刘书君 | 监察赔偿与国家赔偿法衔接中的问题及其解决

文摘 2024-11-16 21:00 安徽

监察赔偿与国家赔偿法衔接中的问题及其解决

作者简介：刘书君（1997—），女，上海人，博士研究生，从事宪法基础理论研究。

文章来源：《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2024年第3期。

摘要

监察赔偿的性质是国家赔偿，但不同于行政赔偿和司法赔偿。监察赔偿与国家赔偿的衔接问题是将监察赔偿妥善安置以及突破赔偿实践困境的一大难点。正确的立场是，既不能摒弃监察权的政治与监督属性，也不能无视其与国家赔偿体系的衔接关系，而是应当在《国家赔偿法》中独立构建监察赔偿的模式，细化监察赔偿制度。以追寻改革的变动性与法律的稳定性间的平衡为原则，剖析监察赔偿的核心制度构建，即明确监察赔偿应适用的归责原则、赔偿范围及赔偿主体，以便完善“法法衔接”的诸多问题。

关键词

监察赔偿；国家赔偿；“法法衔接”

一、监察赔偿与国家赔偿法衔接问题的提出

二、监察赔偿与国家赔偿法衔接的路径难题及解决思路

三、监察赔偿与国家赔偿法衔接中的制度难题及解决思路

１９９４年５月１２日，全国人大常委会审议通过《国家赔偿法》，该法确立了我国的国家赔偿制度。其后，２０１８年３月２０日，全国人大审议通过《监察法》，该法第６７条中规定：“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。”如此一来，学界围绕监察赔偿与国家赔偿法所确定的国家赔偿间的逻辑关联性问题形成了诸多解释。本文拟以《监察法》第６７条所确立的监察赔偿制度为切入点，将监察权、监察赔偿与相关概念之间的关系作为着力点，分析监察赔偿与国家赔偿衔接中的路径与制度构建之难题与解决方向。

一、监察赔偿与国家赔偿法衔接问题的提出

厘清监察赔偿与国家赔偿体系中内涵与外延的定位关系，是对监察赔偿制度进行系统分析的逻辑基点。对该问题的厘定，在较大程度上取决于对监察权的性质、监察赔偿的性质以及与国家权力、国家赔偿之间逻辑关联性的体认。

（一）监察权的性质及其与其他国家权力之间的关系

国家赔偿制度作为权力救济中位阶最高的坚实防线，是对国家公权力致害行为责任的承担，也是对人权保障的终极体现。据不同公权力致害行为下的国家赔偿制度内蕴，我国国家赔偿制度可分为行政赔偿和司法赔偿两大类。其中，司法赔偿又包括刑事司法赔偿和民事、行政诉讼法中的司法赔偿两种。自２０１８年现行《宪法》修改、《监察法》颁布实施以来，监察委员会的宪法地位被明确定性为与行政机关、审判机关、检察机关相同位阶的国家机关。由此不可避免地衍生出监察权与监察赔偿同国家赔偿间的关联与衔接问题。

为进一步探寻国家赔偿制度体系的张力，必须首先厘清监察权的定性，从而在不同价值维度的体认中，提取监察权力轨道与国家权力轨道的交互性，以决定监察权力致损的行为能否予以赔偿、是否属于国家赔偿以及是否属于国家赔偿法所框定的国家赔偿范围。对此，学界对于监察权性质的界定主要体现为四种观点：其一，新型国家权力说。该观点认为监察权具有独特属性，不同于以往的立法权、司法权、行政权。其二，二元属性说。该观点认为监察权是政治性与法治性相统一的职权。其三，复合权力说。该观点认为监察权整合了行政监察权、反贪污贿赂和反渎职等职务犯罪的侦查权等多种权力，是一种综合性的国家权力，包括党纪监察权、政务监察权与刑事监察权。其四，监督权力说。该观点认为国家监察体制改革实质上是国家监督权的重新配置，监察委员会行使的权力其实仍然是监督权。

