衢检笔谈 | 提升非法集资类案件办理质效的路径

摘要：努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义是办案的最终追求。非法集资类案件作为涉众型经济案件的主要形态，具有犯罪时间跨度长、调查取证难度大、追赃挽损难、矛盾化解难等特点，并带来群访、非访等一系列衍生问题，直接影响办案的三个效果。本文以基层检察机关办理非法集资类案件的实践为基础，深入分析非吸集资类犯罪的特点成因、办案难题，探索预防和惩处并重、追责与挽损并行的防范化解、协同治理路径，进一步增强检察机关办理非法集资犯罪案件的质效，更强有力地惩治和预防非法集资犯罪，为国家和地区经济发展、社会稳定提供坚强的法治保障。

关键词：非法集资类犯罪；金融风险；预警机制；协同治理

“高质效办好每一个案件”是新时代检察履职办案的基本价值追求，基本内涵为：在实体上确保实现公平正义，在程序上让公平正义更好更快实现，在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义，做到检察办案质量、效率、效果有机统一于公平正义。 “高质效办案”既是价值理念又是工作标准。基层检察办案人员要把准“高质效”的政治属性，确保履职办案的正确方向；把准“高质效”的为民宗旨，把人民群众的获得感作为评判标准，把准“高质效”的法治精神，做到实体公正和程序公正相统一，把准“高质效”的时代内涵，能动履职促进国家和社会治理现代化。 依法惩治和预防金融犯罪，防范化解金融风险，服务保障金融高质量发展，是检察机关的重要职责。2019年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》，针对非法集资违法犯罪执法司法中的新情况和重点难点问题，就实体法律适用、诉讼程序、政策把握和工作机制等作出具体规定。但在非法集资类犯罪层出不穷、花样不断翻新的新业态下，检察机关如何立足法律监督职能，围绕高质效办好每一个案件的工作主线，聚焦金融犯罪办案主责主业，创新探索工作机制，最终实现犯罪风险防范与诉源治理这一目标，却是当前亟需研究和解决的关键问题。 

一、非法集资类案件的新特点

非法集资类犯罪同时符合涉众型与风险型经济犯罪的特征：涉案人数多、金额巨大、维稳风险大。近年来，非法集资类犯罪总量仍呈高位运行态势，参与人数持续上升，涉案领域增多，作案方式不断翻新，涉案金额惊人，严重危及国家金融秩序和人民群众的“钱袋子”，进而影响社会稳定。据相关部门统计，2023年1-11月，全国检察机关共批准逮捕破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪嫌疑人11060人，提起公诉22529人，涉及罪名相对集中，其中，共起诉非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪15590人，占起诉数总量的69.2%。非法集资犯罪居高不下，线上线下相结合，传统手段与新型手段相互交织，平台化、网络化，利用私募基金，区块链、虚拟币、新能源、影视投资等市场热点的新型案件明显增加。总的来看，主要具有以下几个方面的新特点：

（一）犯罪主体规模化、集团化

非法集资者往往打着实体项目扩大再生产的幌子，掩盖其非法集资的实质，手段隐蔽甄别困难。常见的有：以投资理财、财富管理、高科技项目、互联网金融理财等名义，依托“养老保健”等具体热门产业，迎合公众对个人资产保值升值的需求；有的非吸企业以“乡村经济发展”、“康养项目”筹备起家，在项目申报和批准上享受政策红利和政府支持。企业注册登记运行后，一开始以实体经济为依托，发展实业，邀请政府官员参与宣传活动，在一些媒体上刊登专访文章，利用报道宣传企业的“业绩”；将部分非法集资款投入公益事业或进行捐赠。这些非吸企业都有固定的经营场所、完备的组织架构，层级较多、分工明确，在全国各地设有分公司或营业部。从成立公司、编造项目、宣传造势、募集资金、还本付息到最后崩盘，作案周期长。营销手段多样化，以封闭式培训、授课的方式给参与者“洗脑”,开展各种活动现场“兑现红利”，并让获利者“现身说法”刺激参与者投资，“拉人头”返利，通过给予“佣金”的激励方式引诱集资。以春节、中秋等特殊节日“送福利”、“团建旅游”等方式获取群众对集资项目的信任和持续性投资。而在资金链断裂后，往往继续打着政府“注资”或“扶持”之名，大力进宣传造势，提升群众信任感和参与度，以吸存更多资金，吸收主体在前期会足额还本付息，极具隐蔽性、欺骗性。

