也谈新中国的成立日

新中国，即中华人民共和国，于1949年10月1日成立——这是60多年来举世公认的事实。然而，关于新中国的成立日，却又不断成为学界探讨的话题。表面上，人们在讨论1949年9月21日、9月30日、10月1日这三天中的哪一天应该是新中国成立日。实质上，人们的“关怀”在于中国人民政治协商会议、中华人民共和国中央人民政府委员会这两者谁才是中华人民共和国成立的标志，即谁才是国家主权的代表者。这首先是一个法律问题，同时也是一个历史问题，需要将两者结合起来才能认识清楚。鉴于此，本文对这个问题略作分析探讨。

中国近代意义上的政府成立，肇始于中华民国临时政府。1911年10月10日武昌起义后，为成立民国中央政府，从11月15日起，独立“各省都督府代表联合会”先后在上海、南京举行会议，于12月2日制定了《中华民国临时政府组织大纲》，12月29日选举孙中山为临时大总统。1912年1月1日，孙中山在南京行就任礼，宣读誓词；公布《临时大总统宣言书》，确定民族、领土、军政、内治、财政五统一的政务方针，以及“与我友邦益增睦谊，持和平主义，将使中国见重于国际社会，且将使世界渐趋于大同”的对外方针。这就以国家元首的名义公布了临时政府的施政纲领，完成了宣誓就任临时大总统的法律程序，临时政府开始运转起来。自此，国民党人将这一天认定为民国纪年的起点。后来，袁世凯为了笼络国民党人，通过参议院将临时政府成立日1月1日同自己逼宫成功、迫使清廷承认“共和立宪国体”的2月12日并列为纪念日，大办庆典，虽有明显的假公济私之嫌，却也从法律角度肯定了临时政府成立日的权威性。

可见，无论在政治上还是在法律上，中华民国临时政府的成立时间，被朝野公认为民国的成立时间；它既非都督府代表联合会开会、制定政府组织法、选举总统的时间，也不是迟至次年1月28日临时政府参议院的成立时间，更非后来为了制约袁世凯而由参议院匆忙制定《中华民国临时约法》并公布施行的3月8日和11日。

以后，在与北洋军阀对峙的形势下，按照孙中山定下的“以党治国”原则，国民党于1925年在广州改组大元帅府，成立了国民政府，以与北京的民国政府抗衡。与南京临时政府的成立程序一样，广州国民政府成立时间的标志点，不是1924年1月20日国民党一大提出《组织国民政府之必要提案》，也不是1925年6月国民党中央执行委员会作出大元帅府改组为国民政府的决议案或6月24日代理大元帅胡汉民宣布施行此决议案的电令，即不是以类似立法机构及其相关立法决定为准，而是以广州国民政府在7月1日发表《中华民国国民政府宣言》，宣布国民政府委员会的成员和施政纲领为准，即以政府已经组成、宣布成立并开始施政为准。

上述两例确定政府成立时间的标准，有两点需要注意：

第一，无论立法机关或类似机构对于成立政府作出多么重要的决定、规定，若政府没有形成实体即没有以政府首脑为代表的组成人员就职和相应机构的运行，没有接受立法机关或类似机构的有关决定，没有提出自己的施政纲领从而开始行政，这个政府就是不存在的。既如此，何谈政府“成立”？

第二，在没有宪法的情况下，国民党政权既非议会制的责任内阁制，也非二元制的总统制，当然亦非议行合一制政府，而是孙中山独创的“五院制”与“民主集权制”嫁接而成的委员会制政府。国民党成立广州国民政府时，对于政府的组成人员，国民党中央执行委员会的《关于政府改组议决案》明确规定：“决定采用合议制”，即“设置国民政府……以委员若干人组织会议”，政府各部部长“以委员兼任之”。这就组织了一个集立法、行政、司法、考试、监察五项大权于一身的大政府。循此先例，以后的国民党政权，无论是武汉国民政府，还是南京国民政府、重庆国民政府，皆实行委员会制（即合议制）。这虽然不是共产党人追求的政府体制，但国民党执政二十多年的政府及其组织程序，必将使不少人产生承认其合理合法性的思维定势，后来成立的新政府无疑会仿效之——以政府委员会为当然，以宣布就职为政府成立时间的起算点。