前述观点各含不同角度的合理性，但均难以概括监察权的内核。我国监察权的诞生实际上是功能性权力监督模式下完善监督体系的新成果。这不仅是为了整合政治体制下分散的监督权力，突破同体监督的桎梏，同时也是为了填补党和国家权力运行间存在的监督真空。此外，由于纪检监察合署办公的体制结构，加之脱胎于党内法规及规范性文件中的部分监察条文的雏形，其政治属性便不仅仅停留于“坚持党的领导”这一政治层面。虽然监察权整合了其他权力中所剥离出来的反腐职能，形成了全新的国家反腐监督体系，但其并非不同权力性质的叠加，也并非禁锢于立法权、行政权与司法权中，而是对以上部分权力的整合与扬弃，最终形成了在中国共产党领导下的独特宪制结构，即兼具政治性与法治监督性的新型国家权力。从权力格局的分工来看，我国传统的三权分工理论体系，虽不同于西方国家所实施的“三权分立”，但在政治管理与权力运行中期望达成的功能是相似的。具体而言，决策、执行和监督这三项职能是任何管理过程或者权力运行过程的三项基本活动。尽管有学者对国家权力分工的宪制基础提出了不同的看法，但就权力功能的维度而言，监察权的诞生无不内蕴于上述三种职能之中。因而，在监察体制改革的纵向推进下，必然需对监察权与立法权、行政权、司法权等国家权力间的关系予以分析，以期在合理基础上辨析不同公权力致损行为造成国家赔偿间立法逻辑的差异。

就国家公权力结构优化后的价值追求与目标导向来看，监察权所突出的政治属性与法制监督功能是与其他国家公权力横向对比的关键之所在，也是完善法法衔接的重要纽带。因此，纵观国家权力的运行，全国人大及其常委会、政府内设机构、人民法院、人民检察院行使权力中不同程度地蕴含着监督职能，但它们并非相同性质的国家权力，也并非所有行使监督职能的公权力都应被纳入国家赔偿制度体系中。

首先，监察权与人大监督权的关系。依照宪法与立法法的规定，全国人大及其常委会不仅是监督宪法实施的机关也是监督立法运行的最高权力机关。基于宏观维度而言，在两者的工作职责方面，人大监督权为保障法律实施和人民权益，其监督面向主要分为法律监督与工作监督。其中工作监督的职能定位又与监察委员会被授予的监督权定位相一致，但两者具体监督落脚点各有不同。基于微观维度来说，两者的监督侧重点有所不同。人民代表大会的监督无论在工作监督抑或法律监督上主要针对的是国家机关，即其监督对象具有组织性。同时，因其代表人民管理国家的核心内涵，人大监督权同时具有人民性。而在监察委员的监督中，监察对象为行使公权力的工作人员，主要监督其履职行为和违法犯罪情况，监督样态具有个别性与特殊性。总体而言，两者作为“二元”监督体制，为避免权力对冲，监察权的监督更为具象化且聚焦于公职人员的职务廉洁性。

其次，监察权与行政监察权的关系。在监察体制的改革进程中，虽解决了监督体系分散的“九龙治水”之难题，但同样也面临着行政监察权的部分监督职能从行政监察机关分离后，行政监察权如何与监察权相恰的现实问题。行政监察原本由行政监察、层级监察和审计监察组成，自改革后，行政监察被划入国家监察内。除了廉政监察职能的转移外，行政监察还包含着监察委员会未有的效能监察与执法监察，因而两者的监督重点各自转向了对职能部门、国家财政的监督和对惩治和预防腐败的监督。实践中，依附于行政体系中的行政监察权并未完成其独立性建构的使命，监察权的产生无疑成为脱离行政系统对行政权监督的进一步深化。

最后，监察权与司法权的关系。监察权虽与检察权与审判权中的职责与证据等方面存在理论与实践的衔接可能，但三者仍存在较大差异。监察权的职能整合，部分来自检察权中原有的职务犯罪侦查权，但并非取代了检察院作为国家监督机关的地位，而是造就了监察委员会在职务违法犯罪层面的专责监督地位。而审判权作为法院专有的排他性基本权利，其价值目标更侧重于权利的最后救济与程序的顺利流转，与面向公权力的监察监督存在较大差别。

（二）监察赔偿的性质及其与国家赔偿之间的逻辑关联

监察制度的规范与原则性表达，较大层面上反映了中国政治实践的现状与客观规律，但法律秩序的有效性仍取决于制度假设，但法律秩序的有效性还取决于对基础性规范的理解和完善。因此，监察赔偿作为完善监察制度以及国家赔偿体系的应然性建构方式，厘清监察赔偿的性质及其与国家赔偿之间的关系，理顺责任性质的异同，成为在构建监察赔偿制度中造就和谐法律秩序的必备要件。

