陈敦坤｜监察官任职条件适用中政治身份偏好问题及其疏解

文摘 2024-11-11 20:59 安徽

监察官任职条件适用中政治身份偏好问题及其疏解

作者简介：陈敦坤，厦门大学法学院博士研究生。

文章来源：《党内法规研究》2024年第2期。因篇幅较长，已略去原文注释。转自北京市监察法学研究会‍‍

摘要

监察官选用时的任职条件和《监察官法》中规定的监察官任职条件有所区别。监察官选用时的任职条件是从一般性要求到特殊性要求逐步拔高的结果，而《监察官法》中规定的任职条件则是一种基本的资格性条件。《监察官法》规定中与监察官选用实践中任职条件的差异，体现了规范与实践的张力。这实际上是通过立法赋予了监察机关有限的用人自主权。监察官选用实践是将“书本上的法”转化为“行动中的法”的过程，在法定资格条件之上选拔更具优势和竞争力的合适人选。国家监察体制改革后，监察官的选用倾向于政治条件较好的中共党员，这一考量有其现实合理性，但也面临着合法性质疑，需要客观、辩证地看待。根据深化国家监察体制改革的要求，监察官选任需正确把握任职条件的开放性，兼顾合法性、合理性和适当性要求，选拔具有良好政治素养的人才担任监察官，进而实现监察官队伍建设的专业化、规范化。

关键词

国家监察体制改革；监察官；监察官法；监察法；任职条件

一、监察官任职条件的规范依据及其具体要求

二、监察官任职条件的确定性与适用张力

三、监察官任职的政治条件的适用问题及其应对

四、结语

国家监察体制改革后，监察官的选任尤为注重政治标准，基本上都会将“中共党员”身份作为选任监察官的基本条件。例如，2022年中央机关及其直属机构考试录用公务员的招考简章中，中央纪委国家监委招录的15个职位全部要求政治面貌为“中共党员”，即便信息中心（属于内设技术部门）的2个招录岗位也不例外。笔者关注了近几年的国家和各省区市公务员招考公告，发现各级监察机关的招考职位几乎都将政治身份条件作为选拔要求。在监察官的选用过程中，招录机关将政治身份作为监察官的招聘前置条件，在事实上形成了一种招录偏好，使得监察官的选任范围趋向一个相对封闭的群体圈层。随着每年招录情况的公布，类似现象的集中呈现很容易给公众留下监察官必须具有特定政治身份的刻板印象，使公众误以为监察官职业是特定群体的“自留地”，从而对监察官选任工作产生负面认知和评价。这不仅不利于《中华人民共和国监察官法》（以下简称《监察官法》）的执行与落实，也不利于国家监察机关和监察官形象的塑造与声誉的维护。监察官是否必须是具备特定政治身份的人员？政治身份是否应该作为监察官的入职门槛？面对人民群众的疑惑和认知误区，国家监察机关既不能视而不见，也不能用简单的说理来应付，必须及时从理论和实践上为公众释疑解惑，避免认知的误区和实践的偏差。

一、监察官任职条件的规范依据及其具体要求

《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第14条明确了“国家实行监察官制度”，为《监察官法》的立法提供了基本法律依据，确定了新时代我国监察官专业化、职业化发展的基本方向。《监察官法》将监察官制度进一步具体化、规范化，为监察官队伍的制度化、规范化建设提供了法律依据。然而，监察官队伍的法治化建设所依托的不仅仅是《监察法》《监察官法》，还包括《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）等法律法规。从法律体系上看，监察官任职条件的规范依据包含两类：一类蕴含在宪法和基本法律之中，另一类是由专门性立法来具体规定。依据法治的逻辑和实践上，公民只有先符合公务员录用条件，再达到《监察官法》规定的监察官任职条件，才可能成为监察官。也即，监察官的任职条件规范包含了一般性要求和特殊性要求两个层面。

（一）监察官任职条件规范依据的一般性要求

《宪法》《监察法》和《公务员法》是监察官制度建立的基础，其规定自然就构成监察官任职条件的基本性要求。从法律规范体系的内在一致性和外在协调性上看，《监察官法》需要保持与上位法相一致、与同位法相协调。因此，《监察官法》和《宪法》《监察法》《公务员法》中关于任职条件规定的重合部分，就是监察官任职条件规范中的一般性规范。

