朱学磊：宪法解释与合宪性审查的关系辨析

学术 2024-10-29 19:43 北京

作者 | 朱学磊，中国社会科学院法学研究所副研究员。

来源 | 《中国法律评论》2024年第5期。为阅读便利，注释从略，建议阅读原文。

一、问题的提出

随着我国合宪性审查工作不断深入，宪法解释与合宪性审查的关系成为一个亟待解答的问题。以美国和德国为代表的域外经验表明，合宪性审查机关在审查过程中对宪法含义作出的说明就是宪法解释。在我国，全国人大常委会曾在多个合宪性审查事例中对相关宪法条款的含义作出说明，但人们普遍认为我国并不存在真正意义上的宪法解释。

由此可见，合宪性审查与宪法解释的关系在我国具有特殊性，有必要予以厘清。由于合宪性审查是“监督宪法的实施”的重要内容，所以该问题在规范层面集中体现为如何理解《宪法》第67条第1项“解释宪法”与“监督宪法的实施”的关系。本条其他各项都只规定了一项职权，而第1项却将“解释宪法”与“监督宪法的实施”放在一起，并把“解释宪法”置于“监督宪法的实施”前面，这就为从不同角度解读两者之间的关系留下了空间。

自现行宪法颁布实施以来，国内对宪法解释的相关研究整体上呈现出一种较为割裂的状态，大多数论著要么围绕“解释宪法”展开，讨论宪法解释的主体、方法和界限，要么围绕“监督宪法的实施”展开，讨论宪法监督的模式和方法。这些研究有助于深化对相关概念的认识，但对“解释宪法”和“监督宪法的实施”关系的探讨稍显薄弱。在为数不多有针对性的研究中，代表性观点主要有三种。

其一，认为解释宪法是一种附属性活动，是监督宪法实施的手段，宪法之所以明确加以规定，是为了强调全国人大常委会解释宪法的方式是排他性的、专属的。其二，认为解释宪法与监督宪法的实施是两项独立的职权，同时强调解释宪法是监督宪法实施的前提条件。其三，同样认为解释宪法与监督宪法的实施是两项独立的职权，但不认为二者之间存在必然关联，而是主张二者之间是一种并列与交叉关系，即解释宪法并非完全是为了监督宪法实施，而监督宪法实施的过程之中也并不必然有宪法解释。

近年来，我国的合宪性审查实践为检验既有观点提供了参照。首先，按照观点一的逻辑，宪法解释只能依附于普通个案作出，这在很大程度上受到域外司法审查实践的影响，在我国并不妥当，因为全国人大常委会并不承担具体司法职能。

其次，按照观点二的思路，有合宪性审查就一定有宪法解释。这一思路与实践不符。目前全国人大常委会已经多次开展合宪性审查工作，并且在此过程中对相关宪法条款的含义作出说明，但它们并不是严格意义上的宪法解释。

最后，观点三有内在矛盾。具体到合宪性审查领域，支持者认为，“合宪性审查是宪法解释的条件与场合，而宪法解释则是合宪性审查的方法与方式”，这事实上把宪法解释视为手段，把合宪性审查视为目的，所谓“并列与交叉关系”本质上是手段与目的的关系，与观点二在本质上相同。而我国实践已经表明，有合宪性审查未必会有宪法解释。

关于宪法解释与合宪性审查的关系之所以难以达成共识，主要原因可以归结为三点。第一，当前我国法律规范体系中缺少关于宪法解释的规范定义，无法为准确界定宪法解释提供规范依据。

第二，没有充分揭示合宪性审查过程中说明宪法含义的基本功能。在当前的合宪性审查事例中，审查机关或多或少会提及宪法相关条款，但这些条款在不同类型的审查工作中有其特定功能，与它们能否成为宪法解释不存在必然关联。

第三，过分倚重域外经验来界定宪法解释和监督宪法实施的关系，对我国相关的规范体系和实践脉络关注不够，影响了研究结论在逻辑上的周延性。鉴于此，本文将以我国宪法和法律中与宪法解释、宪法监督相关的条款为基础，结合我国宪法实施和监督的实践，对宪法解释与合宪性审查的关系展开分析，以求能够为激活宪法解释制度、实现宪法解释与合宪性审查的良性互动提供理论参考。

二、解释宪法与

监督宪法实施关系的变迁

在新中国历部宪法文本中，除1975年宪法外，宪法监督权均被赋予全国人大，全国人大常委会的宪法解释权经历了从无到有、从与解释法律同项规定到与监督宪法实施同项规定的演变，整体趋势是不断加强宪法实施保障机制，力求实现权威性与有效性的统一。

（一）1954年宪法规定了“没有宪法解释的宪法监督”

作为新中国第一部宪法，1954年《宪法》第27条第3项规定，全国人大有权监督宪法的实施。但对于宪法解释制度，该部宪法却付之阙如。一种可能的解释是，宪法解释包含于监督宪法实施之中，既然1954年宪法已经规定了宪法监督制度，就没有必要再单独规定宪法解释制度。考察1954年宪法的起草过程可知此种解释并不合理。在起草1954年宪法过程中，毛泽东要求宪法应当通俗易懂。“他在比较分析近代中国宪法文件时发现，从《十九信条》到《临时约法》，共同特点是条文不多，文字简明。他很欣赏这一点，提出我们的宪法以100条左右为宜，文字要简明，不能有多种解释。”

