距山东省14地市国土空间总体规划批复已一年有余，在大家的翘首以盼中，济南市、青岛市国土空间总体规划终于正式获得国务院批复，至此，山东省16地市国土空间总体规划全部获批。本文通过梳理各市已批复的国土空间总体规划批和城市总体规划，从国土空间总体规划定位、两轮规划对比、本轮规划约束指标三个方面对比分析了山东省16地市规划变化情况，文章内容供大家参考，行文匆忙，存在疏忽与不足之处敬请指正。
![]()
国土空间总体规划定位在已批复的16地市的总体要求中，提及农业方面的地市包括菏泽、潍坊、聊城、德州；提及国家历史文化名城的地市包括济南、青岛、烟台、泰安、聊城，提及“国际”二字的地市包括日照（现代化国际港口城市）、泰安（国际旅游胜地）、青岛（国际性综合交通枢纽城市）。1.济南市：济南是山东省省会，黄河流域重要的中心城市，国家历史文化名城，全国性综合交通枢纽城市。2.青岛市：青岛是沿海重要的中心城市，国家历史文化名城，现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市。3. 淄博市：努力建设省会经济圈副中心城市、新型工业化强市、历史文化名城、组群式生态大城市。4. 泰安市：努力建设国际旅游胜地和国家历史文化名城、山东省重要的科技创新中心、黄河下游新型工业基地。5. 聊城市：努力建设现代农业强市、黄河下游先进制造业基地、国家历史文化名城。6. 德州市：努力建设黄河流域和京津冀协同发展战略叠加区域中心城市、区域重要交通枢纽、现代农业与新型工业化强市。7. 滨州市：努力建设黄河三角洲中心城市、环渤海南岸智能制造基地、富有北方水网特色的乐居品质城市。8. 东营市：努力建设大江大河三角洲生态保护治理样板、国家现代能源经济示范区、宜居宜业的黄河三角洲中心城市。9. 烟台市：努力建设海洋经济大市与制造业强市、国家历史文化名城、国家清洁能源示范城市、宜业宜居宜游的品质城市。10. 威海市：努力建设高品质生态宜居精致城市、北方重要的海洋产业基地、滨海旅游度假名城。10.潍坊市：努力建设山东半岛城市群区域中心城市、国家创新型城市、国家农业现代化示范城市。12. 日照市：努力建设新亚欧大陆桥东方桥头堡、现代化国际港口城市和临港产业基地、滨海旅游度假名城。13. 临沂市：努力建设鲁南苏北地区中心城市、国家商贸物流枢纽、滨水宜居文化名城。14. 枣庄市：着力建设鲁南地区中心城市、国家可持续发展议程创新示范区、大运河文化旅游名城。15. 济宁市：着力建设世界文化旅游名城、国家创新型制造业强市、北方内河航运中心、滨湖生态水城。16. 菏泽市：发挥鲁苏豫皖四省交界区位优势，突出中国牡丹之都特色，建设黄河流域生态保护和高质量发展节点城市、黄淮平原生态田园城市。![]()
两轮规划变化对比（1）上轮城市总体规划定位：国务院批复的《济南市城市总体规划（2011—2020年）》中，济南是山东省省会、国家历史文化名城、环渤海地区南翼的中心城市。（2）国土空间总体规划定位：山东省省会、黄河流域重要的中心城市、国家历史文化名城、全国性综合交通枢纽城市。（3）两轮规划定位对比：与相比上轮规划，济南市保留了国家历史文化名城的定位；将环渤海地区南翼中心城市改为了黄河流域重要中心城市、增加了全国性综合交通枢纽城市的定位。（1）上轮城市总体规划定位：国务院批复的《青岛市城市总体规划（2011—2020年）》中，青岛是我国沿海重要中心城市和滨海度假旅游城市、国际性港口城市、国家历史文化名城。（2）国土空间总体规划定位：沿海重要的中心城市、国家历史文化名城、现代海洋城市、国际性综合交通枢纽城市。（3）两轮规划定位对比：与上轮规划相比，青岛市保留了国家历史文化名城的定位；将沿海重要中心城市改为了现代海洋城市；去掉了滨海度假旅游城市；增加了国际综合交通枢纽城市的定位。