现行《宪法》确立了“一府一委两院”的新型国家权力架构，形成了新时代国家公权力的基本体系。宪法以根本大法的形式确认了监察机关的法律地位，明确将其列为国家机关。监察委员会是国家机关，监察官也就是国家机关的工作人员。监察官是依法依规履行国家监察权的人员。《监察法》第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”该条明确了监察机关是代表国家履行“监督、调查和处置”的职责。现行《公务员法》第2条明确公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。监察官就是依据《宪法》《监察法》等法律来履行公职，被纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。因而，监察官从根本上说是公务员的一种类型，也受《公务员法》的规范约束，成为监察官需要首先满足公务员的基本条件和要求。

根据现行《公务员法》第13条规定的7项内容，公务员任职条件的基本要求包含国籍、年龄、政治、品格、健康、基本能力和其他方面。由于监察官也属于公务员的一种，公务员的基本条件也自然适用于监察官，监察官的任职条件也要以《公务员法》第13条规定的7项内容为基础。同时，现行《公务员法》也在第3条明确规定：“法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”该条规定相当于对监察官任职条件作出了特别规定，但这并非表明监察官任职条件是为例外，而是对任职提出了更高的要求。对比《监察官法》第12条和现行《公务员法》第13条的7项规定的具体内容，两者有很多重叠之处，这些重叠之处就是监察官任职的一般性要求。但《监察官法》第12条未对年龄作出要求，而增加了关于专业知识和能力、作风和学历等内容。即监察官的选任需要同时满足《公务员法》和《监察官法》的基本要求，也就是除了《监察官法》第12条第1款的7项内容外，还需满足“年满十八周岁”这一基本的年龄条件，这也是监察官任职条件的一般性要求。

此外，《监察法》在总则部分明确规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”可见，坚持党的领导是《监察法》的基本原则，也是《监察官法》必须遵循的基本原则。《监察法》第56条也规定监察人员“必须具有良好的政治素质”。因此，拥有较好的政治条件是担任监察官必不可少的一般性要求。

（二）监察官任职条件规范依据的特殊性要求

监察官作为公务员中一种较为特殊的群体，除需要满足公务员的一般性要求外，还需要结合自身的专业性和特殊性达到高于一般性的特殊性要求。在实践中，监察官也不同于一般公务员，有很多专门的管理要求。

监察官的专业性和特殊性分别体现在其行使职权的属性和角色定位上。监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。监察权作为复合型权力，兼具行政权和司法权的属性。同时，国家监察体制改革是从我国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督的重大改革创新。国家监察体制改革通过加强党对监察工作的集中统一领导，纪检监察机关合署办公，实现了党内监督和国家监督、党的纪律检查与国家监察的有机统一。国家监察体制改革的根本目的，是加强党对反腐败工作的统一领导，推进国家治理体系和治理能力现代化。监察委员会不设党组、不决定人事事项，本质上就是党的工作机关。因此，监察委员会是国家机关，更是政治机关。监察委员会作为政治机关，政治属性是其第一属性、根本属性，必须始终把讲政治放在第一位。监察官是政治机关的工作人员，自然也具备相应的政治性要求。监察委员会的工作具有很强的政治性，在履行职责过程中既要加强日常监督，查清职务违法犯罪事实，进行相应处置，还要开展严肃的思想政治工作，进行理想信念宗旨教育，做到惩前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法纪效果和社会效果。监察工作的这一特性，对监察官的政治素养提出了更高的要求，尤为强调其内在的政治品格。

《监察官法》第12条第1款第3项将“良好的政治素质”和“廉洁作风”作为监察官的任职条件，但是对于何为“良好的政治素质”并未进一步明确。由于纪检监察机关合署办公，实践中监察官同时具备纪检工作人员的身份，因而，对党员具有规范约束的党内法规对监察官同样具有“软法”效力。基于此，《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》等党内法规对监察官任职条件的适用，就具有一定的规范效力。中共党员具备相对较高的政治素养，具有成为监察官的相对优势，能够在监察官的选用实践中获得更多机会和可能。同时，由于纪检监察机关合署办公，纪检监察机关实际上是“一套人马两块牌子”的关系，这使得监察机关的工作人员不仅承担着国家监察的职责，还肩负着党的纪律检查任务。中共党员身份最为契合监察官工作的复合特征及其要求，有助于寻找到党和国家权力运行间的法治平衡点，实现党的领导、全面且高效监督的目标。这就对监察官任职提出了较之一般机构工作人员更高的要求，也就是监察官任职条件中的特殊性要求。