1954年2月，宪法草案初稿完成以后，毛泽东领导的起草小组提出的《宪法草案初稿说明》指出，“宪法草案的结构和文字力求简明”“人民对宪法概念缺少经验，宪法越繁杂，人民就越难理解”。毛泽东对宪法简明性的要求直接影响了当时人们对宪法解释必要性的认识，他们认为宪法不宜留下解释空间，待到宪法无法解决现实问题的时候，才可以诉诸修宪。由此可见，在1954年宪法起草者眼中，宪法监督和宪法解释没有必然关联，缺少了宪法解释，宪法监督工作依然可以开展，可称之为“没有宪法解释的宪法监督”。

（二）1978年宪法把宪法监督权和宪法解释权分别授予全国人大及其常委会

1954年宪法的曲折经历使人们认识到加强和保障宪法实施的重要性。在此背景下，1978年宪法比1954年宪法有了新发展，它在第25条第3项规定，全国人大常委会有权“解释宪法和法律，制定法令”，这是新中国宪法首次明确规定宪法解释权。1978年宪法延续了1954年宪法把宪法监督和宪法解释分开的思路，主要有两大特征。

第一，和1954年宪法相比，1978年宪法中的宪法监督权仍然只属于全国人大，全国人大常委会不享有此项职权。至于全国人大能否解释宪法、全国人大常委会在宪法监督工作中的角色等问题，在1978年宪法很短的实施时间里，没有充分展开。

第二，1978年宪法中的宪法解释权并非单独出现，而是与解释法律、制定法令同处一项，说明起草者认为这三项职权具有较强的相似性。对此一个合理的解读是，与第25条其他各项规定的职权相比，这三项职权的共同点在于，它们都具有设定抽象规范的功能，在广义上构成了全国人大常委会所享有的立法权。由此可以认为，1978年宪法中宪法解释的主要功能是澄清宪法的含义并使之具有普遍约束力，即便没有宪法监督所涉及的个案为依托，宪法解释也可以在抽象层面由全国人大常委会自主作出。

（三）1982年宪法同时赋予全国人大常委会宪法解释权和宪法监督权

和1978年宪法相比，1982年宪法在加强和保障宪法实施方面再进一步。它在第62条第1项和第2项规定全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施；在第67条第1项规定全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施。上述规定引起的新变化主要有三点。

其一，全国人大及其常委会均被赋予宪法监督权，较好地兼顾了宪法监督的权威性与有效性。

其二，宪法解释权不再与法律解释权同项而处。此种变化是否意味着在起草者眼中宪法解释不再具有设定抽象规范的功能？答案是否定的。和1978年宪法相比，1982年宪法的重大变化之一是进一步充实全国人大常委会的职权，方法之一是让全国人大常委会承担更多立法职能。在此背景下，1982年《宪法》第67条第2项至第4项依次规定了全国人大常委会制定法律、修改法律以及解释法律的权力。这表明全国人大常委会的规范制定权不再集中于一项之中，而是由多个条款共同构成。据此，宪法解释权与法律制定权、法律解释权分项而立并不代表它不具有设定抽象规范的功能。

其三，“解释宪法”与“监督宪法的实施”被规定在同一项之中。这是1982年宪法在宪法监督领域发生的最重要的变化，它改变了1954年宪法和1978年宪法让二者相分离的体例，将其同时授予全国人大常委会。那么能否由此推论，“解释宪法”与“监督宪法的实施”不再是可分离的，必须共同发挥作用？答案同样是否定的。

在笔者所查阅的资料范围内，尚无线索表明1982年宪法的起草者有此种意图。而且，1982年《宪法》第62条第2项只规定了全国人大监督宪法实施的职权，没有辅之以宪法解释权，表明二者并非不可分离。对此一个可能的解释是，“解释宪法”与“监督宪法的实施”均有助于强化全国人大常委会保障宪法实施的能力，而且解释本身即带有监督的意味，将其置于同一项之中，可以更好彰显起草者对保障宪法实施的重视。

以上梳理表明，在历部宪法起草者眼中，解释宪法与监督宪法的实施均为独立职权，各自有其发挥作用的空间，不存在必然关联。但1978年宪法以来我国加强宪法实施的趋势决定了，二者之间会不可避免地产生联系。至于在实践中该如何处理二者之间的关系，现行宪法没有给出明确答案，有必要结合我国宪法实施和监督的规范与实践进行理论建构。

三、解释宪法的含义与类型

在我国宪法和法律规范体系下，宪法解释是立法性解释，有特定的规范成因。这决定了我国的宪法解释均属于抽象解释，它以解决问题而非裁决个案为中心，在宪法实施的各个环节均可以发生。

（一）解释宪法的规范含义

1.“解释”的规范含义

在现代汉语中，解释是指“分析阐明”“说明含义、原因、理由等”，这种语言学定义比较抽象和笼统，没有界定解释的发生条件，在法学视角下无法对有待解释的情形做出更加具体的界分。在法学领域，凯尔森认为，法律解释源自法律适用行为的相对不确定性，为了解决这种不确定性，解释者既可以在被解释的规范框架内寻找方案，也可以在该框架之外创设新的规范。拉伦茨对这两种解释行为进一步作出区分，认为解释是指“将已包含于文字之中，但被遮掩住的意义‘分解’、摊开并且予以说明”。