（二）集资参与人老龄化严重

中老年人法律意识淡薄，受利益驱动后倾力投资，爆雷后抗风险能力弱，极易失控。以Q市K院的数据为例，通过查阅案卷、分析近三年涉案人员身份，年龄结构，可以发现，非吸、集诈类案件的参与人多为退休、下岗的中老年人。60岁以上的集资参与人就占比70%以上。80%系退休、下岗、中老年女性。一方面，基金、股市长期低迷，其他投资方式或是收益少、获利慢，或是资格、门槛要求较高，大部分老年人理财手段单一，主要以购买银行定期理财产品和债券为主，相比之下至少三五倍的高额利息的集资项目自然更有吸引力。一些群众因急于寻求资产增值而选择有巨大诱惑的非法集资渠道。另一方面，绝大部分非法集资均是以金融理财、实业投资、高额利息等方式展开宣传，早期获利者利用“现身说法”、“兑现红利”、“拉人头”给付“佣金”、“口口相传”等形式，更是刺激参与者抱团投资。集资参与人受经济利益刺激以及高额返利的迷惑，逐步陷入犯罪嫌疑人精心编织的陷阱中，主观上法律观念薄弱、甄别意识、自我防范能力不强，以为一本万利而一头扎进去，成为众多集资参与人中的一员，等到公司资金断裂后，已悔之晚矣。直接导致的后果是，这些中老年人经济状况本就不佳，固定资金不多，所投资金也是多年积蓄，有的不惜借钱继续投资，甚至一人投资多个项目，即“交叉”投资。一旦投资项目爆雷，投资人最关心的问题是钱能否拿回来，而非法集资案件处置的周期相对较长、难度大，投资人经济和心理均不堪重负，易受煽动，组织群访、闹访，干扰正常的行政工作和司法活动，严重影响社会稳定和长治久安。

（三）集资形态公司化、职业化

多数集诈类犯罪嫌疑人从集资参与人转化而来，二者有所交叉。集资参与人入股投资后，为获取高额提成和利润，转而发展下线，介绍周围人员集资，成为新的犯罪嫌疑人。部分犯罪嫌疑人本身具有银行、保险公司、证券行业资质和工作经历，在巨大利益的诱惑下，利用自身的专业水平和相关资质，成立专门的理财咨询、资产管理公司，并以此为平台募集资金。如“山东**投资基金非吸案”中，公司在全国范围内开设分公司、下属子公司，招募大量业务员从事业务，公司50%业务员在任职前就职于银行、保险、证券公司，入职后取得了基金从业资格证。公司本身也取得基金管理人牌照开展私募基金销售业务；公司在经营期间违反《证券投资基金法》、《私募投资基金监督管理暂行办法》等法律法规，在发售、经营私募基金及其相关项目的过程中，以超额募集资金、募资项目未报备案、募新还旧、未披露关联信息、各类项目私募基金混同使用、形成资金池等行为，销售以股权合伙投资为包装的私募基金理财产品，承诺还本付息，非法募集资金达44亿元。

制度缺位监管难。现有监督体制对民间借贷缺乏有效监管。在全面深化“放管服”改革的背景下，国家对融资性担保公司、投资咨询公司、小额贷款公司等各类企业的审批简政放权后，降低了此类企业的准入门槛，而市场监督管理、税务、金融办等政府职能部门的监管意识仍存在“以批代管”的现象，监管的缺位导致一些行业乱象丛生。 证监会、银监会、保监会等监管机构的监管对象主要为对应的证券公司、银行、保险公司等正规金融机构的设立和经营行为，而近年案发的非吸主体绝大部分是自然人或者有其他经营范围的普通实体公司，并不受金融监督机构的监管。同时，在民间借贷发生纠纷和造成损失之前，表面上只是借贷双方之间的民事法律行为和合同关系，存在非公开性和隐蔽性，造成及时监管困难。

由于非法集资类案件具有上述这些新特点，一旦案发极易引发社会矛盾，影响社会稳定，而基层检察机关在办理此类案件时，也往往久拖不决，集资参与人求偿无门，导致大量群访事件，给当前经济高质量发展造成巨大冲击，成为社会治理的重大隐患。因此，高质效办理集诈类案件与推进国家和社会治理现代化的目标是高度一致的。社会矛盾风险的稳定防范与化解，既是推进社会治理现代化的一项重要内容，也是社会治理的重要目标。但非法集资类案件的发展趋势和特性却决定了其具有高风险性、不可控性，该类案件在实现高质效办理这一目标时，遇到了不少司法困境。

