李林：完善推进法治社会建设机制

作者 | 李林，中国法学会法理学研究会会长，中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员。

来源 | 《中国法学》2024年第5期。为阅读便利，注释从略，建议阅读原文。

党的二十届三中全会擘画了进一步全面深化改革、推进中国式现代化的宏伟蓝图，对“完善中国特色社会主义法治体系”作出专门部署，明确提出“完善推进法治社会建设机制”等法治领域改革任务，为新征程加快建设现代化法治社会提出新要求、注入新动力。

一、推进法治社会建设须完善体制机制

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视全面依法治国，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，推动法治中国建设开创新局面。在法治社会建设方面，习近平总书记强调，“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成”；“法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础”，为新时代新征程加快建设法治社会指明了前进方向、提供了根本遵循。中共中央首次制定的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》（以下简称《实施纲要》），规划了法治社会建设的总蓝图施工图，推动法治社会建设取得历史性成就。

党的二十届三中全会落实党的二十大战略部署，紧紧围绕中国式现代化谋划进一步全面深化改革，作出《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，对推进法治社会建设作出顶层设计和决策部署，吹响了把完善推进法治社会建设体制机制继续推向前进的进军号。

机制一般是指有机体的构造、功能、运行及其相互关系。在社会科学语境下，机制主要指机构和制度、体制等的构建规则、基本功能、运行方式、逻辑联系和相互关系。静态体制和动态机制相辅相成、共为一体，都属于制度体系范畴。“完善”推进法治社会建设“机制”，其中当然包含对相关制度体制机制和政策规范规则的立改废释。加快建设法治社会，完善推进法治社会建设体制机制，是完善中国特色社会主义法治体系、深化法治领域改革的一项重要任务。

现代社会必然是法治社会。法治通过调节社会各种利益关系来维护和实现公平正义，法治为人们之间的诚信友爱创造良好的社会环境，法治为激发社会活力创造条件，法治为维护社会安定有序提供保障，法治为人与自然的和谐提供制度支持。推进中国式现代化，加快建设现代化法治中国，必须把法治社会建设摆在更加突出的位置，加快推进法治社会建设领域体制机制改革，着力革除妨碍制约法治社会建设的不合时宜的制度规则，努力完善推进法治社会建设的体制机制，推动法治社会与法治政府、法治国家更好一体建设，确保我国社会在进一步全面深化改革中既生机勃勃又井然有序，确保促进社会公平正义、增进人民福祉得到充分实现。

二、全面理解和把握完善推进法治社会建设机制的总目标、重大原则和重点任务

（一）明确总目标

完善推进法治社会建设机制，必须坚持目标导向。在全面依法治国方面，《决定》明确提出“中国特色社会主义法治体系更加完善，社会主义法治国家建设达到更高水平”的目标，规定到2029年完成《决定》提出的改革任务。法治体系是法律制定和法治实施、监督、保障各方面的有机统一，是立法、执法、司法、守法各环节的有机统一。完善我国法治体系，建设更高水平的法治社会，是进一步全面深化改革和深入推进全面依法治国“双总目标”的应有之义。

中共中央制定的《法治中国建设规划（2020—2025年）》（以下简称《建设规划》），明确提出建设法治社会的目标任务是：到2025年，法治社会建设取得重大进展；到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。《实施纲要》进一步提出，到2025年，要形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面，为2035年基本建成法治社会奠定坚实基础。

贯彻落实《决定》关于完善推进法治社会建设机制的决策部署，应当放在进一步全面深化改革、推进中国式现代化总目标，全面推进依法治国总目标和法治社会建设子目标的大视野、总格局中，深刻理解其改革的目标指向，准确把握其本质特征和根本要求。

