日本警察以其高效率和破案率享誉世界,使其成为全球治安最可靠的国家之一。交番作为日本警察制度的名片,承担着维护社会治安、增强民众安全感以及促进警民联系的关键角色。交番起源于日本明治时代,已有逾150年历史。清末,驻日参赞黄遵宪曾对日本警察及社会治安给予高度评价,并促使张之洞等人主张模仿日本推行警察制度。我国最早的派出所设置便沿袭了日本警界制度。1914年,袁世凯发布了《设置派出所规程》,在北京建立了类似于日本交番的基层警务机构。
日本警界用PB指代交番,而“交番”一词源自我国古文献中,后被日本采纳并发展成了其特有的警察制度,意为“设在交叉道口的警察岗亭”,类似于我国的公安基层警务机构,提供24小时警务服务。交番的主要职责是通过巡逻、应对案(事)件、调查犯罪来维护社区安全。交番的警察还会照顾迷路的孩子、指引道路、保管失物、倾听居民烦恼等,为居民提供日常帮助,极大提升了居民的安全感和满意度。为适应外国居民和游客的需求,一些日本交番还增加了英文字母标示和多语言服务,进一步提升了交番的服务能力和范围。
“交番”的名称及其功能在日本经历了多次变化。最初在1874年东京警视厅成立时设立,仅为在特定地点如十字路口开展警务的活动,无固定建筑。受环境因素的影响,1881年开始建立固定建筑设施,并在同年设立了“交番设置纪念日”。到1888年,此类机构统一被称为“派出所”。1994年《警察法》修订后,名称再次从“派出所”改回“交番”。《警察法》允许警察署下设交番及其他类型派出所,如驻在所和警备派出所,后者针对特定警备活动,而驻在所则允许警察及家属居住。尽管“派出所”一词仍偶尔使用,但“交番”主要设置在城镇,驻在所则多位于城镇外。
在日本,交番或驻在所是根据行政区划分、人口情况、辖区面积、治安形势和案件发生情况等多种因素设立的警察机构,通常位于警察署的地域科内。这些机构多设置在人流密集的地点如街市或车站附近,以便于警务活动的开展。例如,新潟县内的新干线车站附近几乎都有设置交番。日本警察的职级体系从警察厅长官到巡查,交番的负责人一般被称为所长,通常由巡查部长或警部补担任。对于规模较大或功能较为重要的交番,如鸟取县和佐贺县的"干部交番"或称为"地区交番",其所长则可能是警视或警部级别的高级警员。
我国社区警务与日本交番本质上都是强调警力下沉的模式,二者基本工作内容如巡逻、信息收集、安全防范和案件初期处置等方面也基本一致。随着我国从“静态社会”向“动态社会”的转变,警务运行模式也进行了相应的调整,并引进了“社区警务”模式。1997年苏州全国公安派出所会议首次提出社区警务改革,进入社区警务探索阶段。2002年杭州会议进一步提出在全国大中城市和县城全面实施社区警务战略。到2006年,公安部正式下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》,在全国范围内推行社区警务,明确了社区民警的配备、职责、工作方式及警务室设置。
我国社区警务与日本交番的主要差异体现在休班制度、管理体制和勤务制度。在休班制度方面,日本实施规范且弹性的轮班制,确保警察每周至少休息一天;而在我国,由于警务繁重案多人少,尤其是偏远地区的基层民警常常无法得到足够休息,容易造成职业倦怠与身体健康问题。管理体制方面,日本交番直接由警察署管辖,而我国的社区警务室则隶属于派出所,增加了管理层级,使社区民警无法深入社区工作,进而影响警务效率、效果。勤务制度方面,日本交番拥有成熟的值班、巡逻和守望勤务制度,而我国的制度尚不完善,缺乏统一规范,执行不一。
尽管我国社区警务经过多年发展取得了一定成绩,但仍存在诸多问题亟须解决。地方公安机关对社区警务重视不够,致使警力不足且见警率不高,个别社区民警脱岗只在上级检查时才在岗,社区警务工作流于形式。社区民警经常被抽调参加其他警务和非警务活动,使得本已有限的社区警力更加捉襟见肘。社区民警整体素质还需加强,对自身职责认识不准确,业务能力和身体素质不足,影响了社区警务的实施效果。社区警务与社区整体建设脱节,警务室未能纳入社区整体规划,甚至出现临时租用房屋或依靠民警自解决警务室的问题,且缺乏长远保障。
为了完善我国的社区警务战略,可以借鉴日本成熟的交番制度。通过加强社区警务理论研究,制定相关法律法规,确保社区警务具有法律效力和执行力。多措并举解决警力不足问题,包括充分利用社会资源、推进公安机关机构改革、探索退休干警返聘制度等。将社区警务纳入社区整体建设,争取政府投入,从长远来看,这种投入将带来显著的社会效益。建立符合实际情况的社区民警培训体系,通过入职前集中培训、现场培训和定期轮训,提高社区民警的综合素质,确保他们能够胜任工作,跟上时代的步伐。