自1944年8月17日起，鉴于三个月前希腊共产党等党派的民族解放阵线与希腊流亡政府决定改组流亡政府、解散民族解放阵线、组成团结政府，鉴于国民党军的“豫湘桂大溃败”必须挽救，加之以重庆为代表的大后方正在兴起的第二次宪政运动需要支持，毛泽东、周恩来代表中共中央提出国民党、共产党、民盟召开党派会议，改组国民党政府为民主联合政府以及成立联合统帅部的主张，以挽回国民党军的战场败局，结束国民党一党专政的政局，由此，中共七大确定了成立联合政府的方向。国共两党在重庆开始数度谈判，最终达成协议，决定召开政治协商会议，成立联合政府。

1946年1月，政治协商会议在重庆召开，是为旧政协。31日，会议通过协议，在成立联合政府及其相关问题上规定：（1）“中国国民党在国民大会未举行以前，为准备实施宪政起见，修正国民政府组织法，以充实国民政府委员会”，“国民政府委员会为政府之最高国务机关”，可“讨论及议决”立法原则、施政方针、军政大计、财政计划及预算、任免各部会长官及立监两委等。这就是说，在民选的国民大会召开之前，将国民党一党政府改组为各党派联合政府，仍实行委员会制，国民政府委员会仍为最高国务机关。（2）本年5月5日召开国民大会制定宪法，并在其后6个月内按宪法规定选举召集“行宪机关”。这实际上暗示变委员会制的“大政府”为国民大会及其常设机关与政府实行分权。（3）将政协会议“共商国是”所制定的“和平建国纲领”作为“宪政实施前施政之准绳”。（4）组织宪法草案审议委员会，宪法草案规定国民大会行使选举、罢免、创制、复决四项权力，未行总统普选制以前由从中央到县的各级选举机关选举、罢免总统，由政协会议协商第一次国民大会的召集方法，立法院、行政院、监察院、司法院分别为最高立法、行政、监察和司法机关，考试院则“职权着重于公务人员及专业人员之考试”，“行政院对立法院负责”，若立法院对行政院不信任，后者须辞职或提请总统解散前者，总统只有“经行政院决议，得依法颁布紧急命令，但须于一个月以内报告立法院”和召集各院院长会商这样两项职权。

将这些规定贯通来看，其包含的程序规范是：先由国民党接受政协协议，各党派“同意在国民政府的基础上”即委员会制及“五权制”政府的基础上，改组国民党政府为联合政府；再由联合政府奉行“和平建国纲领”，筹备召开国大，以制定宪法，成立民选政府，组成一个貌似“五权制”，实则立法行政司法分权、总统没有实权，在事实上实行议会民主和责任内阁制的政权体制。这就形成了一个通过政协建立过渡政权，从而将中国从国民党一党专政逐步引向民主政治的程序模式。

正因为政协建政模式会使国民党一党专政、个人独裁归于消亡，以蒋介石为首的国民党当局在协议签订之后反悔。他们虽然答应“国民政府既须改组”，却以“对于五五宪草之任何修正意见，皆应依照建国大纲与五权宪法之基本原则而拟定”等借口来延宕时日，抵制政协协议的执行；之后则干脆说“政治协商会议在本质上，不是制宪会议；政治协商会议关于政府组织的协议案，在本质上更不能够代替约法”，所以此次“扩充政府”是政府要求各党派及社会贤达来“扩大政府的范围，而决不是推翻现在国民政府的基础，另外来组织一个政府”。国民党当局幻想凭借强大武力，在战场上打败中共，迫使中共及其他党派就范，然后召开国民大会以继续国民党一党专政和个人独裁的政权体制。因此，以6月26日对中原解放区的进攻为起点，国民党当局发起了反共反人民反政协协议的第二次国内战争。