监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照法律规定履行监督、调查、处置职责。监察官就是承担这一具体工作的人员。监察委员会依法独立行使监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败等职能的简单叠加，而是在党的直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法，但又不是司法机关。“监察委员会的专责反腐职能，要求监察人员既能执纪又能执法。”这些职责的履行与职能的实现，都对监察官提出了更多更高的要求，这既是对监察官素质和能力的考验，也是对监察工作的特别要求。因而，“建立专业化导向的国家监察官制度以促进反腐人员的专业能力，已成为改进反腐败工作的重要前提条件”。《监察官法》第12条第1款第4项明确规定了监察官所需具备的法治素养、专业知识和能力的要求。《监察法》第56条规定监察人员必须“熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督”。为了达到上述全部条件，选任监察官就必然会对其学历、实践工作经历有一定的要求。

二、监察官任职条件的确定性与适用张力

《监察法》《监察官法》《公务员法》等一系列法律对监察官任职条件提出原则要求、作出具体规定，不仅对监察官任职条件设立了法定基准，也使得其在法定的范围内有了更多活动空间，展现出较强的制度弹性，使之拥有确定性的同时保持一定开放性选择的余地。监察官任职条件的确定性和适用张力主要体现为基准的法定化和适用的自主性两个方面。

（一）任职条件基准的法定化

职权法定是公权力机关设置的一个基本法律原则，监察机关作为我国公权力机关之一，也需遵循该原则。监察机关的职权包括监察官人事自主权，其职权法定化自然也就包括监察官的选用条件的法定化在内。监察官是一种专业性较强的职业，这对监察官提出了更多更高的要求。监察官任职条件的法定化是监察官职权法定的基础，也是国家监察体制改革的重点内容。监察官的任职条件有广义和狭义的理解。广义的理解通常指向法律层面广义的任职条件，它是担任监察官职位所需具备的各种素质、素养和能力的总和。厘定广义的任职条件需要从既有的法律体系着手，总结归纳法律体系中对于监察官任职条件的各类规范的“共同要求”。这些“共同要求”的集合就是广义的任职条件。狭义的理解就是《监察官法》所直接规定的内容，这是一种“任职资格性”条件。任职资格是一种基础性的“胜任力”，它所代表的应当是某人或者某类人是否具备某项或者某类工作“各类资质的综合”，即是否合格、达标。而任职条件则是包含任职资格和在任职资格之上的要求，也就是不仅需要合格，还有更多更高的要求。所以，任职资格的取得并不意味着能完全具备任职条件并且足够胜任该项职务。

在监察官的选用过程中区分任职资格与任职条件，有助于解释实践与法律规范之间的张力。《监察法》和《公务员法》等法律对监察官的任职条件规定了一般性的“共同要求”，《监察官法》则对监察官的任职条件作了专门性的规定。可以将《监察官法》视为监察官职业化建设中的“特别法”，而将《监察法》《公务员法》视为“一般法”，在选用监察官的具体实践中要遵循法律适用的基本原则，按照法律的适用规则进行处理。在《监察官法》有具体规定时遵照“特别法”的规定，在“特别法”没有规定时适用“一般法”，在既无“特别法”也无“一般法”规定时，适用法律原则或者参考一些惯例。总体而言，要坚持监察官的任职条件的法定化，遵循依法依规的基本原则。

《监察法》《监察官法》等法律的规定都是关于监察官任职条件的基本性规定，也是关系监察官选用的最低标准。其中，《监察官法》是资格性规定，是对监察官选用的基准性要求。在选用监察官的过程中，首先要在这一基准之上进行比选和优中选优，不仅要符合《监察官法》的特别规定，也要符合《监察法》和《公务员法》等“一般法”的规定。此时，监察官任职条件是法定化的，也是具备确定性的。在法定化的范围内，监察机关的组织人事部门拥有相对自主权。在该自主权的范畴内，只要符合法定原则或精神的选拔，严格来讲都不应被苛责。