（二）贯彻重大原则

完善推进法治社会建设机制，必须贯彻《决定》确立的重大原则。一要坚持党的全面领导，确保法治社会建设及其体制机制改革始终沿着正确政治方向前进；二要坚持以人民为中心，始终做到法治社会建设和改革为了人民、依靠人民、服务人民，不断增进人民福祉；三要坚持守正创新，突出问题导向，推进法治社会建设和改革的理论、制度和实践不断创新发展；四要坚持以制度建设为主线，深化法治社会建设领域体制改革，完善推进法治社会建设机制；五要坚持全面依法治国，一体建设法治国家、法治政府、法治社会，更好发挥法治社会建设在法治中国建设和平安中国建设中的基础性作用；六要坚持系统观念，切实增强推进法治社会建设体制机制改革的系统性、整体性、协同性。

（三）把握重点任务

完善推进法治社会建设机制，必须全面把握《决定》提出的重点任务。首先，这是由新征程坚持全面依法治国、加快建设法治社会的总体决策部署和目标任务决定的。《实施纲要》从推动全社会增强法治观念、健全社会领域制度规范、加强权利保护、推进社会治理法治化、依法治理网络空间等方面对建设法治社会作出明确规定和重点安排。这些规定和安排，既是当下“法治社会建设”概念的基本范畴，也是新征程推进法治社会建设的主要任务。

其次，对于“完善推进法治社会建设机制”中的“法治社会建设”概念，应当从“一般”和“重点”、“整体”和“部分”两个角度进行全面理解。这是因为，第一，法治社会建设是一个系统工程，涉及法治与社会关系、社会利益、社会行为、社会生活、社会发展、社会秩序、社会安全和社会治理等的方方面面，必须坚持系统观念，从整体和全局上来认识和把握其内涵外延，不能以偏概全、只见树木不见森林。第二，法治社会建设是一个不断发展的概念和事业，随着全面依法治国实践的不断深化、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家事业的不断发展，法治社会建设也将与时俱进、不断推进。因此，我们既要关注法治社会建设发展推进的一般规律、共同特征，也要把握其新变化新特点新要求，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，针对重点难点焦点问题集中发力、重点突破。第三，在党的集中统一领导下，在国家统一、法治统一、制度体系统一的基础上，推进法治社会建设的体制机制，总体上是统一设计、集中建构、普遍适用和系统运行的，但具体贯彻落实到法治社会建设的某个领域、某个环节、某个方面，又会呈现出不尽相同的具体特征和推进机制，因此对完善法治社会建设推进机制的把握，要在坚持普遍性共同性的前提下，具体分析、分别展开、重点推进，不能一概而论。

再次，总体上看，在《决定》的十五个部分中，除第九部分外，其他若干部分的条文，也都涉及法治社会建设体制机制改革的问题。例如，关于健全基层民主制度，要求健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道；关于创新社会治理体制机制和手段、健全社会治理体系，要求健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度；关于完善社会治安整体防控体系，要求健全扫黑除恶常态化机制，依法严惩群众反映强烈的违法犯罪活动；关于健全网络综合治理体系，要求加强网络空间法治建设，健全网络生态治理长效机制，健全未成年人网络保护工作体系；关于完善公共安全治理机制，要求健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制；等等。这些规定与推进法治社会建设体制机制改革密切关联、相互影响，在设计实施“完善推进法治社会建设机制”具体改革方案时，要充分考虑与《决定》总体改革部署的相互衔接和有机统一。

最后，在《决定》第九部分，除对完善推进法治社会建设机制作出专条规定外，例如，在“健全公正执法司法体制机制”条中，关于“完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度”“加强人权执法司法保障”“建立轻微犯罪记录封存制度”等，也都与法治社会建设有着紧密联系，需要从全面深化法治社会建设体制改革和完善推进机制等宏观角度，予以整体关注和统筹考虑。应当按照《决定》提出的“更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效”的总体要求，坚持系统观念，处理好一系列重大关系，更加注重完善推进法治社会建设体制机制改革的全面性、系统性、协调性。