据此，解释是发现已有含义的过程，基本对应凯尔森所说的在规范框架之内寻找方案；超出文字的可能含义就不再是解释，而是进入了法的续造领域，基本对应凯尔森所说的在框架之外创设新的规范。对域外国家而言，强调解释的对象是已包含于文字之中的意义具有特殊重要性，因为其解释法律的机关是法院，法院的核心任务是适用而非创制规则，只在非常必要的时候，法院才可以通过续造创制规则，否则就有可能过分介入立法领域，代行了立法机关的职权。

对解释和创制的区分是域外宪法学者的核心关切，因为据此可以划定法院适用宪法的空间，避免司法权被过分政治化。从这一立场出发，基思·惠廷顿提出解释（interpretation）和建构（construction）的二分法，认为解释是发现（discover）或者说展开（unfolding）宪法文本含义的过程，前提是相关含义已经存在于宪法条款之中，可以主要由法院负责；建构在本质上是创造性的，是在穷尽宪法文本含义的情况下发展新规则的过程，可以把宪法的含义推向更远，是议会的主要任务。

劳伦斯·索罗姆对解释与建构概念的使用与惠廷顿稍有不同，其侧重点在于指出解释与建构在行为模式上的差别。索罗姆把宪法适用的过程分为解释和建构前后衔接的两个阶段，其中解释是发现宪法条款语言含义的过程，建构是明确宪法条款法律效果的过程。如果可以直接根据语言含义确定宪法条款的法律效果，那么解释将成为宪法适用的主要方法，没有必要再行建构。但如果从语言含义中难以确定法律效果，建构的意义就凸显出来，需要在语言含义的基础上发展出新的宪法规范。

随之而来的问题是，该如何区分解释与建构？惠廷顿以说明行为与宪法文本的关联度为区分标准，认为如果对宪法条款含义的说明与宪法文本存在直接关联，便可视之为解释；如果这种关联比较微弱，就会进入建构范畴。

索罗姆更加关注二者在方法上的差异。在他看来，为了发现宪法条款的含义，解释需要遵循关于语言的经验法则，包括语法规则、语言使用的主要场景和一般习惯等，因而通常是价值中立的；相比之下，建构超越了对文本语言意义的分析，在明确宪法文本法律效果的时候，会受到各种价值观念的引导，这些价值观念包含了对“法律应当是什么”的主张，因而具有较强的规范性。

结合惠廷顿和索罗姆的讨论可知，解释与建构之间不存在一条泾渭分明的界限，如果对宪法含义的说明明显处于宪法文本的辐射范围内，就可视之为解释；反之，如果这种说明无法从宪法文本的字面意思中直接推导出来，就应当视之为建构。

综上所述，虽然惠廷顿和索罗姆论述的侧重点不同，但他们实际上分享了一个核心思想，即应当根据机关职能来确定其在明确宪法含义工作中的权限。具体而言，法院的主要职能是适用宪法解决纠纷，而非制定规则，所以只能在宪法文本明确表达的意思范围内说明宪法的含义；议会的主要职能是确定和创制规则，而非解决纠纷，所以应当在宪法文本意思不明确或者存在漏洞时出手，澄清或者发展相关宪法条款的含义。这对于理解我国的宪法解释体制具有启发意义。

在我国，全国人大常委会是权力机关，行使立法职权，有权通过立法设定具有普遍约束力的规则，但不宜直接干预具体个案的处理工作；法院则应当在其职责范围内保证宪法的准确适用。就此而言，域外学者所说的“解释”，在我国基本对应法院在具体应用层面对宪法含义的说明，这种说明以宪法文本明确的意思表示为限；域外学者所说的“建构”，基本对应我国《宪法》第67条第1项中的“解释宪法”，意指全国人大常委会可以在宪法文本含义不明的时候加以明确，或者在宪法文本存在漏洞的时候加以填补。

考察我国的法律解释体制可以印证上述观点。《宪法》第67条第1项和第4项分别赋予全国人大常委会宪法解释权和法律解释权，按照法律解释的基本原则，为确保“个别法律规定间事理上的一致性”，这两处“解释”的规范含义应当基本相同。和立法对宪法解释的定义付之阙如相比，《立法法》对全国人大常委会的法律解释权作出更加具体的规定。

根据该法第48条，全国人大常委会的法律解释权主要适用于“法律的规定需要进一步明确具体含义”和“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据”两种情形。此外，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，最高人民法院、最高人民检察院、国务院及其主管部门可以在各自职权范围内对如何具体应用法律进行解释。

由此可见，全国人大常委会的法律解释行为主要是立法性的，是在法律文本无法为解决争议提供有效指引的条件下对规则的确立与发展。司法机关和行政机关的所谓解释是对法律已有含义的揭示与说明，附随于司法权或行政权发挥规范效力。照此逻辑，全国人大常委会对宪法的解释也应当是立法性的，主要功能是确立可以普遍适用的宪法规则；其他国家机关可以在行使职权的过程中说明宪法含义，此种说明应当具有“语言上的显见性”，通过简单的语义分析即可得出结论。

2.“解释”的规范成因

根据上文的论述可知，在依靠语义分析无法得知宪法含义的时候，就是需要解释宪法的时候。至于语义分析方法用尽的原因，可以从微观与宏观两个维度展开。

从微观维度来看，语义分析用尽主要发生在两种情形之下。其一，宪法语词的含义边界不清，据此不能准确判定宪法的调整范围。例如，宪法关于公民基本权利的规定，有时存在范围不够清楚的问题，需要综合考量多种因素才能加以确定。

