导语
2025年01月07日 中国税务报 版次：05 作者：
畅通信息交互渠道、建立案件移交制度、明确预处罚快速办理程序、证据共享联动办案——青岛税检双方通过探索构建“行刑反向衔接”机制，提高不起诉涉税违法案件查处效率，增强对虚开等涉税违法行为的打击效能，同时防止税款流失。本期税收法治专刊对此进行专题报道。
青岛税检深入协作
构建“行刑反向衔接”机制，做好不起诉案件“后半篇文章”
2025年01月07日 中国税务报 版次：05 作者：胡菡 张鲁 刘立 本报记者 张卫海
记者从国家税务总局青岛市税务局获悉，该局近期与青岛市检察机关加强协作，探索建立了“行刑反向衔接”机制，即检察机关决定不予刑事起诉的涉税违法案件，及时向税务机关推送信息，税务机关依法对违法当事人作出行政处罚决定。该项机制建立后，提高了税检双方协作效率，完善了税务行政执法与刑事司法的衔接机制。
据悉，青岛“行刑反向衔接”机制自2023年7月探索建立以来，青岛市税务机关已接收检察机关移交的《检察建议书》55份，涉及案件85起；税务机关已查结案件56起，依法征缴涉案税款罚款合计1989万多元。
税检携手：
探索“行刑反向衔接”初见成效
青岛市税务局稽查局局长黄伟表示，近年来，为强化对涉税违法行为的打击，青岛税务、司法等部门不断加大沟通协作力度，在违法线索共享、涉税违法犯罪活动联合打击、案件移交司法部门审理等多项工作方面取得了明显成效，增强了涉税违法犯罪活动的打击合力。
为了进一步完善税务司法协作机制，使司法审判活动中检察机关决定不予刑事起诉的案件当事人及时受到行政处罚，承担相应违法责任，避免国家税款流失和出现执法监管盲区，青岛市税务局开始考虑探索与青岛市检察机关协作建立“行刑反向衔接”机制。
在与有关部门深入沟通的基础上，2023年7月，青岛市税务局联合公检法部门共同颁布《关于建立虚开骗税等案件后续跟踪管理机制的意见》，明确对于公安机关已立案、税务机关未作出行政处罚的涉嫌虚开骗税案件，税务稽查部门要进一步强化后续跟踪管理，定期要求司法部门反馈“不刑”案件信息，并根据司法处理结果，视情形补充作出行政处罚决定。《意见》的颁布，为税务机关与司法部门进一步畅通信息通道、完善“行刑反向衔接”工作流程、建立“行刑反向衔接”工作机制奠定了制度基础。
为了在信息沟通、案件移交、行刑协作和信息反馈等方面积累更多可行经验，青岛税检双方决定，由青岛市税务局第二稽查局与青岛李沧区检察院先行“试水”，在李沧区试点建立“行刑反向衔接”机制。为此，李沧区税检双方签订了《检税合作备忘录》，并就人员联络、信息传递、案件联动办理等工作制定了相关制度。自试点工作开展以来，李沧区税务机关已接收到37份《检察建议书》，审结37起检察机关不予起诉涉税违法案件，共入库税款566万多元。
2024年初，青岛市税务局稽查局接到了税务总局试点开展行刑衔接机制规范化建设的任务，以此为契机，结合前期开展“行刑反向衔接”试点经验，青岛税检双方于2024年7月制定颁布了《关于加强税务领域行政执法与刑事司法反向衔接工作的意见》（以下简称《工作意见》）。
《工作意见》由三部分共17条组成。税检双方在其中明确了“行刑反向衔接”工作目的、实施部门和人员保障办法等，并将税检合作范围由虚开骗税案件扩围至全部涉税违法案件。
同时，双方决定探索建立“预处罚快速办理程序”，即检察机关在涉税案件审理拟作出不起诉决定前，通过向税务机关通报案情、邀请税务部门参与听证等方式，实现税务机关提前介入，以提高相关案件的后续行政处理质效。
此外，为有效解决不起诉案件后续税务机关查处时，涉案当事人以各种理由推托、拒不执行税务机关处理决定，造成税款无法征缴入库等问题，青岛税检双方还探索建立了罚款保证金提存制度。即在检察机关作出案件不起诉决定前，由税检双方专家团队提前预估案件当事人补缴税款或罚款的提存金额，在检察机关协作下，由涉案当事人先期将相关额度资金，提存至检察机关与第三方公证部门联合设立的专项账户中，为后期税务机关行政处理决定执行到位提供保障。
消除盲区：
“不刑”案件纳入税收监管视野
“税务机关与检察机关建立‘行刑反向衔接’机制，是税务、司法部门畅通合作通道、加大税收执法协同的有益尝试。该机制建立后，不仅能够完善执法链条，增强涉税违法犯罪打击合力，有效堵塞行刑衔接不紧密产生的‘不刑不罚’监管漏洞，同时，由于案件当事人的涉税违法行为及时得到了税务机关查处，也彰显了税收执法刚性，维护了税法权威，有利于营造良好经济税收秩序。”青岛市税务局第二稽查局局长周岩说。