根据《监察法》《监察法实施条例》等规定，监察权中囊括了十余项具体权力。在此基础上，若同为国家机关的监察委员会行使监察权致损理应纳入国家赔偿的范围内，但就监察赔偿的相关条文而言，其是否属于国家赔偿并未有明确规定。仅在《监察法》第６７条和《监察法实施条例》第２８０条宏观规定了监察对象受到侵害后有权提出国家赔偿，并且《国家赔偿法》中仅通过第２条概括性规定了国家机关应当尽到赔偿义务。由于监察赔偿的意涵并未体现在《国家赔偿法》中，因而造成了监察赔偿与国家赔偿间的关联性问题。在厘清监察赔偿的性质前，监察委员会的性质界定同样决定着监察赔偿与国家赔偿间的关系。学界对此主要存在四种观点：政治机关说、国家监察机关说、法治机关说、专门监督机关说。随着监察体制的不断完善，国家监察机关说现已成为主流观点。因此，从国家赔偿主体性质界定维度来看，鉴于国家赔偿是国家机关行使公权力导致公民权益受损引发的赔偿制度，监察委员会作为独立的新型国家机关，监察委员会及其工作人员行使职权造成他人合法权益损害的，理应将监察赔偿纳入国家赔偿范围。在国家赔偿的理念方面，国家赔偿的存在主要是为了恢复被破坏的社会关系和社会秩序保障人权，而在监察权行使过程中，由于其职权复合性和强制性的特征，易造成损害的难以挽回，因此也应顺应保障人权的需要，在国家层面予以弥补。

置于两者权力有限性的理论维度来看，监察权赔偿与国家赔偿责任的核心理念存在内在契合性。“一切有权力的人都容易滥用权力。”为保障人民权益和反腐治理的有效平衡，监察委员会所行使的监察权必须受到监督与制约。总体来看，对监察委员会所行使的监察权的监督与制约主要包含权力的内部监督制约和权力的外部监督制约，具体表现为四个方面：其一，人大及其常委会对监察委员会的监督。主要体现为《宪法》和《监察法》中规定的罢免与免职、听取专项工作、执法检查、询问与质询四种监督方式。其二，国家机关对监察委员会的监督。在秉持国家机关互相配合、互相制约的宪法原则下，《刑事诉讼法》第１７０条表明了检察机关可通过侦查监督权、逮捕批准权等方面对监察委员会予以监督。在《监察法》第４７条中，检察机关则可对监察委员会移送的案件予以监督，判别是否应当起诉。而法院主要是通过“非法证据排除” 的原则来间接监督监察措施的实施。其三，上级监察机关对下级监察机关的监督。我国监察委员会的组织结构中实行“双重领导”机制，并且在监察机关的内部监督机制中，从获取线索至立案，监察机关负责人员需经过高达七次的审批程序。其四，党委对监察委员会的监督。在纪委监委合署办公下，监察委员会在党委领导下展开工作，党委则通过听取工作报告、研究案情、检察决策部署等情形，加强对监察委员会日常工作的监督。

由此可知，尽管监察对象涉及的范围广，监察方式的措施多样，但监察权不是无所不能，其必须通过多重监督方式被予以限制。由此延伸出在监察层面，首先，作为权力与权利平衡之具体面向的监察赔偿，与国家赔偿二者都将权力的有限性与对权利的救济性，作为制度建构的理论基础，因而两者在核心理念上存在着内在契合性。具体而言，我国作为侧重 “ 政策实施” 的能动性国家，监察赔偿制度与国家赔偿制度在运行过程中都充分浸染着不同程度的行政色彩，由此可知两种制度的运行环境是相同的。其次，在国家赔偿责任的历史演进中，世界各国经历了从国家无责至国家有责的重大理论飞跃，从承担“代位责任”到承担“自己责任”之国家主权思想的韬光养晦。从修订后的《国家赔偿法》第２条的规定中可以看出，我国实际采取了自己责任说作为主流学说。自己责任说强调的是，公务人员在执行职务时造成侵权的，由此产生的责任应当直接归属于国家，由国家承担赔偿责任，公务人员的过错程度并不影响国家赔偿责任的成立。由于国家职能的不断扩大，公务活动造成损失的风险剧增，因而由国家承担责任不仅是凸显超越政府“守夜人”角色的具体体现，也是国家保护人权的宪法正当性表现。究其根源，国家赔偿制度的核心在于力求建构国家、公务人员及其受害人之间的合理权责关系。对于监察赔偿而言，在公务人员行使监察权导致公民权益受损时，监察权的有限性以及监察委员会需独立承担法律责任的法治精神内核，都决定了受害人应当得到充分救济。因此，在保持权力谦抑性的同时，监察赔偿与国家赔偿二者都试图以政策实施和纠纷解决的平衡为追求目标，具有维护法秩序相统一的建构内核。

二、监察赔偿与国家赔偿法衔接的路径难题及解决思路

监察赔偿的路径选择是监察赔偿制度宏观构建中的基础性方向，该选择直接影响着监察赔偿与国家赔偿二者的融合深度。尽管学界从不同维度提出了多种合理的构建路径，但仍需结合监察措施的特殊属性以及监察领域立法的位阶问题予以综合考量。

