党中央、国务院全面推进乡村振兴战略实施中，要求深化农村土地制度改革，保护农民合法的财产权益。加快房地一体宅基地确权登记发证，是维护农民合法权益、夯实农村土地制度改革基础、促进乡村全面振兴的重大举措。近些年来，连续多年的中央1号文件均对此作出明确要求，要扎实推进宅基地使用权确权登记颁证，自然资源部出台多项政策文件推进各地房地一体宅基地确权登记。但根据笔者对多地的跟踪调研发现，农村房地一体宅基地登记总体是好的，但个别地区进展迟缓，房地一体宅基地登记发证率不高。面对地籍调查和确权登记工作中的诸多难点问题，亟须在总结实践经验的基础上细化和完善农村宅基地房地一体确权登记相关制度，满足群众登记需求，切实维护农民土地权益，更好地支撑乡村全面振兴。
一、农村宅基地确权登记发证制度历史沿革
新中国成立以来，农村宅基地确权发证制度可划分为五个阶段。
第一阶段：宅基地私有时期，即新中国成立后至人民公社建立前(1949年至1958年)，该阶段宅基地所有权和使用权均为农民个人所有，宅基地可以买卖、出租、继承、流转，颁发土地房产所有权证书。
第二阶段：生产队所有时期，即人民公社时期（1962年至1981年），该阶段确立了宅基地集体所有制，明确了宅基地归生产队所有、可以供社员使用，但宅基地不能买卖和出租，该阶段未开展确权登记颁证。
第三阶段：审批管理制度建立和逐步完善时期（1982年至1996年），宅基地属于农民集体所有，农村居民和城镇居民共同享有宅基地使用权阶段，1982年《村镇建房用地管理条例》的出台标志着宅基地审批管理制度初步建立。1987年颁布的《土地管理法》从法律层面真正确立了宅基地乡、县级政府分级限额审批管理制度，这一阶段宅基地使用权确权登记工作正式起步。
第四阶段：宅基地流转严格限制及宅基地确权登记加快推进时期（1997年至2013年），该时期宅基地管理更加严格，只有农村居民可以使用宅基地而城镇居民不可以用，宅基地确权登记工作取得积极进展。
第五阶段：不动产统一登记时期（2014年至今），这一阶段特点是宅基地房地一体确权登记，信息化程度高，登记规则更加清晰明确。2014年，国土资源部联合财政部、住房和城乡建设部等部门印发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》明确要求将农房等地上建筑物、构筑物纳入登记范围，按照房地一体要求开展宅基地地籍调查、确权登记工作；2016年，针对地方提出的一户多宅、超面积、缺少权属来源材料等问题，国土资源部印发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，文件进一步明确宅基地确权登记的相关规则；2020年，自然资源部和部办公厅分别印发了《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》和确权登记工作问答，明确按照不动产统一登记要求，对符合登记条件的办理房地一体宅基地确权登记，同时从工作组织、地籍调查、确权登记、成果入库和整合汇交4个方面对确权登记中的重点难点问题进行系统解答。2023年，自然资源部印发《关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》，强调房地一体宅基地地籍调查、登记成果汇交、日常更新等确权登记工作的全流程统筹与协同，按照因地制宜、需求导向、先易后难的原则分类推进房地一体宅基地确权登记发证工作。
二、主要经验与做法
（一）以总调查方式规范开展地籍调查
2011年，相关文件印发后，大部分地区依据地籍调查相关技术标准和宅基地确权相关政策开展农村宅基地地籍调查工作，按照总调查的方式以村为单位进行全面调查，实行房地统一调查、统一测绘。