（二）任职条件适用的自主性

《监察官法》虽然已经对“监察官的条件和选用”进行了专章规定，但这并不意味着就已经完全解决了监察官选用实践中所存在的法治问题。监察官的选用实践是将“书本上的法”转化为“行动中的法”的过程，在这一过程中，对于任职条件的把握经历了从应然到实然的变化，最终展现在我们眼前的是一个任职条件明确且具体的监察官，既非简单地复刻出《监察官法》规范中的任职条件，也不是任意选用。监察官的选用实践是依据《监察法》和《监察官法》等法律，综合选用更具优势条件的人员。这事实上形成了一种新的更为全面具体、也更加广泛的任职条件，而这些条件也是在既有法律的综合作用下形成的“共同要求”。这些“共同要求”，就是法律层面广义的任职条件。而厘定广义的任职条件，需要从既有的法律体系着手，从更广泛的层面来理解把握。

同时，监察官的任职条件要遵循法定化的要求，但是法律本身存在局限性，无法提供面面俱到的规范来供监察机关适用。即便是《监察法》《监察官法》《公务员法》等法律已经作了相应的规定，但是这些规定是有限的，无法涵盖所有的情况。同时，法律规范本身也具有模糊性，《监察官法》第12条和第13条对监察官的任职条件作出了规定，但是这些规定仍存在模糊之处。如第12条第1款第2项是对于政治忠诚的规定，但是政治忠诚的标准是什么未明确。《监察官法》第14条规定了监察官选用的原则，但是这些原则性规定在选用监察官时仅具备指导性意义，不能直接作为任职条件。《监察官法》等法律法规中存在着不少类似的模糊性规定，这些规定并不能直接适用。这就产生了法定条件之外的要求，在法律法规明文规定的范围之外，就属于用人单位自由裁量的范围，需要“从不确定性中寻求确定性”。监察官的选用需要根据监察机关的各级部门的实际需求来择优录用，而如何择优就是各部门裁量权范围内的事，只要监察机关的各部门是本着公平公正公开的原则选用符合任职资格性条件的人员，就不该被责难。由于监察机关的各级部门工作本身的复杂性和高度专业化，使得监察机关在选拔招录监察官的过程中倾向于优中选优，最终选择综合素质更佳的人员加入监察官队伍，以便更好地完成工作。具备中共党员身份虽算不上是必备的条件，但是具备该政治条件无疑会是一个加分项。

监察官任职条件适用的自主性既是对监察机关工作的基本保障，也是最大限度调动监察机关工作积极性和主动性的有力举措。通过赋予并尊重监察机关在法定职权范围内的选人用人自主权，让其能够就自身工作的具体需要选用更加契合要求的人员来承担相应的工作，实际上就是给予了其法定的用人裁量权。这就让其在选人用人的过程中有了选择的自由，虽然这种选择有一定的法律限制，但是在符合有关法律的要求之上的选择事项是具有合法性的，符合形式法治的要求。在符合法定要求的前提下，监察机关拥有选人用人的自主权。此时监察官的选用范围和条件是相对开放的，只要符合基本的法律原则和法律精神的基本要求，保持内在的合法性与合理性，便也是合法合规的。这是监察官任职条件的确定性与适用自主性的一种呈现方式。

（三）任职条件适用的焦点问题

虽然监察官任职条件的开放性体现在任职条件基准的法定化和适用的自主性两个方面，但真正引起学界和实务界关注的主要还是监察官任职的学历条件、政治条件和能力条件三个方面。

第一，学历条件是现代职业分工和工作专业化、知识化的根本要求。现代社会从事相关的工作必备一定的知识积累，对相应的就业人员有知识能力上的要求是现代社会发展的基本趋势。监察官是国家监察体制改革后的一种重要职业，有着较高的专业性要求，对于监察官的任职有相关要求也在情理之中。《公务员法》对文化程度的要求未具体明确，只规定了要符合职位要求，这就需要结合《监察官法》来进一步厘清。《监察官法》第12条第1款第6项规定担任监察官要“具备高等学校本科及以上学历”，第12条第2款也对学历作了例外规定。这里可以明确：一是担任监察官需具备一定的文化条件；二是担任监察官需取得本科及以上学历；三是对国家监察体制改革前不具备学历条件的要经过培训和考核后才能担任。从《监察官法》的基本要求可以看出，学历条件并不封闭，而是属于一种相对开放的状态。这种开放性主要体现在：一是本科学历只是基本要求，本科及以上学历条件可供单位选择；二是特殊情况下的弹性思路，为了与国家监察体制改革的实践需要相适应，《监察官法》作了特殊安排，即对于改革前的部分未能获得本科学历的相关专业工作人员进行培训和考核。《监察官法》授权由国家监察委员会来具体制定培训和考核的办法，也在一定程度上明确了职权法定和尊重监察机关选人用人自主权，同时也对监察机关选人用人的职权行为提出了法治化和规范化的基本要求，而非任意的选择。