其二，宪法语词有歧义，可能导致人们产生不同理解。一般情况下，对于有歧义的语词可以通过结合语境确定其具体含义，但不排除在某些情形下歧义仍然存在。例如，根据《宪法》第67条第3项，全国人大常委会可以对全国人大制定的法律进行“部分补充和修改”。关于如何理解其中的“部分”，至少有“质”和“量”两个不同维度的解读，由此得出的结论将直接决定全国人大常委会的修法行为合宪与否。

从宏观维度来看，语义分析方法用尽同样有两种情形。

其一，不同宪法条款之间可能存在张力，给宪法适用造成困惑。例如，宪法在规定公民言论自由的同时，也规定公民的人格尊严不受侵犯。当言论自由与人格尊严发生冲突时，需要通过解释予以化解。

其二，实践中出现了新情况，现有宪法规范难以有效应对。例如，我国的国家安全机关成立于1983年，晚于现行宪法的生效时间，而现行宪法并没有就国家安全机关作出规定。全国人大常委会于1983年9月通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，明确了国家安全机关的性质和职能，被认为是我国最接近宪法解释的一次实践。

（二）解释宪法的实践动因

针对宪法解释的实践场景，我国学者长期沿用域外抽象解释和具体解释二分的分析框架，并表达出对具体解释的青睐。然而，这种界分可能并不准确。我国宪法解释的立法性特征决定了它只能是抽象解释。这种抽象解释不是凭空产生，而是以问题为中心，是对宪法实施过程中出现的合宪性疑问的预防与回应。

1.我国的宪法解释应当是抽象解释

把宪法解释区分为抽象解释和具体解释两种类型，是当前国内主流的宪法解释分类方法。其中具体解释是指法院在解决个案纠纷的过程中对宪法所作的解释，抽象解释是指有权机关在审查法律规范合宪性的过程中所作的解释。

域外经验表明，具体解释在实践中比抽象解释更加活跃。例如，有学者观察到，“真正的宪法解释，从来都不是对宪法条文抽象的、原则性的解释，而是一定要和具体的个案相关联。只有在碰到个案的时候，在抽象层面清晰可观的宪法规范才变得模糊不定。”相比之下，域外国家如德国虽然也有抽象解释制度，但仅处于补充、从属的地位，“宪法学者大都主张应尽可能避免做这种抽象审查，其理由就在于维护违宪审查的‘司法性质’，使违宪审查权恪守权力分立的界限，避免使宪法解释成为‘立法’乃至‘修宪’”。

以域外经验为鉴，国内学者在分析我国的宪法解释类型时表现出颇为矛盾的心态：

就具体解释而言，学者们欣赏具体解释的积极效用，认为“宪法解释只有和宪法适用联系在一起、只有和具体的个案联系在一起，才有其存在的合理根据”，但同时也看到，具体解释“经常与宪法诉讼或宪法诉愿相联系。由于我国目前没有建立起真正的宪法诉讼制度，所以具体解释较为少见”。

就抽象解释而言，有学者清楚认识到“我国宪法所规定的全国人大常委会的宪法解释权显然是一种普遍的、抽象的、统一的解释，而不是具体的个案性解释”，同时又认为“这种脱离了个案载体的抽象性解释，难免会流于空泛甚至会成为普法性的解说和宣传”。

针对国内学者的这种矛盾心态，本文认为可以从三个层面予以纾解。

第一，前已述及，全国人大常委会是我国的立法机关，并不裁决具体个案，由其作出的宪法解释是立法性而非应用性的。这就决定了我国的宪法解释应当是抽象解释，主要在一般性层面展开，不应当受制于具体案情。负责裁决个案的法院可以对没有争议的宪法条款的含义作出说明，但这种说明在我国不属于宪法解释。

第二，抽象解释既不同于全国人大常委会的立法行为，也有别于全国人大的修宪行为。和全国人大常委会的立法相比，宪法解释应当遵循更严格的程序并因此享有更高的效力位阶。如果把宪法解释与法律等同视之，它就可以被后来的法律所修改，无法发挥约束立法的功能，甚至宪法解释制度的必要性也会因此大打折扣。和修宪行为相比，宪法解释对宪法含义的发展受到更严格的限制。宪法解释原则上应当以宪法文本所能承载的最大含义范围为限；即使在少数时候为了填补宪法文本的漏洞而进入宪法续造范畴，也仍然应当以不突破“法秩序的意义整体”为底线。如果解决系争问题可能改变“法秩序的意义整体”，那就应当诉诸修宪而非宪法解释。

第三，抽象解释不是凭空产生的，宪法实施的各个环节均可为解释宪法提供契机。在我国，解释宪法的核心目的是更好地实施宪法。现行宪法颁行之初即有学者指出，“宪法是对国家基本问题的原则规定，如果没有专门机关对实施中出现的问题作出合乎宪法精神的解释，就不利于宪法的贯彻执行”。近年来亦有学者指出，宪法实施“离不开对宪法条文的解释，因为宪法实施的目标是将宪法应用于特定事件，其任务就是使宪法在特定情形中得以具体化，这个具体化的过程就是解释宪法的过程”。

就此而言，我国的宪法解释是以问题为导向的，它旨在解决宪法实施过程中出现的宪法疑问，在解决问题的同时创设可被普遍适用的规则。法院在司法裁判过程中遇到的个案是我国宪法解释的动力来源之一，但全国人大常委会由此而作出的宪法解释应当高于个案，在超脱于个案语境的条件下明确宪法的含义和适用规则，如此既符合宪法对全国人大常委会的职能定位，也可避免对法院裁决个案造成不当干预。