（一）国家赔偿法的立法模式及其包容监察赔偿的可能性

我国国家赔偿制度脱胎于行政法，加之政策性文件、批复指示、司法解释等非规范性文件对国家赔偿制度的引领性作用，赔偿条款逐步由零星分布式到单独设立模式。虽然《国家赔偿法》中并未对监察赔偿有明确规定，但《监察法》第６７条以及《监察法实施条例》第２８０条均以单行法律中赔偿条款的形式，抽象规定了对被监察对象造成损害的，应当给予国家赔偿。自此，国家赔偿制度从统一的法典化的立法模式转化为法典加单行法律中赔偿条款的立法模式。然而，后者的立法模式不免造成对国家赔偿法典化模式必要性的再思考，即监察赔偿的相关规定是否可以纳入现存机制中，或是在国家赔偿法体系中开辟除行政赔偿与司法赔偿以外的独立监察赔偿体系。

基于法律基础、依法治国与依规治党的现实需要，学界对监察赔偿制度宏观层面的实现路径提出了不同观点，主要集中于两个方面：其一，独立构建监察赔偿路径。其中进一步划分为三种类型：一是通过立法活动创设监察赔偿法，或是由国家监察委员会制订监察赔偿实施细则；二是出台《监察法》的下位法；三是通过《〈中华人民共和国监察法〉释义》对第６７条予以细化，而后再对《国家赔偿法》进行相应的修订。上述三种观点，均以单独设立监察赔偿制度体系为核心，前两者摒弃了与国家赔偿制度的连接互动，转而以另起炉灶的方式试图及时回应立法缺位。虽然其充分考量了监察委员会和监察权的特殊属性及其地位，但并未充分认识到立法过程是否具有可操作性。而后者通过监察体制中上位法和下位法的同步规定，在具体展开的赔偿阶段会造成适用法律时位阶与效力不匹配的赔偿新困局。因而，在该路径下，监察赔偿制度的设立应在统筹协调的基础上谨慎选择。其二，将监察赔偿制度纳入《国家赔偿法》中。该观点下又进一步划分为三种类型：单独设立模式、区分并入模式和简单并入模式。在单独设立模式中，该立法模式最大限度汲取了上述独立构建监察赔偿路径的内涵，在继承与整合原权力的同时，弱化监察赔偿与行政赔偿和司法赔偿之间的关联性，完成了由“行政检察权”至“国家监察权”的蜕变。在区分并入模式中，基于对监察委员会综合权力属性的考量，应分别按照违法所在的不同阶段，将其纳入不同的赔偿模式中，即将监察赔偿拆分，分别纳入行政赔偿和司法赔偿制度中。当监察权行使党纪政纪调查处分权的情况下，可采取行政赔偿程序，而在行使刑事调查权时，则有可能进入审判程序，由此引发的救济可以采用司法赔偿程序。在简单并入模式中，则认为刑事赔偿与监察赔偿有着高度的一致性，因而，可将监察赔偿纳入刑事赔偿中。总体来看，学界在不同视域下提出的监察赔偿制度构造的路径阐释，都有一定的合理性，但在厘清具体路径前，有必要明确监察赔偿纳入行政赔偿以及司法赔偿的可能性以及三者间的衔接张力。

在监察赔偿与行政赔偿的关联性中，两者在精神理念、实体及程序方面均存在衔接张力。首先，监察赔偿与行政赔偿秉承的价值理念不甚相同。在秉持增进人权理念与保障受害人合法权益的同时，行政赔偿的重点目标为推进责任政府建设，而监察赔偿的侧重点则在于限制与监督监察措施的实施。其次，在实体框架下，两者在主体与措施层面均有所区别。除二者行权致损的主体非同一性外，在判断“行使职权”致损的基础上，“行使何种职权”则是进一步限定不同赔偿类型的重要标准。因此，在《国家赔偿法》第３、４条有关行政赔偿范围的肯定性列举的规定中，可看出主要造成行政赔偿的行为类型集中于行政处罚、行政强制措施和导致人身伤亡和财产损失的具体行政行为。而在《监察法》及《监察法实施条例》的规定中，主要引起赔偿行为的措施为调查和处置中的留置过程对人身造成损害的具体行为以及冻结、扣押、不当处置损害财产利益的行为。二者虽然有相同特征，但领域具有不可兼容性，存在一定的衔接障碍。最后，在程序框架下，两者的程序选用也存在不同。行政赔偿程序采用的是双规制，即不论单独提起赔偿程序或是一并提出赔偿程序，其中都包含着诉讼模式的创设。但在监察赔偿中，由于监察委员会的特殊地位属性加之监察委员会与人民法院、人民检察院对案件审理予以分层次进行的特征，决定了采取诉讼程序必然会引起对由人民法院做出最终决定的公正性予以怀疑，并且由于《宪法》中规定的“互相制约”等原则要求，在监察赔偿领域内采取诉讼措施并不视为最优解决途径。