二、高质效办理非法集资类案件的司法困境

非法集资类犯罪频发、涉案金额及参与投资人数屡创新高,给检察机关带来了极大挑战，办案压力和维稳难度不断加大，从当前的司法实践看，要实现高质量办理非法集资类案件，主要存在以下几个方面的困境：

（一）办案提速难、追诉周期长

迟来的正义为非正义，程序正义和实体正义同样重要。非吸集诈类案件的办理周期远远长于一般案件，从立案侦查到审判执行，时间跨度可至一两年甚至更久。无论是追诉打击罪犯还是追赃挽损，都严重影响办案时效。

1、侦查取证难

侦办手段不全、力量不足，严重降低案件质效。非法集资类案件的特性可能导致案件本身先天不足。由于该类犯罪证据体量庞杂、证明对象繁多，传统的证据收集手段、小数据侦查所形成的证据体系、证据审查认定规则，无法适应当前的侦查需要。非法集资类犯罪牵扯范围广、地域广、战线长，原始证据极易灭失、销毁，又因各地侦查机关常常各扫门前雪，仅办理当地案件，而实际上总公司与下游各分公司在证据上存在交叉、互涉现象，需要交叉使用，在证据共享、追赃挽损方面跨地追踪、调证难度大。犯罪场景日趋虚拟化、网络化。 虚拟网络等交易平台便捷高效，便于犯罪分子通过网络媒介宣传、营销、吸收资金，并通过地下钱庄迅速转移赃款。这也给侦查机关调查取证的难度不断加码。互联网形式犯罪证据大多以电子形式存在，且很多犯罪团队选择将服务器、账户设在省外甚至境外，导致侦查机关破解数据平台、调取电子数据、账户难上加难。

2、审查认定难

一是案件定性难，尤其是主观认定难。非法集资犯罪主要表现为非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，二者客观表现均为“向社会公众公开募集资金”，而是否具有“非法占有目的”是区分非法吸收公众存款与集资诈骗的关键所在。司法实践中，犯罪嫌疑人最常见的辩解即否认自身的主观违法行为认识，尤其是层级较多的公司的下属子公司、二级业务员等非核心部门，完全是听命于上级公司及领导。这就需要从证据入手，通过对是否设立资金池、是否决定资金去向等主客观方面进行综合认定与分析，从而准确认定罪与非罪、轻罪与重罪。二是起诉量刑难，非法获利与量刑失衡。不同的罪名，同样的犯罪数额，二者刑期相差巨大。

（二）协同防治难、事前预防效果不佳

大数据时代要求犯罪防治工作不再是单个部门独立作战，而是部门间形成部门联动新模式、新常态。对涉众型经济犯罪的打击往往需要联合各个行政执法部门、金融、信息通讯、快递物流等机构或企业提供相应的数据资料进行比对研判，真正形成合成作战。但各地区社会经济发展水平不同，社会智能安防建设的能力和技术设备参差不齐，从而导致实时数据的收集整理和及时传递共享困难，加上各地监管部门职责宽泛、监管领域多、涉及的法律法规数量多、执法人员的执法理念和执法思维不同，导致对犯罪的治理只依靠原有工作经验，造成预防犯罪的弱化。 具体来说，对非法集资的监管涉及市场准入资质把关、广告及互联网信息传播监管等诸多职能单位，因相关监管单位之间关联性不强，缺乏积极有效的沟通衔接，易出现监管漏洞。公安机关在案发前没有判别非法集资的权限，而非法集资经营期往往可持续数年，通常是在不法分子跑路或无法兑付时才会案发，“监管难、难监管”的现实状况导致对非法集资犯罪“治理难”的现实局面。虽然部分地区监管部门已经开始着手建立非吸集诈预警监测平台，但囿于数据共享壁垒、技术赋能不足、机制完善不够、制度缺乏保障、专业力量匮乏等原因，无法真正发挥效用。非法集资类案件的协同防治遭遇难度大、成效低难题。

（三）追赃挽损难

人民性是检察机关的根本属性。评价案件办理质效有很多个维度，“群众获得感”是最重要的评判标准。要实现非法集资类等涉众型经济犯罪案件办理高质效，必定要把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为价值考量。能够为人民群众挽回多少实实在在的经济利益和补偿才是人民群众最能感知、感受法律监督效果的地方，而这也是非法集资类案件办理的难点。