中共被迫应战。中共与国民党当局交战的目标指向当然是取代国民党政权，成立新的国家政权。新政权的合法性问题因而产生。经过三年解放战争，中共在成立新政权及其合法性问题上，有两种选择：一是依照“人民主权”思想关于人民有权推翻篡夺人民主权的政府的自然法学观点，独立组织政府，如布尔什维克在苏俄建立政权那样，追求自然法意义上的合理合法；二是按照分析法学派承认任何既成法律规范而不问其正义与否的观点，认可民国以来关于建立政权程序的既有法律规范，当然重在承认并实践政协协议关于成立联合政府的程序性规定，使新政权具有实在法意义上的合法性。就根本原则而言，中共追求的是实行人民代表大会制度的“议行合一”政权，以体现“人民主权”，但在当时敌对势力严重存在、代表选举面临诸多困难的复杂形势下，这是不可行的。所以，中共正视现实，对上述两种可行性兼收并蓄，在实践中于不同的建政层面有不同的侧重点。在地方，中共侧重于人民主权的直接实现，人民解放军打到哪里，就在哪里成立军事管制委员会掌管一切，同时在其下成立各级人民政府以具体行政，再由政府出面召集各界人民代表会议，逐步过渡到人民代表大会制度。对于成立中央政府，则与地方建政不同，中共看重的是实体法中的程序法，侧重于旧政协建政模式，召开新政协会议建政，这一点将在后文分析。

“九二一成立说”源于人民日报记者的报道。经过长期筹备，中国人民政治协商会议（通常将它与1946年旧政协相对应，称为“新政协”）第一届全体会议，于1949年9月21至30日在北平召开。毛泽东在21日大会上致开幕词，他说：继承一百多年来先人的遗志，“我们团结起来，以人民解放战争和人民大革命打倒了内外压迫者，宣布中华人民共和国的成立了”。第二天，人民日报头版以“中华人民共和国开国盛典”的引标题烘托主标题，报道“中国人民政协开幕”，并且配发社论《旧中国灭亡了，新中国诞生了！》，还在报眼位置上刊登了毛泽东在开幕词结束时的两句口号：“庆贺中华人民共和国的成立”、“庆贺中国人民政治协商会议的成功”。可见，新闻界对于新政协将产生中华人民共和国中央人民政府都是清楚的。加之毛泽东在开幕词中两次说到“中华人民共和国的成立”，因此误以为新政协开幕标志着新中国成立。这些当事人忽略了毛泽东两次提到“中华人民共和国的成立”时的实际所指。第一次是在谈到新政协代行全国人民代表大会职权，将要完成制定新政协共同纲领、选举中央人民政府委员会等任务时说的，所以他对代表们说大家的共同感觉是“我们的工作将写在人类的历史上”，用的是“将来时”而非“完成时”；第二次是在致词结束、呼口号表示庆贺时说的，可以表示衷心希望或预祝（如口号的最后一句“庆贺中国人民政治协商会议的成功”，在新政协刚开幕时，这很明显是满怀希望的预祝）等等。大家跟着报载内容为“新中国成立”欢呼了几天后，集体噤声——这时才意识到新政协会议尚在进行，不知结果，当然不能以它的开幕作为新中国成立的标志了。可见，“九二一成立说”不合情理也不合法，不能成立。

“九三〇成立说”的来源，较之前说，貌似有根有据，因为它似乎来自于毛泽东本人。但若仔细考究，却仍与记者的误导有关。10月1日的人民日报发表了记者李庄采写的关于9月30日新政协大会的报道，标题就是《庆贺中华人民共和国的诞生》。李庄以朱德在新政协闭幕词中的一句“我们全体一致宣告了中华人民共和国的成立”开篇，以倒叙方式一直写到闭幕式结束，详述了大会的过程，然后得出自己的结论：“新中国已经作了她在开基立业时所应做的一切”、“我们的开国盛典至此胜利结束”。如果仔细分析当天会议内容，李庄的报道确切无疑地仍属于误解。9月30日大会的关键点在于，毛泽东在新政协会议将要闭幕时，宣读了他受会议委托起草的会议宣言，其中说：“当着我们举行会议的时候，中国人民已经战胜了自己的敌人，改变了中国的面貌，建立了中华人民共和国。”这就在政府是否于30日成立的问题上，给人们留下了两个需要弄清楚的问题：一是如何理解“建立了中华人民共和国”；二是如何理解新中国的代表者，是新政协还是中央人民政府委员会？