不久前，青岛市公安经侦部门根据上海公安机关移交的虚开违法线索，对青岛M咨询公司立案调查。公安机关经调查证实，青岛M咨询公司负责人刘某在经营期间，为了少缴税款，在无真实业务情况下，通过支付费用方式，从上游上海企业处取得虚开发票28份。案发后，企业负责人刘某主动到公安机关自首，并如实供述了相关违法事实。
案件移交检察机关审理后，考虑到刘某具有自首情节，加之犯罪情节较轻，在案件审理期间主动到税务机关补缴税款15.9万元，检察机关依法对其作出不起诉决定。
按照“行刑反向衔接”机制，检察机关把案件信息传递到青岛税务机关。税务稽查部门立即对该企业立案调查。结合公安机关提供的企业涉案虚开发票明细、涉案人员讯问笔录和上海上游企业业务调查情况等证据，检查人员调取青岛M咨询公司账簿凭证、企业银行资金流水等进行了补充查证。最终，针对该企业虚开发票、虚增成本违法行为，依法作出补缴税款15.9万元、加收滞纳金、处罚款14万元的处理决定。
青岛M咨询公司收到税务机关处理决定后，未提出异议，按期缴纳了滞纳金和罚款。
最近，青岛市李沧区检察机关审理了一起企业虚开增值税普通发票案件。经公安机关调查证实，青岛某模具有限公司法定代表人高某，为增加企业运营成本，少缴税款，以支付开票费方式，从山东某企业购买6份虚开的增值税普通发票，价税合计54万元。
检察机关审理案件后认为，涉案企业构成虚开发票罪，但涉案金额相对较低，未造成国家税款损失。涉案企业负责人案发后投案自首，并且认罪认罚，因此拟对其作出不予起诉的决定。
根据税检双方建立的罚款保证金提存制度。李沧区检察机关向青岛市税务局第二稽查局（以下简称第二稽查局）预先通报了案件。税检双方讨论了案情，税务检查人员结合企业违法事实，依据税法规定预估了行政处罚金额。随后，涉案企业按照检察机关要求，向专项账户中预存相应数额资金，检察机关依法对其作出不予起诉决定，并按照“行刑反向衔接”机制，向第二稽查局移交了案件。
接到检察机关移交信息后，第二稽查局立即对企业立案调查。由于前期公安机关核查较为充分，涉案人员讯问笔录、高某开票费支付单据、企业账簿凭证资料和涉案人员买卖发票通信记录等证据较为齐全，检查人员仅补充调查了企业纳税申报和成本列支情况，对高某作了针对性询问，即完善了证据链条。最终，第二稽查局依法将企业行为定性为虚开发票，对其作出罚款9万元的处罚决定。随着涉案罚金由专项账户划缴入库，案件落下帷幕。
由于税检双方协作得力，工作衔接紧密，该案由检察机关移交至最终结案，只用了13个工作日。
凝聚合力：
违法案件查处增效能
青岛市税务局检查人员胡大文向记者表示：“构建‘行刑反向衔接’机制后，由于相关涉税案件前期公安机关已查证获取了大量涉案当事人违法证据，因此检察机关向税务机关移交案件后，税务机关节省了大量的核查取证时间，案件查处效率大幅提升。2024年青岛市检察机关通过‘行刑反向衔接’机制，向青岛市税务机关移交了45起不予刑事起诉的虚开发票违法案件。移交案卷中包括了公安讯问笔录、涉案企业和人员银行账户交易流水明细等多项证据。税务稽查部门接案后，结合已有的证据，依照税法规定，仅进行了部分补充取证，很快就对案件进行了定性，依法作出了处理决定。”
对此，青岛市税务局第二稽查局审理科科长谢树欣也有同感。
谢树欣介绍说，通过“行刑反向衔接”机制移交到税务部门的涉税违法案件，案件相关的资料等办案基础信息比较充足、涉案证据也相对充分，由于经过司法部门前期审理流程，涉案当事人配合度也比较高。因此，税务机关在接手案件后，查证、定性、审理等案件查办所有环节的速度都得到了提升，案件总体处置效能明显提高。移交的涉税违法案件因此做到了“快查速办”“迅速处理”。机制运行以来，“行刑反向衔接”移交案件平均结案时间为40天，远低于一般涉税违法案件的90天结案时间。
青岛市李沧区人民检察院第四检察部主任吴洋表示，检察机关与税务机关建立“行刑反向衔接”机制，是税检双方加强协作、打通行刑衔接堵点，切实落实《行政处罚法》第二十七条规定，确保“不刑”涉税违法案件和当事人能够及时受到行政处理的有力举措。通过该项制度机制，理顺了税检双方案件移送、证据共享、行政处罚、税款征收等执法流程，使检察机关的涉税案件审理与税务机关行政执法紧密衔接，形成了管理闭环，既提高了涉税违法打击效能，又增强了税收共治合力。