特别是2014年《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》印发后，各地迅速按照房地一体确权登记要求补充完善了农村地籍调查成果，对每一宗宅基地及其上的房屋进行不动产单元编码，确保单元代码唯一，全面查清宅基地及其地上房屋的权属、位置、界址、用途等，并按照大比例尺的测绘精度进行解析法测绘，建立一套完整、准确的地籍调查表、册、图和数据库，形成了地籍档案，调查成果直接应用于不动产登记，有力地支撑和保障了农村房地一体不动产登记。
（二）重视权源追溯
地籍调查的核心为权属，农村宅基地形成时间跨度大，村庄重新规划、协议置换、买卖等历史遗留问题多，同时农村外出务工人员较多，调查期间长期锁门现象比比皆是。如果不调查追溯已有登记资料，单纯根据现状测量调查成果来确权发证，难免造成调查权利人与实际权利人不符、有无权源资料情况难以区分、历史使用情况不清晰等状况出现。因此，要将存档的历史登记档案材料全部调档、扫描、录入，根据每宗地登记档案记载的相关权利人及四至等信息，与现状调查权利人信息匹配，找出相应关系并分类梳理，按照辖区内地籍区、地籍子区和不动产单元划分及代码编制成果，对已有登记资料进行编号，作为不动产权籍调查及登记发证的权源证明材料，使现状调查成果的权源状况清晰明确。
（三）强化地籍调查成果核实确认
在地籍调查的基础上，与村委会逐条核实地籍调查成果，经村委会确认无误后，出具会议纪要。同时将地籍调查成果加盖登记部门及村委会公章，在村委会公示栏进行公示，公示期为15天。在此期间通过广播等方式，通知村民去查看相应地籍成果，如有疑问，填写疑问反馈单。地籍调查成果公示期结束后，整理相应地籍调查成果，建立地籍调查数据库。
（四）先易后难推进确权登记发证
农村宅基地与集体建设用地确权登记发证涉及农民切身利益，具有涉及面广、敏感性强的特点，特别是一些村庄“一户多宅”、宅基地面积超标等问题较多，且权源资料不全、权利主体模糊，在颁发不动产权证书过程中，极可能引发群体性事件。登记发证过程中依据国家、地方现有相关法律法规，研究制定了农村宅基地房地一体化首次登记操作指南，采取分门别类、对号入座、反复沟通、广泛调查、多渠道收集证明材料、认真研究决策的方式，根据先易后难的原则，分批次进行确权。在村镇地籍调查数据库基础上，补充“是否为本集体经济组织成员”、“是否一户多宅”、“来源描述”等字段，完善村镇地籍登记数据库；并采取多种方式宣传，鼓励农民申请登记，切实提高发证率。
三、农村宅基地确权登记发证实践中的主要难点
（一）宅基地权源追溯难
1987年颁布的《土地管理法》实施后，自第一批宅基地证发放至今，已经30多年，时间跨度较大，登记权利人及家庭成员变化大，发放至村民的宅基地证丢失、损坏情况严重，入户收集到的数量相当少；档案登记信息也较为简单，信息量较小，部分村庄重新规划建设，地物相互关系与现状无法对应，又缺少坐标材料，因此，权源追溯工作困难重重。仅用档案资料匹配现状宗地可对应的宗地极少，实践中通常先将档案资料整理、录入相关信息，再打印现状地籍图，带着上述材料到实地，与当地群众逐宗地确认相关权属，该过程耗时耗力，时常要反复几次才能完成一个村的权源追溯工作。即使这样，仍有部分档案资料与现状调查宗地无法匹配，对于无法匹配的调查宗地，只能暂按无权源宅基地处理。
（二）地籍调查成果更新难
地籍调查工作自2011年启动，历时十余年，已有调查成果难以满足现行不动产确权登记发证要求。地籍调查完成后，农民翻建、调查权利人死亡、买卖互换、分家析产等情况时有发生，导致已有地籍调查成果与实际情况不一致。由于没有及时更新调查机制，导致地籍调查成果不具备现势性。而重新开展地籍调查，则需要投入大量人力物力，大大增加了人力、时间、资金等成本，从而影响发证效率。
（三）部分已有证书的宅基地权属界线界定难