客观上看，非法集资类案件，犯罪嫌疑人在实施犯罪过程中，往往用后期收取的资金支付前期投入的本金和高息，或者将收取的钱款用于偿还个人其他债务，或者予以转移、隐匿、挥霍等等，案发后能够追缴到的赃款十分有限，基本已没有可供追缴的赃款，这与投资群众要求返还所有投资款的期望相去甚远。加之涉案财物价值保全、保值、增值难、冻结工作程序复杂，直至案件审查终结后移送法院宣判时，可供执行的财产微乎其微。主观上看，很多犯罪嫌疑人在有爆雷征兆前就已经着手隐瞒资金流向、藏匿转移公司资产，或通过假意离婚转移名下不动产等行为，为司法机关认定资金性质、追缴赃款增加难度。从退赃意愿看，存在主犯退赃的现实乏力。由于该类案件对要求主犯承担全部退赃责任，主犯往往被判处三年以上甚至十年以上有期徒刑，缓刑的可能性很小，退赃情节只是作为从轻处罚的情节，并不能减轻处罚，且要达到从轻必须全部或大部分退赃，主犯自身已无偿还退赃能力，只有靠其家属代为退赃，如此全额退赃与刑期减让幅度之间的性价比不高。实践中，只有被认定为从犯且法定刑在三年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人，其退赃意愿较为积极，而此类嫌疑人承担的仅仅是自身违法所得范围内的退赃责任，退赃能力和范围也是有限的。从法律规范角度看，虽然早在2015年，中共中央办公厅 国务院办公厅对《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》对刑事案件涉案财物处置进行了规定，但较为原则化，对于实践中出现的新问题并没有及时更新和细化。比如，对于恶意转移财产的认定存在边界模糊。嫌疑人用于支付集资参与人利息、劳务报酬的大额资金是否能够认定为恶意转移，存在法理和实践争议。追赃挽损难，群众最重要的诉求无法得到满足，直接增加了案件的接访难度和压力。

三、提升非法集资类案件办理质效的路径

“高质效”意味着将“高质量”“高效率”“效果佳”的检察办案统一于“看得见”、“感受到”“可评价”的公平正义，这也是法治现代化所追求的更高层次的公平正义。检察机关应从案件特性入手，从精准认定、快速审查、加大追赃力度，让老百姓可感知速度、看得见力度、可评价效果，从而实现办案质量、效果、效率三统一。因此，针对非法集资类案件所具有的新特点以及基层检察机关在办理此类案件中所遇到的种种困境，笔者认为可以从以下几个方面予以提升其办案质效：

（一）司法协作，提升办案质效

随着跨境、跨区域类非吸集诈类案件不断攀升，加强协作是各司法机关、职能部门提升办案质效、实现社会治理的必由之路。公安机关应当加强对涉案线索、人员信息、行政案件和刑事案件的收集、整理和分析，构建起完善、持续的联动机制。加强与检察机关、审判机关、司法行政部门、金融管理部门之间的信息情报沟通、共享和协调，及时有效地检测和处理潜在风险以及案件办理过程中出现的问题。

1、建立公检法协作办案机制

一是加强检警衔接，充分发挥检察机关引导侦查的职能，把脉案件侦查质量。完善公检法类案联席会议和联合研判制度。就非法集资犯罪的态势及时交流信息、通报情况；就案件风险评估、涉案资产追缴及运用行政、刑事、民事等综合处置方法等达成共识；针对案件认定的关键问题、认定标准明确取证、审查标准，统一罪与非罪、此罪与彼罪等法律适用问题，解决取证不到位，取证效率不高等突出问题；针对重大非法集资犯罪个案，提前拟定工作预案，依法依规追缴赃款。检察机关作为前接侦查、后连审判的中间地位，应充分发挥好衔接作用。侦查阶段及时派员提前介入引导侦查，加深提前介入实质化，指导侦查机关及时固定可能灭失的电子平台数据、账务资料等关键证据，及时交换意见，避免不必要的退查，缩短办案周期。在案件起诉后的审判阶段，加强与法院承办人的司法办案交流，共享侦、诉研判成果，提高惩治涉众型经济犯罪的效率。

二是加强与相关金融监管部门建立联席会制度、日常联络、信息互通共享、联合调研、联合宣传培训等机制措施，促进沟通协作，实时信息共享。联合研究区域性经济、金融领域可能涉及的法律问题，进行风险预判，向相关政府部门、金融管理机构发出有针对性和可操作性的检察建议和司法意见。争取各诉讼环节“侦、捕、诉、审、研、防”实现一体化效果。