据了解，青岛税务稽查部门在日常工作中发现，全国其他地区公安机关查办的涉税刑事案件，其中一些存在涉案当事人为青岛企业或个人的情况。这些案件移交当地检察机关审查后，检察机关若不予刑事起诉，如果青岛税务机关行政执法不能有效衔接，同样会出现执法监管“空白区”。
为此，在“行刑反向衔接”机制运行取得效果后，青岛税务目前联合检察机关正在尝试扩大机制实施范围，逐步将异地涉及青岛企业和个人的“不刑”涉税违法案件，纳入监管视野。异地检察机关如对相关涉税违法案件作出不予刑事起诉决定，经青岛检察机关协调，当地检察机关会将案件移交青岛税务机关查处，以此打通地域阻隔和信息藩篱，消除监管盲区，避免税收流失。
据统计，自2024年7月以来，青岛市税务机关已接收查处了外省市检察机关移送的4起涉税违法案件，相关涉案当事人共补缴税款72.4万元。
“青岛税务机关与检察机关探索建立‘行刑反向衔接’机制，是贯彻党的二十届三中全会‘完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度’精神，遵照税务总局依法行政、依法治税要求，落实行刑衔接机制规范化建设试点工作所进行的一项制度机制探索，其做法对于进一步加强税务司法协作具有参考借鉴价值。”国家税务总局驻上海特派员办事处专员宋丽说。
青岛市税务局局长郑钢表示，“行刑反向衔接”机制从实施效果看，已取得初步成效，达到了预期目标。青岛税务将结合实际，继续完善相关制度和管理规程，以不断提高涉税违法打击和税收监管效能，为各地区税务机关实施行刑衔接机制规范化建设提供可复制、可推广的青岛经验。
加强税务司法协作 增强税收共治合力
2025年01月07日 中国税务报 版次：05 作者：刘继虎
■专家视点
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“深入推进依法行政”，明确提出“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。青岛市税务局与青岛市检察机关携手探索建立的涉税案件“行刑反向衔接”机制，是符合党的二十届三中全会精神的积极探索，实现了税务行政执法与刑事司法的“无缝衔接”，使检察机关不予起诉的涉税案件及时移交税务机关查处，增强了税务和司法部门的税收共治合力，维护了税法权威，防止了国家税款流失。
在“行刑反向衔接”机制构建和探索实施的过程中，青岛税务和司法部门密切协作，其做法可圈可点。
其一，建章立制，规范引领。税收行政执法与刑事司法的衔接工作，虽然有刑法、刑事诉讼法的原则性规定，但如何做到“无缝”衔接，使相关工作顺利推进，需要税务机关与司法部门加强协作，在案件信息沟通、案件移送、证据移交等方面建立可操作的制度，以确保涉税违法案件的“反向”移送有章可循，高效规范。为此，青岛市税务局与司法部门多次深入沟通，共同制定了《关于建立虚开骗税等案件后续跟踪管理机制的意见》《关于加强税务领域行政执法与刑事司法反向衔接工作的意见》等规范性文件，这为“行刑反向衔接”机制最终建立生效提供了制度保障，奠定了坚实基础。
其二，先试行再“扩围”，稳中求进。一项新制度、新机制，在探索构建和后续实施的过程中，或多或少都会有偏离预定目标和执行出现偏差等风险。为切实降低新机制实施风险，确保该项工作顺利推进，青岛税检双方采取了小步慢行“先试水”，时机成熟“再扩围”的实施策略。先期在李沧区试点“行刑反向衔接”机制，待其运行平稳之后，再扩围至全市范围。这一稳健、务实的做法，促进了该项机制的落地生根。
其三，需求导向，不断创新。在“行刑反向衔接”机制实施的过程中，针对案件移交、信息反馈、案件查办和税款征收等方面遇到的各项具体问题，青岛税检双方携手合作，结合工作实际，相继创建了涉税违法案件“预处罚快速办理程序”“罚款保证金提存制度”，以及“后续跟踪管理机制”等制度机制，不仅进一步提高税检双方工作衔接的紧密度，提升税收执法效率，同时有效解决了之前存在的案件执行难等问题，确保税款及时入库。
（作者：中南大学法学院教授、博士生导师）