2.宪法实施的各环节均可催生宪法解释

一般认为，我国宪法实施包括宪法执行、宪法适用和宪法遵守等主要环节，其中宪法执行是指国家机关直接依据宪法行使公共管理职能，宪法适用是指全国人大及其常委会适用宪法解决争议，宪法遵守是指一切国家机关、政党、社会组织和个人遵循宪法规定从事各种行为。从以上描述性定义可以看出，宪法执行和宪法适用与宪法直接相关，均有可能为解释宪法创造契机。公权力主体的宪法遵守行为可以被宪法执行和宪法适用吸收，私主体的宪法遵守行为不是宪法的直接调整对象，基本不会产生宪法解释需求。

此处需要注意的是，中国共产党是特殊的宪法遵守主体。一方面，宪法实施必须坚持党的领导，“全国人大常委会是政治机关，基于政治的理由作出宪法解释是其首要职责和任务”。另一方面，党要带头尊崇和执行宪法，“把贯彻宪法法律落实到各级党委决策施策全过程，坚持依法决策、依法施策，守住不与宪法法律相抵触的底线”。在上述两种情形中，党的相关行为也有可能为解释宪法提供契机。为了更准确地展现宪法实施对宪法解释的催生功能，根据宪法解释发生的不同时间，可以将其分为预防性解释与回应性解释两种类型。

所谓预防性解释是指在合宪性争议发生之前，为了提高权力行为的合宪性，在该行为作出之前或者作出的过程之中，由全国人大常委会对宪法进行的解释。预防性解释可以发生在两种情形之下。

一是针对某些与宪法相关的问题，中国共产党正式作出决策，其所涉及的内容可能与对宪法的传统理解存在不一致，此时由全国人大常委会解释宪法，实现党的意志向国家意志的转化，为落实党的政策提供根本法保障。例如，根据《宪法》第6条第2款，我国实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。2019年党的十九届四中全会有了新的表述，把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”、“按劳分配为主体、多种分配方式并存”以及“社会主义市场经济体制”等作为社会主义基本经济制度的内容，这被认为“是社会主义基本经济制度内涵的重要发展和深化，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要创新和发展”。对此，全国人大常委会可以通过解释宪法的方式，更新宪法基本经济制度的内涵，为推动经济高质量发展提供更加强有力的根本法保障。

二是在事前和事中合宪性审查过程中，全国人大常委会认为有必要解释宪法。此种情形之下的宪法解释既可以由全国人大常委会主动启动，也可以由行使职权的其他国家机关申请启动。前者是指全国人大常委会在制定、修改法律或者依据宪法行使其他职权的动议和实施阶段，发现有必要解释宪法，并按照宪法解释的程序要求作出解释。后者是指其他国家机关在直接依据宪法行使职权的动议和实施阶段，认为存在解释宪法的必要，可以向全国人大常委会提出宪法解释请求，并由其决定是否启动宪法解释程序。

所谓回应性解释是指在合宪性争议发生之后，为了妥善解决该争议，由全国人大常委会对宪法进行的解释。回应性解释的发生场景同样可以归纳为两种。

一是在事后合宪性审查过程中进行宪法解释。目前我国事后合宪性审查有多种制度载体，包括备案审查、专项审查、根据有关国家机关的要求进行的审查以及根据其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民的建议而进行的审查。在事后合宪性审查过程中，全国人大常委会可以判断是否有必要解释宪法。

例如，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》第5条规定，“在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求，准确把握和阐明宪法有关规定和精神，回应社会有关方面对涉宪问题的关切”。本条规定虽然主要针对备案审查工作而做，但其处理宪法解释问题的逻辑对其他事后合宪性审查制度载体同样适用。

二是全国人大常委会发现各地区、各方面对宪法的理解存在不一致，为了统一认识而进行的解释。前已述及，关于全国人大常委会修改全国人大立法的边界，理论上可以从“质”和“量”两个维度加以界定。2018年由全国人大常委会完成的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》修改工作，对两部法律修改的内容比较多、幅度比较大。

根据全国人大宪法和法律委员会的说明，两部法律均未改变人民法院、人民检察院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等，修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的，与两部法律的基本原则不存在相抵触的情形。这是一种从“质”而非“量”的层面界定“部分补充和修改”的思路。为了更有效地回应关于修法工作的合宪性争议，统一人们对全国人大常委会修法权限的认识，全国人大常委会可以做出正式的宪法解释。

综合本部分的分析可知，我国宪法解释有特定的规范含义，是否启动宪法解释，要由全国人大常委会根据所涉宪法问题的规范成因做出判断。宪法解释既可以发生在合宪性争议发生之前，也可以发生在合宪性争议发生之后。合宪性审查是产生宪法解释需求的重要但非唯一场域，其他宪法实施环节同样可以为解释宪法创造条件。一言以蔽之，解释宪法是一项独立的职权，不以开展合宪性审查为前提条件。

四、合宪性审查与宪法解释的关联

为了提高合宪性审查结论的说服力，全国人大常委会可以在审查过程中对宪法的含义作出说明，但这些说明并非天然属于宪法解释。有关宪法含义的说明要实现向宪法解释的转化，除了应当符合上文所述解释宪法的规范成因，还要符合特定的程序标准。