第二，监察官任职的政治条件具有内生性、不可或缺性。监察官是国家监察机关的工作人员，而监察机关本身又是政治机关，鲜明的政治性是其基本属性。现代社会中的任何单位或个人都或多或少具有某种政治情感或者政治倾向。监察机关具有鲜明的政治性，必然会对监察机关及其工作人员有一定的政治要求。监察官作为国家监察机关的工作人员更是具有一定的政治属性。政治性要求是监察官不能舍弃或者丢失的一个特征。但是，政治条件是否就只意味着具备特殊政治身份呢？这显然是值得思考和探讨的问题。即便现有的实践确实更倾向于招收具备特定政治身份的人员作为监察官的预备人选，但是这并不意味着事实乃至规范层面就已经将“党员”与“政治条件”划等号。《监察官法》第12条第1款第2项和第3项都对政治条件有所要求，但主要关于政治忠诚和政治素养。《监察官法》第13条第2项也是关于监察官选用中的政治性排除性规定。这些法律规定所列的条件都比较基础，基本上是成为中共党员所必备的素质，尚未达到中共党员的先进性和高标准要求。故而，监察官的任职条件突出政治标准无可厚非，但立法上也未抬高至特定政治身份条件的地步，所以监察官的任职条件在政治条件方面仍旧保持着一定的确定性和自主性。

第三，监察官任职有着专门的能力要求，是否需要确立职业资格准入条件仍有待商榷。监察官的工作是一项对专业和能力都有一定要求的工作。《监察官法》第12条第1款第4项规定对监察官提出了相应的能力要求，这里并没有直接使用具体衡量标准，但是这些专业知识和能力并不能简单地获取，尤其是涉及专业方面的知识和能力都需要通过系统的学习和训练，经过必要的经验积累方可获得。问题的关键在于是否需要像我国法官和检察官一样设置相应的职业资格准入条件，如法律职业资格准入制度等，这一问题尚有待讨论。从既有的法律来看，《监察官法》在职业准入上保持了相当大的灵活性，只是对于相应的专业知识和能力提出了一定的要求，而这种要求并不明确和具体，给予了监察机关自由选择权，也就保持了在职业资格准入法定条件上的适用自主性。法定的任职条件只是要求具备一定的专业知识和能力，而未直接要求相关的职业资格准入条件，这是一个相对比较模糊的要求，存在较大的自由选择空间，但这并不意味着实践中不存在相应的门槛。专业知识和能力的衡量并不是靠主观臆断，具有相关职业资格的监察官应聘者在同等条件下当然具有相对的优势。但对于职业资格的灵活性规定能避免采取诸如法律职业资格准入等一刀切的要求所带来的弊端，较好地协调解决实践中存在职业资格高要求与现有人员条件参差不齐的矛盾。

三、监察官任职的政治条件的适用问题及其应对

监察官任职条件的确定性与自主性为监察机关选用合适的人员担任监察官提供了保障。在监察官的选用过程中应当如何依法实施相关规定，考验着监察机关整体的工作能力和法治观念及水平。监察官任职的政治条件是选好用好监察官的关键性因素，处理得好有助于选优配强监察官队伍，处理得不好则会带来一定的合法性与适当性的质疑。在中国特色社会主义语境下，如何调和政治性要求和法律规范之间存在的客观差异和实践张力，就成为理论和实践都必须认真思量和妥善处理的基本问题。

（一）用特定政治身份作为任职条件的客观性

在监察官的选用实践中，倾向于选拔具有中共党员这一特定政治身份的人员，形成了一种选择偏好或惯性，导致公众对于这种选用偏好或惯性存在合法性和适当性疑惑。然而，形成该选择偏好存在其内在的客观逻辑必然性。