对于第一个问题，应当从文本上去深入分析。宣言文本除抬头与口号外，共有六段内容：第一段宣布新政协会议已经开完；第二段宣示新政协会议“代表了全国人民的意志”，具有自然法意义上的合法性；第三段简略地回顾了近代中国的百年历史，特别是从孙中山到解放战争胜利的奋斗史；第四段说会议的工作成绩；第五段谈新政府的施政纲领；第六段宣示新政府的奋斗目标。前述引文是在第三段说的，是作为一百多年来中国先进分子为国为民英勇奋斗而“终于达到了目的”的历史结论来说的，同时也是作为一种对未来的憧憬而言的。如“已经战胜了敌人”，是事实却又未必尽然，因为这时战争大局已定，但连实际的军事行动都远未结束；再如已经“改变了中国的面貌”，从政治上看大致已是事实，但若从经济、文化等等看，则远不是事实而只能是憧憬。因此，这里的已经“建立了中华人民共和国”，也只能是一种对历史发展的政治性总结，同时包含了对未来的憧憬。可见，它不是一种法律上的宣示，不能作为中华人民共和国已经成立的标志。

对于第二个问题，只要清楚新政协的性质和职责，问题就迎刃而解了。新政协共同纲领规定：新中国的人民民主专政是“人民民主统一战线的政权”，新政协则“是人民民主统一战线的组织形式”而非政权机关，因此它只能在普选的全国人大召开之前，由其“全体会议执行全国人民代表大会的职权”。据此，新政协组织法规定政协全体会议“每三年开会一次”，它的职权是制定或修改政协组织法和共同纲领，制定或修改中央人民政府组织法，选举中央人民政府委员会“并付之以行使国家权力的职权”，就国家的根本大计或重要措施向中央人民政府提出决议案，选举政协全国委员会作为政协全体会议闭幕后的工作机构；政协全国委员会的职权是协商并提出对中央人民政府的建议案、协助政府动员人民参加革命和建设工作、协商并提出参加政协各单位在全国人大代表选举中的联合候选名单等。这即是说，新政协全体会议行使全国人大的职权，原则上是在三年一度的会议期间，而其全国委员会却不具有这一职权；全体会议在闭幕期间不具有领导国家的职权，因为它从选举产生了中央人民政府委员会时起，就已经将这一职权让渡给了政府委员会。所以，新政协全体会议具有一定意义上的最高立法机关性质，却不是可以代表新中国的最高国家权力机关。因此，它制定的共同纲领、政府组织法为成立国家最高权力机关奠定了法律基础，但它的组成和运行包括其开幕闭幕却不能代表中华人民共和国的成立。

由于对中国近代历史发展和政府组织的程序法不了解，当时的人们以9月30日为标志，将毛泽东的宣言、新政协及其有关法律文件的产生和全体会议闭幕，统统误解为新中国成立的标志。因此应该明确“九三〇成立说”于法不合，也是不能成立的。

前面的讨论集中起来，就有了一个完整的法律程序——一个源于历史发展演变的新法统政府的成立，在法理上应当首先符合自然法意义上的合理合法性，如此才具有存在和运作的法理基础。同时，它还必须在实在法意义上具备一定的程序法形式要件：首先必须有相关立法机关或类似机构的相关法律规定，然后有该立法机关或类似机构的选举和授权，最后必须有政府组成人员和组织机构产生、接受授权、公布施政纲领，即完成“宣誓就职”的程序。完成了这一套法律程序，政府才能够合理合法地成立。

