系麻某琴之女，麻淑琴于1990年4月24日经原某市某区香山街道市容监察所批准，在某市某区香山北辛村后街14号新建房屋两间，原有房屋五间。刘某艳及其子刘某泽一直生活在上述七间房屋中的三间房屋内。后因其所住房屋墙体开裂，刘某艳对上述房屋进行了翻建。刘某艳及其子刘某泽名下均无房屋登记信息。

【典型意义】

二审法院对某区城管局作出被诉限拆决定的不合理性作了如下精彩论述：

首先，被诉限拆决定将导致刘某艳的生活处于危险境地。从被诉限拆决定的内容看，其直接为刘某艳设定了自行拆除涉案房屋的义务，并告知了逾期不拆除的后果即强制拆除。故被诉限拆决定属于明显的侵益行为，会直接影响刘某艳的生活。上诉人主张涉案房屋是否最终强制拆除可以在执行过程中予以裁量，但显然该主张将导致刘某艳行使救济权的极度被动地位，甚至丧失提起救济的事实基础。

其次，行政裁量权的行使应符合比例原则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。一般而言，规划行政主管部门应视违法建设的具体情节作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于何为“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，上述法律法规并无具体规定。对此，《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》（以下简称指导意见）第四条、第七条，若干规定第二十六条作出了进一步细化规定。应当认为，本案中某区城管局作出被诉限拆决定符合上述规定。但上述指导意见及若干规定中的有关规定并非绝对条款，而“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”从法律法规层面仍有进一步解释的空间。尤其是相对人在原房屋严重影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下，违法建设的查处机关应当充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。鉴此，某区城管局作出的被诉限拆决定，未充分考虑违法建设人的居住安全利益，不符合比例原则的要求。

再次，行政行为的作出应当符合法规规范的目的。城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归，方能体现其正当性。

【相关法条】

1.《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）

第六十四条　未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

2．《某市城乡规划条例》（2021年修正）

第七十五条　建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。

3．《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》

第四条　违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：

（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。

（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。

第七条　第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。

4．《某市禁止违法建设若干规定》（2020）

第十一条　行政执法机关发现已经建成的违法建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应当在20日内书面责令违法建设当事人限期改正、消除对规划实施的影响，并处该建设工程造价5%以上10%以下的罚款。对逾期不改正或者无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价10%以下的罚款。责令限期改正期限和限期拆除的期限一般不超过15日。

第十二条　本规定第十一条所称尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设，包括：

（一）未依法取得规划许可证件，但已经取得选址意见书、规划综合实施方案等规划文件，且按照前述规划文件的内容进行建设的；

（二）未按照规划许可证件许可内容进行建设，但可以通过改建或者部分拆除达到符合许可的内容的。

5．《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条第六项　行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。

第八十九条第一款第一项　人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。

来源：土地法治前沿

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