在监察赔偿与司法赔偿的关联性中，两者就职务犯罪的行为领域在内容与程序等方面存在着交叉适用，但并不能将二者混同。就强制措施而言，两者在措施规定上具有相似性，但监察机关在证据收集以及实施方面更具严格性。同为强制措施，监察留置虽褪去了“两规两指” 的立法定位，但在时限延长以及权利保障方面都未达到刑事拘留的审核标准。出于对司法资源和立法成本的控制，即便认为两者在后续的证据流转和程序适用方面能够通过细化的司法解释予以衔接，但此种做法无疑不是对监察权政治属性的忽视，同时也是对监察“职务违法行为”可能造成损害的根本性否定，易造成国家赔偿的片面化发展。

综前所述，可以看出，监察赔偿与行政赔偿以及司法赔偿间存在一定差距，监察赔偿制度构建的路径不应当纳入现有的行政赔偿与司法赔偿中。

（二）监察赔偿与国家赔偿法衔接之路径难题的解决思路

在中国的立法环境中，任何法规的诞生无一不在找寻“改革的变动性与法律的稳定性” 间的平衡，试图以法律修正案、试点模式抑或以党内法规的先试先行来寻求最为稳妥的状态。

通过上述对于学界在不同视域下提出的监察赔偿制度构建的路径阐释，可以看出不同路径的构建都有其相应的合理性。但正如庞德所言，所有法律思想都试图将对稳定性的需求和对变化的需求两种冲突相协调，因而除去过于理想化可能造成的实践滞空的设想，对于未有明确规定的体制，其构建路径应当是过程化的发展趋势，而非一蹴而就的固定模式。因此，监察赔偿路径的诞生应当是在凸显监察独立性架构的模式下，分阶段逐步设立。

因此，在确立过程化的发展趋势下，首先仍需排除脱离实践的设想。例如，在独立构建监察赔偿的路径中，不论是通过立法活动创设监察赔偿法，还是出台《监察法》的下位法，抑或通过监察法规将监察赔偿具体化后再将其纳入国家赔偿的体系化中，都不同程度地增加了立法成本与程序重复性。而在监察法体系中制定独有的救济程序，则可能会与行政赔偿和司法赔偿无法良好结合，从而割裂中国国家赔偿制度体系。同时，此种独立的构建路径不免引发监察法规和国家赔偿法之间的位阶错位关系。具体而言，２０１９年全国人大及其常委会表决通过的《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称《决定》）中，指明了国家监察委员会可以根据宪法和法律制定监察法规。并且在２０２３年新修订的《立法法》第１１８条中将《决定》的核心意涵纳入并明确。因而，依照此规定制定的《监察法实施条例》，其中部分条款虽然突破了《国家赔偿法》的赔偿范围，但《决定》所包含的规范效力致使《监察法实施条例》这一执行性立法权限的配置规范具有了合法性基础。在此基础上可知，依照《决定》的立法权限，无论是执行性监察法规还是创制性监察法规都具备了合法性基础，但若是出台《监察赔偿法》或是《监察法》的下位法，其位阶均属法规而非法律，由此将会导致监察赔偿的效力低于国家赔偿，无疑使得国家赔偿体系的割裂更为明显。是故，监察赔偿的设立路径不宜单立于监察体系内，突破此困境的最优解应当是通过修改《立法法》，以期寻求制度肯定。