中华人民共和国中央人民政府在1949年10月1日的成立，正是上述合理合法性的一个标准体现。

9月21日，毛泽东在新政协会议上的开幕词，从两个基础说明新政协的由来与合法性。首先，他从自然法学派关于“人民有权推翻暴政”的观点，说明新政协的基础之一是“因为我们战胜了美国帝国主义所援助的国民党反动政府”——其反动性在于“蒋介石国民党及其帮凶们破坏了”旧政协，其表现是“撕毁一切决议，并以残酷战争反对人民”，即挑起了全面内战，因此人民“很快地觉悟起来”，“打倒了国民党反动政府”，因而要召开新政协，成立人民自己的政府。然后，他又照顾分析法学派承认一切既往法律有效性的观点，说明新政协与将要成立的新政府在实在法及其程序法意义上的合法性：“我们的会议之所以称为政治协商会议，是因为三年以前我们曾和蒋介石国民党一道开过一次政治协商会议”，准备成立各党派联合政府，在它被蒋介石国民党破坏之后，人民在中共领导下“把自己组织起来，形成了全国规模的反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义及其集中的代表者国民党反动政府的统一战线，援助人民解放战争”，在战胜反动势力的基础上，以中共为代表的各民主党派仍然承认民主协商建政的重庆政协模式的有效性，仍然要成立联合政府，因此“恢复了政治协商会议”，说明从党派团结合作角度看，新政协继承了旧政协，因而也继承了旧政协在实在法意义上的合法性。当然，毛泽东论述两个基础的侧重点无疑在第一个基础，即自然法观点，因此他基于分析法学观点的论述，基本上淹没在自然法学观点之中，着重从政治上强调新政协“是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质”，获得了全民的信任和拥护。但这并不表示他对于分析法学观点所导引的旧政协建政模式的忽视，恰恰相反，从下述分析可见，毛泽东虽然曲折但却清楚地表明了这一模式在他心中的重要地位。

对此，需要从1948年4月30日中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，即公布对于未来新中国的基本政策主张时起进行分析。“五一”口号发布之前，毛泽东在审阅这些口号时加写了如下内容：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。“五一”当天，配合口号的发布，毛泽东致信民革中央执委会主席李济深、民盟中央常委沈钧儒，提出在召开人民代表大会成立中央政府之前，“必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议”来“讨论和决定”政纲问题，“此项会议似宜定名为政治协商会议”。为此，按照中共于1944年提议由国共两党加上民盟召开党派会议的旧例，毛泽东提议由民革、民盟和中共中央在月内“发表三党联合声明”，号召召开新政协。中共如此号召的原因，如周恩来所说，“大家都熟悉这一组织形式，所以今天我们沿用了这个名称，而增加了新的内容”，很明显是希望按照旧政协建政模式来思考和解决新中央政府的成立问题，以唤起各党派、团体对于将要成立的联合政府的认同，实现程序法意义上的合法性。以此为基础，半年后，毛泽东代表中共中央再度提出的主张，却有了重大变化：“一九四九年必须召集没有反动派代表参加的……政治协商会议，宣告中华人民民主共和国的成立，组成共和国的中央政府，并通过共同纲领。”这就将后来新政协的主要任务完整地提了出来，赋予新政协以组织新政府的职权，这与之前的设想有着本质不同。对照旧政协协议，就会发现，这个设想实际上就是旧政协履行和平建国纲领、在国大之前成立联合政府规定的翻版。当然，这个召开新政协的筹划与旧政协协议又有着不同：不是改组政府（因为国民党政府已被抛弃，无须改组了），而是成立新的中央政府；不仅具有旧政协的制宪会议性质，而且具有旧政协所没有的临时国会性质；共同纲领因而具有临时宪法的性质。