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《淄博市城市总体规划（2011-2020年）》中，淄博市是山东省区域性中心城市，现代工业城市，历史文化名城。（2）国土空间总体规划定位：省会经济圈副中心城市、新型工业化强市、历史文化名城、组群式生态大城市。（3）两轮规划定位对比：与上轮规划相比：保留了“历史文化名城”；增加了“建设组群式生态城市”的相关描述；将“山东省区域性中心城市”调整为“省会经济圈副中心城市”；“现代工业城市”调整为“新型工业化城市”。淄博，工业老城。在山东省国土空间体规划中提出，以济南为中心，大力发展济淄、济泰、济德一体化，位于省会经济圈之内且处于济南、青岛两大都市圈的连接线“济青通道”之上，促进济淄同城化，协同构建省会经济圈势在必行。淄博属于典型的“组群式城市”，规划提出了“十字组群、环城绿廊、四方山水”的组群城市空间结构。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《泰安市城市总体规划（2011-2020年）》中，泰安市是国家历史文化名城，风景旅游城市/国际旅游名城，国家级历史文化名城，鲁中地区中心城市之一，山东省科技教育、旅游度假、现代制造、商贸物流基地。（2）国土空间总体规划定位：国际旅游胜地和国家历史文化名城、山东省重要的科技创新中心、黄河下游新型工业基地。（3）两轮规划定位对比：泰安市国土空间总体规划较原城市总体规划保留了“国家历史文化名城”与“国际旅游城市”的相关描述；增加了“山东省重要的科技创新中心”与“黄河下游新型工业基地”的相关描述。泰安，会当凌绝顶，一览众山小。泰安市位于山东“山水圣人文化轴”的中心位置，本次规划，泰安市保留“国家历史文化名城”与“国际旅游城市”的定位，也是目前批复的十四的地市里面为数不多的提及“国际”、“世界”的城市。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《聊城市城市总体规划（2014—2030年）》中，聊城是中国江北水城、冀鲁豫交界区域中心城市、国家历史文化名城。（2）国土空间总体规划定位：现代农业强市、黄河下游先进制造业基地、国家历史文化名城。（3）两轮规划定位对比：保留了“国家历史文化名城”；增加了“现代农业强市”与“黄河下游先进制造业基地”，去掉了原总体规划中的“冀鲁豫交界区域中心城市”与“中国江北水城”。聊城，江北水乡，运河古都，中国蔬菜第一市。相较于城市总体规划，本次规划定位中去掉了“中国江北水城”的，提出了“黄河下游先进制造业基地”的要求；补充了建设“现代农业强市”的要求，农业强国是社会主义现代化强国的根基，聊城被誉为“中国蔬菜第一市”，是山东省重要粮食主产区、国家优质小麦生产基地，自然条件优越。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《德州市城市总体规划（2011-2020年）》中，德州市是冀鲁交界地区交通枢纽和经济中心，山东省新能源产业基地。（2）国土空间总体规划定位：黄河流域和京津冀协同发展战略叠加区域中心城市、区域重要交通枢纽、现代农业与新型工业化强市。
（3）两轮规划定位对比：德州市国土空间总体规划将原总体规划中的“冀鲁交界地区交通枢纽和经济中心”调整为“黄河流域和京津冀协同发展战略叠加区域中心城市”增加了“区域交通枢纽”与“现代农业强市”，将“山东省新能源产业基地”改为了“新型工业化强市”。德州地处鲁西北平原，是黄河下游产粮大市，德也是山东省批复的国土空间总体规划中为数不多的提及“现代农业”的城市，也是创建全国首个大面积“吨半粮”高产示范区的城市。山东省级新区包括烟台黄渤海新区、临沂沂河新区、德州天衢新区、菏泽鲁西新区，德州天衢新区，《德州天衢新区发展规划》定位打造对接京津冀协同发展先行区、鲁北智慧活力新城区、新能源新材料产业示范基地，重点发展新能源产业、新材料产业和电子信息产业，聚力打造“3大产业门类+16条细分赛道”的现代产业体系。