经过前述分析，排除了将监察赔偿纳入现有行政赔偿和司法赔偿的情形，以及排除了在监察体系中独立建构监察赔偿的设想后，可行的路径选择方向聚焦于构建与《国家赔偿法》同体系或同位阶的制度内容。为了秉持与现有国家赔偿体系相衔接的立法状态，监察赔偿体系的位阶应保持与“法律”相持平的地位，并且在内容以及程序的选用上不能与现有国家赔偿体系过分割裂，因而最好的解决路径应当是全国人大及其常委会做出关于监察赔偿的解释，以及对《国家赔偿法》进行修订，将监察赔偿作为与行政赔偿和司法赔偿平行的赔偿类型。两种路径并非择一选择的矛盾存在，而是既与又的并列关系。由于追求法律稳定性和改革性平衡的考量，全国人大及其常委会做出的监察赔偿解释应当作为正式在国家赔偿体系中独立构建与监察赔偿类型的过渡性体制。具体而言，１９８１年，全国人大常委会在《关于加强法律解释工作的决议》中指出对于需要对法律条文进一步补充或是限定的，由全国人大常委会做出解释。监察制度作为新兴体制结构，立法初期的笼统与宏观无可避免，需要通过进一步的解释予以充实限定。同时，《立法法》第５３条规定了全国人大及其常委会做出立法解释与法律具有同等效力位阶。因此，全国人大及其常委会做出的监察赔偿立法解释，不仅在层级上与《国家赔偿法》保持了同等位阶，并且在立法主体上保持了同一性，而且还便于后期将监察赔偿的立法解释融入国家赔偿体系中。

此外，在秉持整合国家赔偿体系的理念下，将监察赔偿制度在《国家赔偿法》中独立构建，既肯定了监察权的独立性，又避免了按照监察委员会内部属性划分造成监察委员会以及监察权的割裂，以及损害监察委员会的整体性与权威性的可能性出现，同时也符合了全国人大常委会２０２２年度工作要点中提出的全面贯彻宪法实施的工作目标。正是由于当前正处于监察体制改革初期，过早进行前瞻规划难免不合时宜，所以通过立法解释以及在国家赔偿体系中独立构建与监察赔偿相结合的模式，使得监察赔偿制度落地生根。因此，两者的阶段性规划是坚持法律体系和谐共存性与立法有效性的最优方案。

三、监察赔偿与国家赔偿法衔接中的制度难题及解决思路

构建符合监察领域特殊性存在的监察赔偿制度，不仅是承担国家赔偿责任的具体体现，也是对公民权益保护和监察制度完善的深入关注。监察赔偿中的包容可能性需因地制宜，如归责原则、赔偿范围、赔偿程序、赔偿标准等，但在此主要就监察赔偿与国家赔偿制度衔接中的突出问题予以阐释。

（一）监察赔偿与国家赔偿法衔接中的制度难题

监察权作为整合原隶属行政监察以及检察职能的综合权力，加之监察机关在合署办公的体制下，又并非单纯的国家机关，亦属于执政党的机关，因而在促使监察赔偿与国家赔偿的整合中必然会面临制度衔接难题。具体而言，监察赔偿制度设计需因地制宜，涉及监察赔偿的归责原则之选择、监察赔偿范围是否能够突破现有的赔偿类别、监察赔偿程序设计是否需人民赔偿委员会的介入、监察赔偿涉及的具体措施，等等。

其中归责原则作为反映价值衡量的评判标准，不仅是监察赔偿与国家赔偿承担责任的依据，也是整个赔偿立法的基石。在监察赔偿制度构建中应适度参照原归责原则体系，同时由于监察权所呈现的监察措施谱系化阶梯，不免涉及因政务违法违纪调查行为造成的损害是否应当赔偿以及适用何种归责原则赔偿等问题。现《国家赔偿法》中形成了由违法归责原则向违法归责原则为主、结果归责原则和过错归责原则为辅的多元归责体系的转变，监察赔偿的纳入可能会打破现存体系中的平衡现状，如何取舍成为制度衔接中的首要问题。

与归责原则直接相关的是，如何同造成损害的监察措施相匹配适用的问题。概括而言，监察权中细化出的１２项具体措施，分布于案件初步核实阶段和立案后的阶段，具有强制力度与影响范围的分别。对于职务犯罪而言，立案后的留置、冻结、查封、扣押等措施成为致使损害的直接体现，对职务犯罪行为调查后将转入司法体系进一步审查，由此若对被监察对象造成损害，监察措施与司法措施具有同类性，便于监察赔偿对于行为的确定以及与司法赔偿程序的衔接。但是否所有的监察措施都应被纳入侵权行为的行列内，还是仅仅针对与司法措施具有类同性的个别行为。而在职务违法行为中，《监察法》及《监察法实施条例》中都明确规定了，被调查对象具有严重职务违法行为的，最为甚者则是给予撤职的政务处分。但错误导致政务处分后果的监察措施，并不能直接与被监察对象的权益损害相关联，其中还横跨了监察措施的强度以及国家赔偿关于直接致害性的理念。究其根源，其核心问题为具有政务处置性质的监察行为造成被监察对象权益受损的，能否应被纳入监察赔偿中，是否因脱离直接致害性导致对赔偿措施的容纳度不同，从而造成监察赔偿范围的局限性。