其一，从国家监察体制改革的动因来分析，国家监察机关的设立是为了深入推进反腐倡廉工作，维护党和国家政治稳定，维护人民的生活安定。监察官所行使的职权并非是简单意义上的行政权或者司法权，而是兼具二者性质的新型“第四权力”。国家监察体制改革后的监察制度既不同于我国传统监察制度，也有别于西方监察制度，而是一种新的监察制度模式。它是在中国共产党的领导下，党政机关高度融合、有效衔接后产生的新型监察制度模式，是具有中国特色的监察制度。因此，监察官的设置并不能简单化，特别是对于作为政治机关工作人员的监察官而言，政治性是其根本属性，也是其鲜明特征。所以，在监察官的选任过程中突出政治标准是不可避免的。

其二，纪检监察机关合署办公的设置对监察官提出了更高的政治性要求。从纪检监察机关合署办公的便利性和保密性角度考虑，也要求监察官要具有过硬的政治素质。在国家监察机关与党的纪检机关合署办公的情况下，二者是高度融合甚至在很大程度上是难以有效区分的，只有在行使职权时所适用的规范和作出的正式处分有所差别。而作为其中的监察官，对其进行政治身份和角色二元性的严格区分，即使理论上可行，现实中也很难实现，实践价值十分有限。正是因为如此，政治上的严格要求便成为实践的主流形态，即监察体制改革后出现的“清一色‘党员化’”现象，监察机关在招录中倾向于把中共党员这一政治身份作为准入条件。此时，拥有中共党员这一政治身份自然就具有相对的竞争优势。

其三，从选任监察官的权力配置上看，《监察法》赋予国家监察机关相应独立自主的地位，《监察官法》也赋予监察机关一定的选人用人自主权。监察机关可以根据工作实际和具体要求选择符合其要求的人员担任监察官，这是尊重国家机关权力和工作自主性的必然要求。此外，监察机关作为具有监督全覆盖职能的国家机关，拥有强大的公权力，这使其具有天然的吸引力，应聘者会因此倾向于主动成为中共党员，进而获得更多机会，增加“成功上岸”的概率。

其四，从选用的效用和结果上看，招录机关或者用人单位也会基于实用主义或者负责任的态度，在基本条件之上按照具体的工作需要选择更加优秀的人员。在招录之初便列明具体的条件，实际上是一种更为务实或者经济的做法，不仅有利于招录到与职位匹配度更高的优秀人才，还有利于节约选拔人才的成本和降低参加应试人员的机会成本、沉没成本，避免因为宽泛的招考条件使不明情况的应聘者白白浪费选择的机会或者错过更有利于自己的岗位，增加应聘成功的概率。这种做法没有拘泥于形式正义，是在形式与实质存在不一致时，务实地选取实质结果相对更优的做法。从这一点上看，监察机关偏好选用中共党员担任监察官具有正当性，也更为务实。

（二）以特定政治身份作为任职条件产生的问题

纪检监察机关设置中共党员身份作为选任监察官的前置条件虽然存在其合理性，但也需要关注其可能存在的适当性乃至合法性问题。《监察官法》是否应该将监察官的任职条件拔高到这一高度？特别是在新形势下进一步深化国家监察体制改革中，是否应该将特定政治身份作为入门先决条件？其科学性与合理性何在？国家监察机关行使监察权，并不意味着具备特定政治身份的人员必然做得更好，特别是在一些专业性极其强的工作领域，如对于贪污腐败的调查活动，很可能需要运用到技术手段等，此时如果监察官必须是由特定政治身份的人员担任，既与法律法规的一般性规定相悖，也并不能总是找到最合适的人选。总而言之，监察官的选任以特定政治身份为前提既可能导致合法性问题，也可能影响工作实绩。

其一，法定的政治条件并不等于特定政治身份。《监察官法》第三章专门就“监察官的条件和选用”作了具体的规定。其中，第12条第1款明确规定了担任监察官必须具备的7项基本条件，即国籍条件、政治要求、道德品行、专业知识能力、健康条件、学历条件和其他要求。监察官的选任除了历史因素所致的特殊情况外，所有新选任的监察官都必须满足这7项基本条件。政治条件是监察官选任的基本要素，但不是唯一和首要的要素。该条规定为选用监察官预留自主空间，保持了工作弹性，但是并未将政治条件直接与中共党员身份划等号。所以，应当明晰中共党员身份并不是监察官的必备条件，在实践中不能直接将政治身份与政治条件直接划等号。