滨州市城市总体规划2019年通过省政府批复，国土空间总体规划与城市总体规划的定位要求基本一致。国土空间总体规划定位：黄河三角洲中心城市、环渤海南岸智能制造基地、富有北方水网特色的乐居品质城市。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《东营市城市总体规划（2011-2020年）》中，东营市是黄河三角洲中心城市，我国重要的石油基地。（2）国土空间总体规划定位：大江大河三角洲生态保护治理样板、国家现代能源经济示范区、宜居宜业的黄河三角洲中心城市。（3）两轮规划定位对比：东营市国土空间总体规划较原总体规划保留了“宜居宜业的黄河三角洲城市”；增加了“建设黄河三角洲生态保护治理样板”、“国家现代能源经济示范区”的相关描述，去掉了“我国重要的石油基地”的相关描述。东营以油田立市，拥有着得天独厚的油气资源，但作为资源型城市，几乎都会面临着资源枯竭的厄运。总体定位中将“我国重要的石油基地”调整为“国家现代能源经济示范区”，也是东营这些年来一直不断探索城市可持续发展的体现。东营作为黄河入海口第一市，拥有着不可多得的湿地资源，但也同样面临着淡水缺失严重、盐碱化程度较高等问题。新时代生态文明理念下，在扎实推进黄河大保护，积极探索黄河三角洲生态保护治理样板方面，东营市任重而道远。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《烟台市城市总体规划（2011-2020年）》中，烟台市是山东半岛的中心城市之一，环渤海地区重要的港口城市，国家历史文化名城。（2）国土空间总体规划定位：海洋经济大市与制造业强市、国家历史文化名城、国家清洁能源示范城市、宜业宜居宜游的品质城市。（3）两轮规划定位对比：烟台市国土空间总体规划较城市总体规划，保留了“国家历史文化名城”；增加了“建设海洋经济大市与制造业强市”和“国家清洁能源示范市”、“宜业宜居宜游的品质城市”；去掉了“环渤海地区重要港口城市”与“山东半岛中心城市之一”的相关描述。本次规划去掉了“山东半岛中心城市之一”的相关描述，而潍坊则在本次规划中保留了建设“山东半岛城市群区域中心城市”的定位。作为山东省新旧动能转换综合试验区建设“三核”之一的烟台，近年来聚焦新旧动能转换工程，在清洁能源方面已经全省领先。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《威海市城市总体规划（2011-2020年）》中，威海市是山东半岛的区域中心城市，全国重要的海洋产业基地、滨海旅游度假和生态宜居城市。（2）国土空间总体规划定位：高品质生态宜居精致城市、北方重要的海洋产业基地、滨海旅游度假名城。（3）两轮规划定位对比：威海市国土空间总体规划将原总体规划中的“全国重要的海洋产业基地”改为了“北方重要的海洋产业基地”；去掉了“山东半岛的区域中心城市”，将“滨海度假和生态宜居城市”拆分为了“滨海旅游度假名城”和“高品质生态宜居精致城市”。威海，山东海岸线最长城市，全国十大宜居城市。本次规划将原总体规划中的“全国重要的海洋产业基地”调整为了“北方重要的海洋产业基地”，可见威海想要建设全国重要海洋产业基地，还是需要努力。本次规划去掉了“山东半岛城区域中心城市”的相关描述，潍坊在本次规划中保留了建设“山东半岛城市群区域中心城市”的定位。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《潍坊市城市总体规划（2011-2020年）》中，潍坊市是山东半岛城市群的中心城市；具有国际影响的市界风筝文化传播交流中心，半岛地区重要的商贸物流中心；以海洋化工、动力机械、纺织和高新技术产业为基础的现代制造业基地、高级职业技术教育为特色的文化教育产业基地；联系山东半岛城市群的重要交通枢纽。