（一）说明宪法含义是合宪性审查的内在要求

1.合宪性审查的两类权力基础

和域外国家注重事后审查的做法不同，我国正在建构的是覆盖事前、事中和事后各环节的合宪性审查制度，是一种“全链条”的审查模式。其中，事前审查是指在公权力行为动议阶段的审查；事中审查是指在作出公权力行为过程中的审查，比如在法律草案起草、审议或讨论阶段的审查；事后审查是指在公权力行为作出之后、实施过程中的审查。它们虽然都被冠以“合宪性审查”的称谓，但依据的权力基础并不相同。事前和事中审查主要依据全国人大常委会享有的立法权，事后审查主要依据其所享有的监督权。

在事前和事中阶段，开展合宪性审查是全国人大常委会依宪行使职权的应有之义，其规范基础是宪法确立的法治原则。《宪法》序言最后一句规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”由此宣示了宪法的最高法律地位。

为了使宪法的最高法律地位在规范层面得到保障，《宪法》第5条对法治原则作出系统规定。其中第1款明确宣告“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。在当代中国，“依法治国，首先是依宪治国”，“最关键的制度措施，就是要将依宪立法作为立法工作的基本原则，依宪治国必须要从法治工作的源头和起始环节抓起，立法工作是全面依法治国各项法治工作的逻辑起点，有‘良法’才能有‘善治’”。

第2款规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，其中的“法制”是一个体系性概念，包括了立法、执法、司法和守法等法律规范制定和实施的各个环节。在所有这些环节中，宪法是不可被突破的底线，只有在“每一个立法环节都把好宪法关”，才能从源头上推动宪法规则、原则和精神的落实。

第3款要求“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，再次确认宪法最高法律地位的同时，客观上要求立法机关在制定法律法规过程中自觉接受宪法的规范和引导，尽可能降低法律法规与宪法相抵触的风险。

第4款和第5款分别从积极遵守和反对特权两个维度确立了宪法的普遍约束力。对于应受宪法约束的全国人大常委会而言，这意味着应当主动采取措施使自身行为与宪法相一致。

2023年修改后的《立法法》直接体现了上述逻辑的要求。根据该法第23条和第36条，全国人大常委会在审议法律草案过程中，全国人大宪法和法律委员会应当对其中涉及的合宪性问题予以说明。此种合宪性审查依据的不是宪法监督权，而是法治原则之下立法应当符合宪法的基本要求。对全国人大常委会而言，只要决定行使立法权，就必须对立法进行合宪性审查，这是其应尽的义务。

在事后阶段，全国人大常委会开展合宪性审查依据的是其所享有的监督权。所谓监督权是指“各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力”，监督宪法实施是监督权的重要组成部分。

对全国人大常委会而言，监督权源自其在宪法中的地位。全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，根据民主集中制原则的要求，国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院对它负责，受它监督，关于行使权力是否合宪的监督自然也被包括在内。在地方层面，地方各级人大及其常委会虽然不是由全国人大常委会产生，但同样要受其监督。

监督权中包含的合宪性审查权在宪法和法律规范上有直接体现。根据《宪法》第67条第7项和第8项，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。遵循相同的逻辑，《立法法》第108条第1项和第2项作了更加细致的规定，把自治条例和单行条例也纳入进来。

由此可以认为，即便《宪法》第67条没有规定由全国人大常委会监督宪法的实施，它仍然可以在事后基于监督权开展合宪性审查。同前述以立法权为基础的合宪性审查相比，以监督权为基础的合宪性审查的突出特征在于，全国人大常委会对于是否行使监督权、是否开展合宪性审查享有较大的自由裁量空间。比较而言，同为全国人大常委会的职权，以立法权为基础的合宪性审查强调的是其受羁束的一面，以监督权为基础的合宪性审查强调的是其自主决定的一面。

针对以上论述可能出现的疑问是：既然合宪性审查可以分别依据立法权和监督权作出，那么《宪法》第67条第1项授权全国人大常委会“监督宪法的实施”岂不成了多余的规定？答案是否定的。“监督宪法的实施”自有其存在价值，全国人大常委会可以依据该职权发挥诸多重要功能。

一是指导功能。这主要表现为，其他公权力主体在依据宪法行使职权过程中，对宪法该如何理解、如何适用产生疑问，可以向全国人大常委会进行合宪性咨询，由全国人大常委会提供权威指导意见，协助其他公权力主体正确实施宪法。

二是协调功能。这主要是指对党的政策与宪法的协调。一方面，全国人大常委会可以针对特定宪法问题向党的决策机构提供意见和建议；另一方面，党的政策被明确提出之后，全国人大常委会需要对宪法能够在多大程度上吸收和容纳党的政策进行评估，在此基础上决定是否以及如何完善和发展宪法。

三是预防和兜底功能。我国宪法在实施过程中，有时会出现新情况、新问题，需要在宪法层面就如何应对新情况、解决新问题提出办法，此时全国人大常委会就当仁不让。例如，“2016年9月，十二届全国人大常委会第二十三次会议根据宪法精神和有关法律原则，采取创制性办法，及时妥善处理有关省拉票贿选案给地方人大工作带来的新问题”。

与上述诸功能相比，合宪性审查虽然同为推进宪法实施、维护宪法权威的重要方法，但它对“监督宪法的实施”这一规定没有强烈的依赖性。对于合宪性审查工作而言，《宪法》中“监督宪法的实施”的主要意义在于，可以进一步督促全国人大及其常委会健全工作流程和方法，使合宪性审查工作可以更加科学、高效地开展。