国家赔偿的范围作为“域”的概念，基本框架即确立方式是指概括式与列举式相结合的混合模式。在适用混合式模式下，需要适度厘清概括式与列举式之间的关系，即在肯定式列举与否定式列举中，存在着不被两者包含的第三领域，而能否将此第三领域全然纳入概括式的赔偿范围内，并不能断然决定，而是应当根据概括式的规定给予适当的解释空间，若确实造成损害的，受害人可以提出赔偿请求，做到遗漏补缺的价值作用。因此，在监察赔偿的范围中，应当沿用国家赔偿法中对于赔偿范围的设立方式，但鉴于监察权特殊的职权范围，对概括式的设定应当表现为肯定性的概括式而非否定性的概括式，主要在于为了凸显法条运用中对是否赔偿的正向引领作用以及彰显对受害人地位的重视程度。同时，因国家赔偿理念与体制结构的影响，国家赔偿法仅仅对直接损害的范围予以明确，但在监察权行使中，像是行使公权力的人员错误适用职权，对被监察对象进行批评教育、组织处理等看似无关痛痒没有直接侵犯其人身、财产权益且尚未达到精神损害地步的行为，切实对党员、干部以及监察对象造成了“体制内”实质性的间接伤害。因此，在监察赔偿的范围架构中，监察赔偿是否能够突破传统国家赔偿范围的框定模式，做到不仅因政治属性而限制人权保障制度存在的必要性，成为二者衔接的又一大重点。

在政务侵权可否纳入国家赔偿范围内的考量，延伸至监察赔偿义务机关的设定面向中，其问题可以具体变现为，若是党委做出的审批最终致使被监察对象遭受到监察权行使带来的损害，是否能够承担起赔偿责任。在纪检、监察合署办公的体制背景下，监察委员会作为在国家面向中的具体展现，仍不可避免地带入党内执纪的色彩。在监察权的行使过程中，通过《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等条文可以看出，中国共产党的党内组织从多重渠道参与至监察活动中，对监察措施的行使予以审查，除此之外同级党委负责人还对监察活动的立案、留置、处置等行为做出审批。因此，引申出的关键问题是，党内的机关或是行为人对被监察对象做出侵权行为，能否将党内的机关认定为赔偿义务机关。有学者从侵权性质和人权保护的考量出发，肯定了党内侵权需要予以赔偿。还有学者认为由党委承担责任缺乏相应理论支撑，即党委虽然承担相应审批案件的职责但并不能推导出党委应承担国家机关的责任。当下对党内侵权的分析与采纳较为局限，但如若仅从采取赔偿可能对中国共产党的地位产生不利影响的角度出发，此种考量必然违背了监察体制改革中的核心精神理念。为秉持监察体制中的监督色彩，实现全心全意为人民服务的根本宗旨，应当加强对赔偿主体的深思，因而不可避免地引出国家赔偿体系中对赔偿主体为“国家机关”的明确认定之对比。

（二）监察赔偿与国家赔偿法衔接中制度难题的解决路径

对监察赔偿中突出的衔接制度难题予以梳理后，可以看出构建符合监察领域特殊性存在的监察赔偿制度，不仅是承担国家赔偿责任的具体体现，也是对公民权益保护和监察制度完善的深入关注。

监察赔偿与国家赔偿都以弥补受害人遭受的不正当侵权为基础，在于试图恢复被破坏的社会关系。在现有的国家赔偿中，更多的在于对结果的补偿，并非对行为的评价。而在监察赔偿中，则要将对行为的评价与对结果补偿的侧重二者相结合。例如，首先判定监察职权的行使属于何种性质，是否专属于对党员的问责、诫勉等处置行为，抑或虽然符合法定归责但事实上造成了损害后果，再根据行为的可责性适用最有利于受害人的救济原则。在监察赔偿归责原则的可能性构建中，重点从违法归责角度出发的实践难点并非仅仅在于对监察措施实践路径衔接的考量，而是在于《监察法》《监察法实施条例》中大量以抽象宏观的话语体系作为兜底性条款，例如“涉案人员”“查明后”“及时予以纠正”等等。按照刑事犯罪学的原理，审查一人的影响至少牵累一至二人，那么依照此类规定，监察措施的涵摄范围实际上远大于原规定意涵，在实践中甚至出现一人受到审查，其亲属财产来源的合法性因牵连而受到质疑被冻结扣押的情形。“查明后” 等相关时间维度的模糊性规定，则大大增加了监察措施在监察程序中的垄断性，延长了必要的审查时限。因此，在监察领域中可能造成损害的往往存在于此类模糊性条款中，若同样秉持原国家赔偿体系中重点以违法归责原则作为责任承担依据的考量难以充分实现。具体衔接构建中，监察权的实施也应遵循一定的法治原则，将违法归责原则一以贯之，在不违反原归责体系的同时，适用重点应在于过错归责原则与结果归责原则。