（2）国土空间总体规划定位：山东半岛城市群区域中心城市、国家创新型城市、国家农业现代化示范城市。（3）两轮规划定位对比：潍坊市国土空间总体规划较城市总体规划保留了“建设山东半岛城市群区域中心城市”的相关描述；增加了“国家创新型城市”、“国家农业现代化示范城市”的描述，去掉了“具有国际影响的市界风筝文化交流传播中心”。潍坊，本次规划保留了区域上的“山东半岛城市群”的定位，从城市自身来说，增加了“国家现代农业示范市”与“国家创新型城市”。潍坊同聊城一样，同样是蔬菜大市，寿光被誉为“中国蔬菜之乡”，作为全国唯一一个农业开放发展综合试验区，潍坊在现代农业示范上取得了优异成绩。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《日照市城市总体规划（2018-2035年）》中，日照是我国滨海生态、宜居、旅游、现代化港口城市和临港产业基地。（2）国土空间总体规划定位：新亚欧大陆桥东方桥头堡、现代化国际港口城市和临港产业基地、滨海旅游度假名城。（3）两轮规划定位对比：日照市国土空间总体规划较城市总体规划保留了“现代化港口城市和临港产业基地”；增加了“努力建设新亚欧大陆桥东方桥头堡”，将“生态宜居宜游”调整为“滨海旅游度假名城”。本次规划提出建设“滨海旅游度假名城”的要求，从批复文件来看，目前日照和威海均提出了建设“滨海旅游度假名城”的定位，而威海、青岛、日照均位于山东省海疆景观风貌带之上，为保障旅游景观风貌带的延续，在青岛的城市定位中，大概率也会提及“滨海旅游度假”，但城市性质有限，批复中会不会写入，还得等具体公示。1）上轮城市总体规划定位：东省人民政府批复的《临沂市城市总体规划（2011-2020年）》中，枣庄市是鲁东南地区的中心城市;全国性商贸中心之一; 具有滨水特色的现代工贸城市。鲁南苏北地区区域性交通枢纽；山东省级历史文化名城、鲁南临港产业和现金制造业基地。（2）国土空间总体规划定位：鲁南苏北地区中心城市、国家商贸物流枢纽、滨水宜居文化名城。（3）两轮规划定位对比：临沂市国土空间总体规划将城市总体规划中的“鲁南地区中心城市”与“鲁南苏北地区区域性交通枢纽”调整为“鲁南苏北地区中心城市”；将“全国性商贸中心城市之一”改为了“国家商贸物流枢纽”；去掉了“省级历史文化名城”与“现代工贸城市”等相关描述。临沂，革命老区，中国物流之都。临沂位于长三角洲与渤海经济圈的过渡地带，是山东省人口第一大市，拥有着发达的货运系统和的商贸物流。通过山东省14地市的批复文件来看，枣庄市提出了“鲁南地区中心城市”的定位，而临沂本次规划则将“鲁南地区中心城市”的定位调整为了“鲁南苏北地区中心城市”，徐州在已公示的文件中提出的定位为“淮海经济区中心城市”。（1）上轮城市总体规划定位：东省人民政府批复的《枣庄市城市总体规划（2011-2020年）》中，枣庄市山东省重要的现代煤化工、能源、建材和机械制造基地，新兴科技创新基地，鲁南地区中心城市之一。（2）国土空间总体规划定位：鲁南地区中心城市、国家可持续发展议程创新示范区、大运河文化旅游名城。（3）两轮规划定位对比：枣庄市国土空间总体规划保留了城市总体规划中的“鲁南地区中心城市”；增加了“国家可持续发展议程创新示范区”与“大运河文化旅游名城”；去掉了“现代煤化工、能源、建材和机械制造基地”与“新型科技创新基地”。枣庄古称兰陵，一座因煤炭而兴的城市，是我国重要的煤炭基地，也是我国东部地区唯一的资源枯竭型城市，这些年来枣庄在城市转型的道路上不断探索，取得了显著成效，2022年枣庄市获批建设国家可持续发展议程创新示范区，在城市转型、可持续发展方面获得了国家政策的大力扶持。枣庄文化底蕴深厚，拥有众多旅游资源，近年来在旅游方面也奋起直追，三产比重不断攀升，从本次规划提出的努力建设“大运河文化旅游名城”也足以看出，旅游业也是枣庄未来城市转型的重要方向之一。