其二，纪检监察机关合署办公不同于合并设立。国家监察体制改革后，党的纪检机关和国家监察机关合署办公，就是要加强党对反腐败斗争的集中统一领导，把党执纪与国家执法有机贯通起来，高效高质推进全面从严治党和反腐倡廉工作。中央纪委国家监委明确指出，“合署不是合并，而是在思想观念、方式方法上深度融合磨合。……要突出人员科学配置，……坚持干部交叉配备、人员混合编成，……进一步推动人员融合；要突出工作分工不分家……”，为我们理解和把握纪检监察机关合署办公的意涵提供了科学指导。同时，由于党的纪律检查机关和国家监察机关的属性差异，完全合并设立也存在合法性问题。既然并非是合并设立，那么其人员构成是否必须保持完全一致的政治身份要求呢？改革后的国家监察机关整合了行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责，其人员也主要是来源于上述机关。事实上，从原行政监察机关和其他国家机关的人员构成上看，特定政治身份也并非是必备的。故而，即便是纪检监察机关合署办公，只要不是采取有选择性地合并吸收的方式设立纪检监察机构，就不能排除非特定政治身份的人员存在。

其三，具备特定政治身份条件的人员也可能存在工作上的短板。从工作实际来看，纪检监察机关的工作有其特殊性，尤其是其中技术性要求较高的工作，这部分工作需要相应的专业人员来从事。虽然中共党员都是各行各业的优秀人才，掌握一定的先进技术和技能，但是在巨大的现实工作需求面前，有的也会力所不逮。同时，从原有行政监察和检察反腐工作的实践经验来看，党外人员中有很多专业素质好、工作能力强、业务熟练的优秀人才，部分工作交由非党员来办理，并不会因此而影响工作的成效。所以，特定政治身份并非是决定监察官工作绩效的核心因素。

（三）监察官选用中政治条件适用问题的应对

虽然政治要求是必要的，但针对监察官任职条件的设定，将政治身份作为先决性条件需要认真考量。可以将政治身份作为必要条件，但应该是有限度的，以适度的政治性要求为宜，不宜采用严苛的政治身份为先决性条件。实践中较为稳妥的办法就是具体问题具体分析，在合法性、合理性与适当性等方面保持一定的平衡，综合法律和工作实际，突破惯性思维选拔优秀人才担任监察官。例如，监察机关的部分领导岗位应该以政治身份为“先决条件”，而一些专业性的岗位则以政治身份为“必要条件”较为适宜。

其一，全面认识政治身份条件选拔的重要性。国家监察体制改革后，国家监察机关作为国家机关、政治机关和反腐败专责机关，势必要求监察官的任职资格符合国家监察机关的复合性角色定位，达到“共同要求”。改革后监察机关的政治性更加凸显，要求从政治上过硬的中共党员群体中选任，也在情理之中。同时，合署办公的设置，导致很多工作由党员完成更为高效便利，既有利于贯彻党对国家监察工作的领导，也有助于形成强有力的政治监督效能。故而，选择具备特定政治身份条件的人员担任监察官有其内在的合理性和必要性。此外，对政治性提出了特别要求并不意味着这一职业专属于具备特定政治身份条件的群体，只是实际工作中具备特定政治身份条件的人员具有相对的优势。从这个意义上讲，监察官是某特定政治身份群体“自留地”的说法并不准确。

其二，充分认识片面追求特定政治身份条件的潜在问题。现有实践中监察官的选任多采用的是一种现实主义和实用主义的逻辑思路，即为便利纪检监察机关合署办公和更高效开展纪检监察工作，更倾向于选聘具有特定政治身份条件的中共党员担任监察官，但是这并不全然符合监察官选任应然的理论逻辑和法治逻辑。实践中业已存在的这种选任偏好很可能会造成对普通公民政治性权利的贬损，也即损害了公民参加监察官选拔和担任监察官的平等权利。从法治逻辑上讲，宪法赋予公民平等的政治权利，《监察官法》也保障符合监察官任职条件的人员平等的权利。无论是《宪法》还是《监察官法》都未直接将特定政治身份作为选任监察官的必要条件。即便是实践中存在相应的必要性，但是也并不意味着监察官都必须是中共党员。这既不符合国家机关的设置的科学性，也不符合党的光荣传统。历史上，在党的领导下，原行政监察机关也曾有吸纳优秀的党外人才参与国家监督和治理工作等方面的丰富经验。中发〔1993〕4号文件也曾对非中央党员担任行政监察机关干部作出了具体的制度性安排。在这一规范性文件的指引下，全国各级行政监察机关选配了相当数量的非中共党员领导干部，还为他们的履职和发挥身份优势创造条件。非中共党员监察干部也曾为我国行政监察事业作出积极贡献。吸纳非中共党员参与国家政治生活，不仅是民主政治的体现，也能充分发挥党外干部的优势，更有利于强化对党和国家机关的监督，拓展监察官来源渠道和身份代表的多元性，完善监察机关内部监督制约机制，增强监察官监督的合法性，进一步巩固和深化多党合作的机制与实践。