2.在合宪性审查过程中说明宪法含义的功能

随着我国合宪性审查工作的深入开展，全国人大常委会开始直面实践中存在的宪法争议，并对其作出公开回应。在此过程中，全国人大常委会有时会对宪法的含义作出说明。由于合宪性审查的权力基础不同，此类说明的功能存在差异，有必要予以区分。

对于基于立法权的合宪性审查而言，说明宪法含义主要有两大功能。

一是全国人大常委会借此进行自我证成，论证自身行为符合宪法。前已论证，基于立法权的合宪性审查对全国人大及其常委会而言是一项应尽的法定义务，它们是否履行了此项义务以及履行义务的效果如何，均须通过特定方法作出判断。全国人大宪法和法律委员会在审议法律草案的过程中对涉及的合宪性问题进行说明，事实上就是对宪法规范和法律草案进行对照分析的过程。在此过程中，全国人大宪法和法律委员会将不可避免地对相关宪法条款的含义作出说明，澄清系争行为与宪法的关系，从而证成立法的合宪性，证明自身确实在认真履行依宪立法的义务。

二是主动接受监督，彰显自身作为民意代表机关的正当性。从政治维度看，全国人大常委会代表的是人民意志，应当接受人民的监督。但是，人民是一种抽象的政治存在，无法以时刻在场的方式开展监督。相比之下，程序性监督是一种可取的替代方案。全国人大常委会公开说明宪法的含义，可以使其立法行为处于公民的密切关注之下。虽然公民不等于人民，但公民可以围绕相关问题展开沟通、商谈和辩论，由此形成的民主压力，同样可以督促全国人大常委会的行为尽可能与宪法相一致。

此外，公民还可以据此对全国人大常委会是否认真履行宪法职责作出判断。全国人大常委会对宪法含义的说明未必绝对正确，如果其提供的是一种可争辩的方案，且相关论证表现出对相关问题的审慎思考，即可被认为较好履行了依宪立法的职责。

对于基于监督权的合宪性审查而言，说明宪法含义的功能主要表现为增强审查结论权威性，说服其他国家机关予以接受。有学者在分析司法裁判的依据时，把对裁判结论起到支撑和证立效果的理由分为两类：一类是实质理由，即通过其内容来支持某个法律论断的理由，它的支持力完全取决于内容；另一类是权威理由，即因其他条件而非其内容来支持某个法律论断的理由，这些条件中最重要的是来源，包括裁判依据提供者的身份、地位和选择等因素。借鉴这一分析框架，可以将支持基于监督权的合宪性审查结论的原因分为两种。

一种源自审查机关即全国人大常委会在国家权力体系中所处的地位，另一种则源自全国人大常委会为论证审查结论而提出的论据。全国人大常委会固然可以凭借最高国家权力机关常设机关的地位，要求其他国家机关服从其所得出的审查结论，但在注重提高合宪性审查能力和质量的当下，这是不够的。对此，全国人大常委会进行详细的宪法说理，在说明相关宪法条款含义的同时指出系争行为的违宪情状，让被审查机关充分认识到自己的行为为何被纠正，可以进一步增强审查结论的说服力，减少被审查机关的抗拒心理，提高解决合宪性问题的效率。

（二）说明宪法含义与宪法解释的或然性关联

既然全国人大常委会在合宪性审查过程中有必要说明宪法的含义，那么能否直接视之为宪法解释？受美国和德国经验的影响，不少学者倾向于得出肯定的答案，对此本文并不赞同。在美国，宪法解释由法院作出，根据法院在权力结构中的地位产生约束力，法院的等级越高，宪法解释对下级法院和其他权力分支的约束力越强。在德国，宪法解释的约束力源自《宪法法院法》，该法第31条规定，联邦宪法法院的决定对联邦与各州的权力主体均具有约束力，其效力与一般法律相当。

应当看到，美、德两国宪法解释的生成逻辑在我国的制度环境下很难成立。首先，在我国，虽然全国人大常委会享有宪法解释权，但实践中对宪法含义作出说明的往往不是全国人大常委会。在事前和事中审查阶段，主要由全国人大宪法和法律委员会就法律草案的合宪性问题进行说明；在事后审查阶段，主要由全国人大常委会法工委就其初步得出的审查结论给出理由。对宪法含义的说明通常包含在上述说明或理由当中。

问题在于，无论是全国人大宪法和法律委员会还是全国人大常委会法工委，它们在主体资格上都不能代表全国人大常委会，由它们作出的行为之效果并不当然地及于全国人大常委会。其次，尽管一份生效的法律或审查结论在程序上要经过全国人大常委会表决，但全国人大常委会表决的对象是法律草案或者审查结论本身，而非对宪法含义的说明，后者可以对全国人大常委会的表决行为起到辅助作用，但不会因为表决而获得规范效力。最后，如果罔顾主体和程序上的差异，强行将对宪法含义的说明当作宪法解释，不仅存在名不副实的问题，还会因为它们没有强制约束力而降低宪法解释的权威性，最终会弱化宪法解释制度的价值。

在我国的制度和规范语境下，合宪性审查过程中有关宪法含义的说明只有符合特定条件才能转化为宪法解释，本文将其归纳为实体和程序两个方面。所谓实体性要件是指说明宪法含义应当发生在真正需要解释宪法的情形之中。前文对此已经作出系统总结，主要包括特定宪法条款的边界不清、存在无法消除的歧义、不同条款之间存在张力以及出现了宪法未曾涉及的新情况等四种情形。据此，如果审查机关在合宪性审查过程中只是对审查对象是否合宪作出判断，或者只是对不存在争议的宪法条款的含义进行说明和强调，就不能视之为宪法解释。