（1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《济宁市城市总体规划（2014—2030年）》中济宁市是淮海经济区中心城市之一，是历史文化名城、滨水生态旅游城市。（2）国土空间总体规划定位：着力建设世界文化旅游名城、国家创新型制造业强市、北方内河航运中心、滨湖生态水城。（3）两轮规划定位对比：济宁市国土空间总体规划将城市总体规划中的“历史文化名城”调整为“着力建设世界文化旅游名城”；增加了“国家创新型制造业强市”与“北方内河航运中心”的相关描述，去掉了“淮海经济区中心城市之一”的相关描述。济宁，运河之都，孔孟之乡，拥有得天独厚的生态资源和深厚的文化底蕴，曲阜的孔子更是闻名海外，本次规划提出“着力建设世界文化旅游名城”也体现了济宁对自身历史文化的自信以及对儒家文化的大力推崇。值得一提的是本次规划将“淮海经济区中心城市之一”的定位，调整为了“北方内河航运中心”。相比于国务院认定的淮海经济区中心徐州，不断提及深化淮海经济区协同发展战略，济宁近几年的政府工作报告和国土空间规划中却鲜有出现“淮海经济区”的字样，在济南、郑州等多个都市圈的包围下，淮海经济区建设，道阻且长。对于以运河而立的济宁，曾经的河道总督衙门，内河航道中心城市的定位更为贴切。1）上轮城市总体规划定位：山东省人民政府批复的《菏泽市城市总体规划（2018-2035年）》中，菏泽是中国牡丹城，鲁苏豫皖四省交界的区域性中心城市，黄淮平原生态田园城市。（2）国土空间总体规划定位：发挥鲁苏豫皖四省交界区位优势，突出中国牡丹之都特色，建设黄河流域生态保护和高质量发展节点城市、黄淮平原生态田园城市。（3）两轮规划定位对比：菏泽市国土空间总体规划保留了“黄淮平原生态田园城市”与“中国牡丹之都”的相关描述，将“鲁苏豫皖四省交界的区域中心城市”改为了“发挥鲁苏豫皖四省交界区位优势”；增加了“黄河流域生态保护和高质量发展节点城市”。突破菏泽，鲁西崛起，后来居上。地处鲁苏豫皖四省交界，位于济南、郑州、徐州都市圈形成的三角中心之上的菏泽，一方面受虹吸效应，人口外流严重，一方面拥有都市圈加持下的独特空间节点优势，从近几年发展势头上来看，菏泽潜力较大。在新时代生态文明建设和牢筑粮食安全根基背景下，菏泽作为“黄河入鲁第一市”和山东省的农业大市，在耕地保护与黄河流域生态保护和高质量发展上责任重大。
![]()
相关约束规划指标对比
根据省政府批复文件，笔者梳理了16地市永久基本农田、耕地保有量、城镇开发边界相关数据，进行简单对比分析。16个地市中，城镇开发边界排名前三的分别是青岛市、潍坊市、临沂市，分别为2027.69、1696.71、1511.15，占总体的比值为12%、10%、8.9%。青岛、潍坊、临沂、烟台、济南5个地市的城镇开发边界面积占全省总面积的48.3%。
![]()
16地市城镇开发边界规模柱状图 （图：半仙儿说规划）
山东省各地市建设用地分布位置示意图如下。
横屏 | 山东地表覆盖图 （图：半仙儿说规划）▼
![]()
全省耕地保有量总计9491.1万亩，排名前三的是菏泽市、潍坊市、德州市，分别为1141.77、973.95、929.27，占全省的12%、10%、9.8%。菏泽、潍坊、德州、临沂、聊城5个地市耕地保有量占全省总面积的49.83%![]()
16地市耕地保有量规模柱状图 （图：半仙儿说规划）
全省永久基本农田面积总计8412.2万亩，排名前三的是菏泽市、潍坊市、临沂市，分别为1010.2、873、826.8，分别占全省的12%、10%、9.8%。菏泽、潍坊、临沂、德州、聊城5个地市永久基本农田占全省总面积的50.05%。![]()
16地市永久基本农田规模柱状图 （图：半仙儿说规划）
联系客服，获取2025注规课程早鸟优惠
![]()