其三，不拘一格选任监察官。监察机关是国家机关，宪法尊重和保护拥有政治权利的公民担任国家机关工作人员的平等权利。由于纪检监察机关合署办公的现实，纪检监察机关一体化建设，使得国家机关的公共管理属性变弱，党的纪检机关的政治属性强化，导致党的纪检机关吸收了国家机关的部分权能，很容易诱发限缩公民政治权利的风险。合署办公并不等于党的纪检机关吸收合并国家监察机关。这就需要重视合署办公的性质，同时保持监察官选任的基本条件的开放性，并不是只有具备特定政治身份条件的中共党员才能担任监察官。这就需要在今后逐步规范监察官选任实践中仅选任中共党员的做法，选用政治身份更加多元的优秀人才补充到监察官队伍中，为国家建设服务。党的二十大报告也明确指出要“五湖四海、任人唯贤”“重视培养和用好少数民族干部，统筹做好党外干部工作”。我们党拥有丰富的与党外干部合作的经验，曾有党外干部担任过原行政监察机关要职并发挥了积极作用。或可考虑吸收借鉴我们党选用党外干部的优秀经验，适当选拔招录部分政治可靠的非中共党员干部补充到监察官队伍中，为国家监察体制改革和反腐败斗争提供更多人才保障。这样既有助于加强监察官队伍的建设，也能增强监察监督的科学性和合法性，还能丰富新时代党的干部选用工作的内涵。

四、结语

国家监察体制改革后，监察机关的政治性更加凸显。受这一因素的影响，很多人误以为只有中共党员才能成为监察官，容易形成一种监察官岗位是特定群体的“自留地”的刻板印象。事实上，监察官集聚国家机关、政治机关和反腐败专责机关的工作人员等多重角色于一身，势必要求监察官的任职资格符合多重角色叠加的“共同要求”。这虽对监察官任职条件提出了政治性要求，但并不意味着这一职业专属于具备特定政治身份的中共党员群体。从这个意义上讲，监察官岗位是“自留地”的说法并不准确。监察官的任职条件仍有其开放性，这种开放性不仅体现在任职条件基础性规定的法定化上，还表现在监察机关适用任职条件的自主性上。监察官任职条件的开放性既限定了招录机关或者用人单位的人事权力，也赋予了其法定范围内的自由选择空间。

《监察官法》中的监察官任职条件应当区分资格性任职条件与一般性任职条件，任职资格的取得并不意味着应聘者完全具备任职条件并足以胜任相关工作。资格性任职条件是基础性要求，关乎是否合格的问题。一般性任职条件包含在任职资格之上具备胜任工作的能力要求，也就是不仅要合格，还需满足做好工作的期待。故具备任职资格并不意味着必然就能成为监察官，还需要根据各级部门实际需求择优录用，而具体的选择则属于各部门自主权范围内的事项。随着社会分工的专业化、精细化和具体工作的复杂化、知识化，各级用人单位倾向于优中选优，选择综合素质更佳的应聘者加入本部门，以便更好地完成工作。中共党员虽算不上是必备的条件，但是候选对象具备该条件会有一定优势，可以成为一个加分项。但问题在于，该加分项应当明示还是隐晦，这是一个值得思考并需妥善处理的问题。

不可否认，在监察官选用实践中存在一定的选择偏好，这种选择偏好具有其客观性，我们必须充分认识其背后深层的政法逻辑。但对于该类偏好产生的科学性、合理性乃至合法性方面的质疑，必须予以认真对待和积极回应，避免类似“监察官=中共党员”错误认知的负面效应不断扩散。国家监察体制改革，特别是监察官的选用，还需从立法和实践两个层面采取必要的措施予以配套完善，进而达到理论与实践、合法与合理、高效与高质的有机统一，推进监察官队伍的专业化、职业化和法治化建设。

王喜 | 论监察官制度的构成：基于主体性理论

纪法理论与实务

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