所谓程序性要件是指说明宪法含义应当经过特定程序的转化才能成为宪法解释。此处的程序主要是指更加严格的多数决以及公布流程。宪法是根本法，是人民意志的集中体现和规范表达。在人民无法直接出场的条件下，对宪法的发展和完善要诉诸更加民主的机制，以保证相关调整符合人民意志。这在我国宪法修改程序中有直接体现。根据《宪法》第64条，宪法的修改要由全国人大常委会或者1/5以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的2/3以上的多数通过。

以此为参照，宪法解释也应当适用比其他职权更严格的程序机制。鉴于全国人大常委会行使其他职权以全体委员的过半数为有效标准，宪法解释案的通过标准以不少于全体委员的2/3为宜。宪法解释案表决通过之后，应当及时在全国人大常委会公报、中国人大网以及全国公开发行的报纸上刊载，以在全国人大常委会公报上刊登的文本为标准文本。

由于宪法解释案的作出要适用比合宪性审查决定更严格的标准，所以宪法解释不能像美国或德国那样随合宪性审查决定的作出而生效，而是要有相对独立的生成机制。具体而言，在合宪性审查过程中，面对合宪性争议，应当先由承担具体审查工作的机构判断是否有必要解释宪法。

如其认为有必要，应向全国人大常委会提出宪法解释建议，由全国人大常委会对解释宪法的必要性进行复核。如全国人大常委会复核无异议，则正式启动宪法解释审议程序，并以不少于全体委员2/3的多数表决通过宪法解释案。宪法解释作出之后，在事前和事中审查阶段，由全国人大宪法和法律委员会据此对法律草案的合宪性作出说明，继续推动立法工作流程；在事后审查阶段，由全国人大常委会法工委据此得出合宪性审查结论，督促被审查机关主动纠正违宪行为，或者直接由全国人大常委会按照过半数标准作出合宪性审查决定。

五、结论

新中国成立以来历部宪法文本的变迁表明，宪法解释和监督宪法实施一直被视为两项独立的职权。随着国家重视加强保障宪法实施的机制，宪法解释和监督宪法实施的关系越发密切，但具体该如何界定二者之间的关系，特别是在当下如何界定宪法解释与合宪性审查的关系，是宪法起草者留下的开放议题。

从我国宪法实施和监督的规范与实践出发，本文认为：第一，我国宪法解释有其特定含义，只有同时符合实体和程序要件的行为才可以称之为宪法解释；第二，合宪性审查是产生宪法解释需求的重要场所，但其他非合宪性审查场合同样可以为解释宪法提供契机；第三，根据权力基础的不同，我国的合宪性审查可以划分为两种类型，说明宪法含义在两类审查活动中发挥不同功能；第四，合宪性审查过程中对宪法含义的说明是否转化为宪法解释，由全国人大常委会自行判断。上述四个核心论点可以被进一步提炼为一句话：宪法解释不一定发生在合宪性审查过程之中，合宪性审查过程之中对宪法含义的说明亦并不都属于宪法解释。

厘清宪法解释与合宪性审查的关系，对于协调推进宪法解释与合宪性审查工作具有重要意义。对于全国人大常委会而言，当务之急是明确宪法解释的实体标准和程序机制。以此为基础，在事前和事中审查阶段，应当积极把握已经出现的宪法解释契机，通过及时解释宪法，为法律的制定和修改提供根本法依据。在事后审查阶段，即便没有正式作出合宪性审查决定，在必要的时候也可以解释宪法。

此外，本文的研究结论也可为全国人大常委会之外的其他国家机关参与宪法解释工作提供参考。除全国人大常委会之外，其他国家机关不同程度地享有规范制定权和监督权，它们同样可以以这两类权力为基础在其职权范围内开展合宪性审查，在此过程中可以提出本机关对宪法的理解和认识。如果相关宪法问题尚未达到解释宪法的实体标准，就应当予以认可和支持，以鼓励其充分运用宪法，在实践中丰富对宪法条款的认知，让可能存在的对同一条款的不同理解在实践中展开竞争，为全国人大常委会正式作出宪法解释创造条件。如果相关宪法问题已经符合解释宪法的实体标准，那么其他国家机关不得自行解释，而是要及时请求全国人大常委会作出宪法解释。

朱学磊：论我国合宪性咨询制度的建构方法

朱学磊：中国特色的合宪性咨询制度何以可能

朱学磊：构建中国特色的合宪性咨询制度 | 沙滩青年论坛“法治与中国式现代化”第一场（2023年第1场）举行

朱学磊：法律规范事中合宪性审查的制度建构

朱学磊：论法律规范合宪性审查的体系化

点击阅读原文直达朱学磊副研究员学者文集

欢迎关注

中国社科院

中国社会科学网

中国学派

法学研究

中国法学网

环球法律评论

国际法研究

法治蓝皮书

社科大法学院

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4NTU1MjEyOQ==&mid=2649856663&idx=2&sn=e54d2f070ece7ec5b04c66b73c75760c

中国法学网

中国法学网是中国社会科学院法学研究所、国际法研究所主办的法学专业网站，旨在传播法律思想、关注法治热点、共享法学成果。 iolaw，爱法治！