9月30日，新政协选举产生了毛泽东等63人组成的中央人民政府委员会。对于政府实行委员会制，中共历来是赞同的。周恩来向新政协作报告时，对于政府组织问题，在历数民国时期议会制、总统制的痛苦教训后指出：“到了一九二四年，国共合作，中国才找到一条好路。”从他论证的主题和逻辑思路看，这条“好路”无疑包括了1925年广州国民政府开始的委员会制，所以他的结论是“中央人民政府的组织系统是在中央人民政府委员会下面分设许多机构，按照民主集中制的原则来分工”，“在人民代表大会闭幕期间的最高权力机关，是中央人民政府委员会”。他的用意很清楚：政府委员会制，既为当时的新政协代表所熟悉，又符合共产党人的民主集中制原则，中共当然愿意将它继承下来，应用于国家的最高权力机关全国人大及其闭会期间的中央人民政府委员会。因此，共同纲领明确规定：由政协全体会议选举中央人民政府委员会“并付之以行使国家权力的职权”；中央人民政府组织法进而具体规定：“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”，拥有共同纲领赋予的“制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行”等10项职权。这些规定所要告诉人们的内涵很清楚：中央人民政府委员会是一个类似前国民政府委员会概念的“大政府”，它一旦经由新政协全体会议选举产生并开始施政，就是中华人民共和国的最高权力机关、最高立法机关和最高行政机关，拥有代表并管理国家的全权。既然如此，中央人民政府成立就应该是中华人民共和国成立。

由此，与之相关的另一个问题也就更清楚了，即与国际法上的认识相一致，国内法从另一个侧面同样证明：中华人民共和国即新中国成立，在国际法、国内法上全面继承了以前国民政府所拥有的中国主权，因而不是建立了一个新国家，而是成立了一个新政府——中央人民政府，所以“建国”、“开国”等概念是不合适的。

比照前述临时政府、国民政府等的法律程序，中央人民政府虽然在9月30日已经新政协全体会议选举，但它却不是在这一天成立的。因为这时新政府还没有完成其成立的必经程序——组成机构、就职施政。这是第二天的事。10月1日14时，中央人民政府委员会在中南海勤政殿召开第一次会议，宣布就职。这次会议的作用，表明中央人民政府开始施政，使随之而来的从庆祝典礼开始的一切政府行为具有了合理合法性，因此简短扼要。15时，在天安门广场举行有30万群众参加的“中华人民共和国中央人民政府成立典礼”，即以往人们误解新政府成立为“建国”而说成的“开国”大典，对中央人民政府成立予以正式宣告并表示庆贺。毛泽东在典礼上宣读了中央人民政府公告，向全世界公布了人员组成和施政纲领。至此，它成立的法律程序全部履行完毕，它的施政由此成为可能和必须。因此，毛泽东正式宣告：“中华人民共和国中央人民政府今天成立了。”

这些基本历史事实及其包含的中央人民政府成立的合理合法性，是研究新中国成立问题时绝对不能忽视的。

各国往往以具有重大政治历史意义的日子作为国庆节，如美国国庆以1776年7月4日大陆会议通过北美十三州《独立宣言》这一表明美利坚合众国这个新国家产生的法律文件为准，法国则选定了巴黎的大革命起义者攻占巴士底狱的1789年7月14日为国庆节。可见，国庆节与政府成立时间不尽然一致，却与新国家、新政府的历史由来和开创性功绩以及合法性有着密切联系。新中国成立后，心系民族、国家、人民的基本政治理念，决定了中共对国庆节的选择，只能站在人民的立场上寻找这样一个日子：对民族、国家、人民的历史发展具有决定意义，对中共政治理想的实现具有划时代意义，符合法律规范。这样的日子只能是反帝反封建的新民主主义革命成功并使中国人从此站起来的日子。无论于历史还是于现实，于情理还是于法律，1949年10月1日都是最合适的。因此，中央人民政府采纳并施行了10月9日政协全国委员会第一次会议通过的“以十月一日为中华人民共和国开国的国庆纪念日”的建议案，“十一”成为中华人民共和国的国庆节。