监察赔偿措施与范围的构建相辅相成，单独讨论可能的致害措施并不足以涵盖衔接面向，而应结合监察赔偿的构建范围一同阐述，例如询问谈话等监督措施虽不能直接致害，但由此产生的错误政务处分可能间接损害被监察对象的合法权益。中国共产党全心全意为人民服务的宗旨不应当在政治因素的综合影响下，剔除对被监察对象造成影响的政治性措施以及造成的非人身财产层面的“间接损害”。在监察赔偿中，间接损害为不当行使公权力或是正确行使公权力造成对被监察对象原职务剥夺、政治评价、组织内正常生活等方面受到负面影响的非直接性损害。例如，《监察法》中政治处分作为行使处置权的呈现，包含警告直至开除的处分决定，而在《公务员职务与职级并行规定》《公务员调任规定》等具体条文中均以“受到诫勉、组织处理或者处分” “涉嫌违纪违法正在接受有关专门机关审查尚未作出结论的”作为不得晋升或调整职位的否定性规定。此种结果看似并未造成实质损害，仅影响了职位变动，实则对被损害者的名誉、人格尊严和组织内评价等都产生了系列余波。因而，在监察赔偿范围的构造中理应将此种间接利益受损的情形归纳至赔偿范围内。在肯定间接权益受损应当赔偿的理论基础下，如何合理化放置间接损害，是否可将其纳入精神损害的类别中以至在保存监察领域特殊性的同时避免降低赔偿推进的可行性。具体而言，精神赔偿的演变与成型历经了从否定说向肯定说的转变，“精神损害无法计量说” 也曾一度充斥着《国家赔偿法》的新设立时期，但如今已然从物质性人格权的侵害层面予以确立，但仍未突破精神性人格侵害赔偿的可得性。从精神赔偿涵盖的应然性角度而言，有学者提出了因政治权利受到侵害产生的精神损害应当赔偿。虽然在《国家赔偿法》的历次修订中仍未有所展现，但对人格的保障和对自由的维护已成为主流观点。在法条规定中，《宪法》第３８条规定了“人格尊严不受侵犯”，不论从历史抑或文意角度出发，宪法所规定的人格尊严指的是维护个人在社会生活中交往的体面，免于受到压迫的权利。而宪法的条款规定并不能止步于抽象性的价值宣示，应该通过部门法不断对其扩容与更新。因此，不论是从法规层面还是学理层面，都应将监察损害中的间接权益损害纳入监察赔偿的范围内。进一步从制度衔接层面而言，将对间接权益的保护纳入对精神损害的救济中不失为平衡救济与衔接的良策。

在监察赔偿主体层面，认定党委是否应当承担赔偿责任前，需要厘清赔偿义务机关、赔偿责任主体与侵权行为机关之间的关系。中国理论界与实务界普遍认为国家是唯一的赔偿责任主体，赔偿义务机关则是对国家责任的具体承担者，而侵权行为机关则是由其机关及其工作人员因执行公务造成侵害的机关，其中侵权行为主体和赔偿义务机关两者并不完全相同。从党委作为赔偿义务机关的设定问题来看，在维护党的执政地位的同时，首先需要清晰地回答对谁问责以及是否承担赔偿责任的问题，“在不触及现有政治体制架构的前提下，有效消弭公众的不满，减少对执政党、政治体系和政治共同体的冲击，提升对政治体系合法性的认同”。在实践中，中国对于党内和党外实行不同问责机制，在责任的分配上主要由政府官员承担责任，形成了“党委领导、政府负责”的局面。但在中国语境下，党主导决策实然已经对政治行为、法律行为均有所涉猎，在此情形下若依旧仅采纳形式标准：只问“名”，可能无法回应遭遇的法治困境。党的十八大以来，党中央先后在食品安全、法治政府建设等领域提出了“党政同责”的思想理念，强调了党组织及其负责人员的责任承担问题。这说明其已然在诸多领域率先迈出了从“党委领导、政府负责”向“党政同责”思想的转变。此种由党委和监察机关同步负责的改变模式是否能够在监察体制的改革中逐步予以彰显尚不得而知，但就目前情形而言，可以肯定党委需担起一定责任，但并不是由党委担任赔偿义务机关，而是由具体实施党委批准措施行使的监察机关担任赔偿义务机关。这样不仅解决了赔偿主体的适格性，也完成了与国家赔偿主体的衔接构建。

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