在开展地籍调查过程中，权属界线多以相邻权利人互相指界和实际占用面积为准；而部分老宅基地证书中标注的尺寸与实际建设情况相差较大，有的将农户房前屋后的空闲地、堆放杂物范围甚至部分村庄内部道路也纳入其宅基地权属界线范围，导致权属界线范围、实际测量面积均与老宅基地证书中标注的长宽、面积不一致，其权利人对此权属界线范围、实际测量面积有异议，要求延用老证的权属界线范围和面积进行换发不动产证，显然不符合不动产发证相关要求。农民诉求与相关政策和技术要求不匹配，一是导致已有证书（但无规范的权属调查资料，如地籍调查表、宗地草图等）要求换发证书时宅基地权属界线界定困难，二是导致与相邻权利人指界困难，不认可不签字的现象较多。
（四）宅基地权属确认难
不动产统一登记已全面实施，但农村宅基地政策相对滞后，近些年房地产价格的上涨导致农民对宅基地权属十分重视，也十分敏感，自然资源主管部门、乡镇与村委会对该项工作的开展如履薄冰。虽然当前政策对于没有权属来源材料的宅基地有相关规定，但还不能覆盖当前存在的所有情形。针对建新不交旧、一户多宅、将宅基地转让给非本集体成员、村中违建、分家析产等造成档案证书登记权利人与实际使用权利人不符等敏感问题（特别是在邻近城区村庄、乡镇政府所在地的集镇，档案证书登记权利人与实际使用权利人不一致问题尤为突出），基层集体组织较为避讳，对宅基地确权登记发证工作积极性不高，权利人难以确认的问题较为普遍。因此，部分地区在地籍调查中权属签字确认工作推进困难，导致具备发证条件宅基地宗数（应发宗地数）与实有宅基地宗地数的比例较低。目前已经完成农村宅基地房地一体发证的主要为档案权源材料清晰、面积符合规定的宅基地。在一些地区能够开展房地一体的宅基地确权发证的宗地数约占完成地籍调查宅基地总数的60%左右。不满足发证条件的宅基地大多为一户多宅、无权源资料、户口迁移、买卖互换、分家析产等导致不符合发证要求造成的。
四、思考与建议
针对上述问题，建议重点探索提升农村房地一体宅基地确权发证效率的实现路径。对已调查但未登记的宅基地，坚持“权属合法、界址清楚、面积准确”，依法依规加快办理登记。对实际占用面积超标、一户多宅、户口迁移、权源资料不齐全、权利人界定等情况，进一步出台相应政策。
（一）梳理存量登记信息，规范权源追溯方式
一是坚持“不变不换”原则，已颁发的合法宅基地证书继续有效，群众确有换发意愿的可申请办理房地一体宅基地确权登记。因原发证书信息无矢量空间数据，应采用查阅纸质档案及相关信息等方式，同时由农业农村部门、不动产登记部门、乡镇、村配合技术单位组成专班，开展权源追溯。根据每宗地登记档案记载的相关权利人及四至等信息，与现状调查权利人信息匹配，找出相应关系并分类梳理；按照辖区内地籍区、地籍子区和不动产单元划分及代码编制成果，对已有登记资料进行编号，作为不动产地籍调查及登记发证的权源证明材料，使现状调查成果的权源状况清晰明确。
二是对于现状宅基地使用人或潜在的权利人与存量登记资料不一致的，应根据相关权源变更资料发生时的相关规定进行确权。符合相关法律、政策要求的确认实际权利人；不符合要求的，则按无权源宅基地处理，重新审批、确权发证；对现状已经灭失、但登记资料仍然存在的存量登记资料备注，作为档案封存。
三是对于已登记面积与解析实测面积不一致的宅基地，权属界线无变化的，应以解析实测面积为准，可备注原发证面积；如果已有证书标注的权属界线明显错误，而又无合法的权属来源证明，也无现存登记档案（或登记档案不规范、当年规范的地籍调查表和宗地草图）的应依据已有证书信息和现实状况，以村为单位全村统一标准，由村委会确认同意，并记载于村民会议纪要中，据此重新指界确认界址界线，并进行测绘，面积则以实测面积为准。
（二）细化调查未确权宅基地处置办法