2、打造专业办案团队

散兵游勇、临时凑数搭建的办案团队已不适应当前办理涉众型经济犯罪案件的要求。实现高质效办案，专业化是必由之路。外引内培，提升办案人员能力。对内，培养专业化人才。选配政治品质过硬、业务素质优良、相关工作经验丰富的的检察官组成办案团队，通过“专办”、“专研”，严厉打击涉众型经济犯罪。对外，借助智慧“外脑”。借助专业人员、专业知识优势，聘请行政机关中金融专业人才担任特邀检察官助理，邀请上级或其他地区业务专家进组指导、跟踪办理，在优势互补的基础上，帮助解决新型、疑难复杂问题。

（二）数字赋能，建立预防体系

非法集资案件的涉众性决定了其呈现海量数据“大案件”样态，资金转账数据复杂、人员广泛，数额数量摸排、破解、查证难。司法机关有必要运用数字化思维和手段，以数据驱动构建非法集资犯罪预防体系、数据建模引领非法集资犯罪情报导侦工作，从而更好预防和打击非法集资犯罪案件。

1、建立网格化“吹哨人”预警监测制度

建立网格化的预警监测体系。要立足“抓早抓小、防微杜渐”，前提是多渠道获取数据资源，才能通过融合多源数据实现“穿透”监测，及时“吹哨预警”，及早把风险阻断在萌芽状态。一是风险信息多源采集。利用初具模型的金融风险处置应用平台为基础，以跨部门跨系统跨层级的方式，有效获取、融合人民银行、法院、市场监督、税务等多家协同部门数据，变碎片化数据为整合化信息，精准识别金融风险。其中银行数据是核心，通过与人民银行联合建模方式，统一模型参数、统一触发规则、统一布置抓取，有效突破银行数据因保密要求无法直接对接的现实困境。由人民银行对资金流动频繁（尤其是大额交易）的固定账户重点开展动态监控，对异常情况及时预警、筛查。同时，对接基层网格员线索、法院诉讼线索、共享法庭线索、公安接处警线索、市场监督管理局线索、第三方公开异动线索等多数源渠道，实现风险线索有效融合，对所在辖区内企业生产经营、纳税情况、投资情况、人员招募情况进行摸排。二是风险线索实时预警。设置规则引擎模型，搭配非法集资行为风险评价、严重性等级划分与预警监测等风控模型，通过数据分析研判和动态监测分析，从职业经历、人群特征、流转方式、交易总额等方面进行多维度比对，再从人、资金、行为三条主线绘制风险人员、风险企业画像，形成风险事件的“精准画像”，在碰撞匹配模型后系统自动预警，从而变难以发现、被动发现为主动抓取、实时预警，有效提升线索发现、处置的及时性。

2、多方联动，健全数字化监督监管体系

非法集资犯罪涉及面广，打击和预防是一项长期性、系统性工程，其最根本的是抓好源头防控。检察机关要切实发挥检察职能，通过梳理办案中的问题、难题，加强与相关部门的沟通联系，促进对金融犯罪的源头监管。构建由公安、工商、质监等多部门协同协作，街道、居委会、生活小区、家庭四级联动的严密监管体系。

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综上所述，非法集资类案件犯罪诱因复杂，涉及面广、后果严重，如何开展有效预防与治理，需要党委政府的统筹决策，司法机关、行政机关的密切配合，以及各行业领域的多方协作。2019年，最高人民检察院针对检察机关办理的金融违法犯罪对金融安全、社会稳定造成的影响，聚焦金融防范化解工作，依法向中央财经委发送“三号检察建议”，推动相关部门进一步加强行政监管，强化源头治理，努力把违法犯罪风险和危害消除在萌芽状态或者初始阶段。从实践办案经验来看，有必要形成协同治理体系，完善检察侦查协作配合机制引导侦查、推进优化案件审查模式增加案件质效、建立多元主体协同共治机制推动预防端口前移、共建涉案财物追缴退赔机制、共建联合维稳工作体系助推社会治理体系和治理能力现代化，同时借助大数据提升取证认证水平，健全数字化监督监管体系，才能最终有效预防和治理此类案件，实现社会治理成果全民共享。

（本文略有删节，全文见《人民检察》2024年第20期）

来源：柯城检察

作者：季美君、杜依宁

编辑：程潇竹