一是全面梳理已开展地籍调查但不具备登记条件的宅基地数量、类型，以村为单位建立问题台账清单，区分一户多宅、违法违规占用、存在权属争议、使用主体非本集体经济组织成员等情形，准确记录宗地数量，并在地籍调查数据中予以标注，对台账清单及时更新、动态管理。
二是针对无权属来源的宅基地，查明土地历史使用情况和现状，列明建新不交旧、面积超占、买卖宅基地、村中违建、分家析产和继承人因升学、兵役、婚姻等人口迁移导致不再是本集体经济组织成员情形，建议按照合法合规、尊重历史、实事求是的原则，出台农村“房地一体”不动产确权登记操作细则，细化分类到各类情况的权属处理办法，明确各类情况处理办法与流程，为基层确权登记提供政策支持，切实推进历史遗留问题的解决。
（三）适度放宽并细化一户一宅认定标准
相关文件中，对“户”的认定细化成果不够，在实际工作中，户的认定困难较大。比如已成年未婚、已外嫁未迁户的女儿、独生子女、爷孙同户、爷孙继承等问题。对村民“一户”认定，原则是根据公安部门管理的户籍来认定，但实际工作中对已婚且已分家单独居住生活、未婚但年龄已到法定结婚年龄以上且单独居住生活、依法继承宅基地使用权的未成年人等具体情形，充分尊重村规民约，由村民委员会出具证明材料并公告 15 日无异议的，建议按一户对待并按规定申请确权登记。
（四）优化宅基地调查更新与批量登记审核模式
宅基地房地一体的确权登记工作是采取“总登记模式”开展，通常以村为单位进行，涉及农户多，工作量大，建议简化审核内容。
一是因地制宜，丰富地籍测绘技术方法，按照《地籍调查规程》（GB/T 42547-2023）的标准，采用新技术，灵活开展地籍调查，可借鉴国土变更调查的更新模式，以日常地籍变更和年度地籍变更调查的模式开展地籍调查成果更新，保持地籍数据现势性、准确性和权威性，为登记发证提供数据支持。
二是对于地籍调查资料完整且现势性强的宅基地，登记中的现场查看与询问笔录等资料，以村委会、乡镇组织实施并出具承诺的方式替代登记部门的逐户查看，统一组织群众申请，做到登记业务批量办理，提升审核效率。
三是利用“互联网 +”等信息化手段向乡镇、村延伸登记服务，以及网络视频确认、上门服务等方式，使权利人可在线上对权籍调查成果进行确认并生成规范的申请资料，实现随时随地申请登记，着力解决群众因外出经商务工等不能完成农村房地一体不动产登记权籍调查现场签字确认的问题，方便群众办事。
（五）充分调动集体经济组织、村民委员会在宅基地确权登记中的积极性
在遵守法律法规、政策的前提下，积极宣传引导农民参与农村不动产确权登记工作。结合当前房地一体已有成果基础和深化农村土地制度改革要求，通过村民自治、基层调解等方式，参与解决权属指界、登记申请资料收集、权属纠纷、分户条件、宅基地取得时间认定、权属来源说明认定等登记前序环节工作。
一是强化地籍调查数据成果的共享应用，将已完成的地籍调查成果数据库以图表形式分享给乡镇村，将地籍数据充分应用于村镇规划编制、宅基地审批、集体建设用地入市、不动产登记、农村产权制度改革，以及农村基层日常事务的管理，为乡村振兴提供基础数据支持；同时充分发挥农村基层组织主体作用，定期对实际发生变化的宗地进行上报和更新，探索建立地籍调查成果“以用促建”日常更新机制。
二是重点梳理解决本集体内部已开展地籍调查但不具备发证条件的宅基地类型，按照标准从严、政策从宽、尊重历史、实事求是的原则分类妥善处理历史遗留问题，由村委会确认同意，并记载于村民会议纪要中，公告无异议的，予以确权登记，提高发证比例。
三是结合农村产权制度改革，强化宅基地财产权利的体现，激活农村各类生产要素潜能，提高集体经济组织对该项工作的积极性。
注：本文刊载于《自然资源情报》
本文作者：
姜仙春，自然资源部咨询研究中心公共政策研究所助理研究员。
杨雪婷，自然资源部咨询研究中心公共政策研究所研究实习员。
张晓颜，自然资源部咨询研究中心发展战略研究所副所长，副研究员。