三、在进一步全面深化改革中完善推进法治社会建设机制

习近平总书记强调，“要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治”，做到改革和法治相统一。在进一步全面深化改革中完善推进法治社会建设机制，应当坚持以习近平法治思想为指导，加强党的全面领导，充分发挥我们党通过重大方针政策、规划计划纲要等方式治国理政的引领作用和政治优势；坚持把全面深化改革和体制机制创新作为抓手举措和路径依赖，为推进法治社会制度建设和体制机制完善提供强大动力；坚持科学立法和重大改革于法有据，充分发挥立法对完善推进法治社会建设体制机制的引领、规范、促进和保障作用；坚持公正执法司法，深化政法体制和法治领域改革，完善执法司法制度体系，深化推进法治社会建设体制机制改革；坚持全民守法普法，深入推进法治社会基础工程建设，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。

根据《决定》部署，应当从以下方面重点改革完善推进法治社会建设的体制机制：

第一，健全覆盖城乡的公共法律服务体系，深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革。公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。党的二十大明确指出，“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”。党的二十届三中全会进一步提出，“健全覆盖城乡的公共法律服务体系”。应当加快推进全国统一的公共法律服务立法，以国家法律形式完善公共法律服务管理体制和工作机制，推进公共法律服务标准化、规范化、精准化，建立覆盖城乡的公共法律服务制度体系，构建体系完备、运行规范、保障有力的中国式公共法律服务运行机制，更好满足人民群众日益增长的高品质、多元化法律服务需求。一是深化律师制度改革，加快和规范律师行业发展，完善律师执业保障机制，健全律师执业管理制度体制，充分发挥律师在全面依法治国中的重要作用。二是深化公证体制机制改革，加快修改公证法，优化事业体制公证机构运行机制，规范推进合作制公证机构建设发展，完善公证机构保障机制，健全从严监管制度，用法治保障和促进公证事业健康发展。三是深化仲裁制度改革，加快推动仲裁法修订，进一步完善仲裁制度规则和程序规范，完善具有中国特色、与国际通行规则相融通的仲裁法律制度，加快形成更加开放、科学、完备的涉外仲裁法律制度体系。四是深化调解制度改革，推进新时代“枫桥经验”的制度化、法治化，健全人民调解充分发挥第一道防线作用的体制机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系和制度保障。五是深化司法鉴定管理体制改革，深化司法鉴定程序改革，完善严格准入和退出监管机制，构建统一高效权威的司法鉴定管理体制机制，不断提高司法鉴定质量和公信力。深入推进以上五项重点制度体制改革，可以为健全覆盖城乡的公共法律服务体系提供有力制度支撑，切实提高公共法律服务的质量和效能。

第二，改进法治宣传教育。全民普法和守法是全面依法治国的长期基础性工作。规划是我们党治国理政的一个重要方式，要以改革形成更加完善高效的体制机制确保“八五普法”规划全面推进、圆满收官；同时调研起草“九五普法”规划，及时把改进法治宣传教育形成的新经验新成果转化为普法规划确认的体制机制，为持续提升法治宣传教育质量和效能奠定良好制度基础。加快制定出台《中华人民共和国法治宣传教育法》，为新征程推进法治宣传教育和国际法治传播提供基本法律依据和法治保障。进一步完善法治宣传教育领导体制和工作机制，构建“弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化”长效机制，完善和创新“谁执法谁普法”等普法责任制，建立公民终生法治教育制度，完善公民法治素养监测评估体系，建立领导干部学法清单制度和考核评价制度，加强法治文化国际传播能力制度建设，奋力开创与进一步全面深化改革、推进中国式现代化相适应的法治宣传教育工作新局面。

第三，健全社会治理体系。社会治理体系是国家治理体系和法治体系的重要基础，健全社会治理体系是推进国家治理现代化和完善法治社会建设体制机制的必然要求。《决定》对健全社会治理体系提出多项改革任务，其中重点包括：一是坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，创新社会治理体制机制和手段，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。完善基层群众自治机制和基层民主制度体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道，完善社会自治自律机制，把基层自治体系优势更好转化为社会治理效能；健全社会矛盾纠纷源头预防、基层社会依法治理、智慧治理科技支撑等体制机制，全面推进社会治理和矛盾纠纷预防化解法治化；坚持依法治国与以德治国相结合，健全社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设体制机制，健全诚信建设长效机制，建立健全道德领域突出问题协同治理机制，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，进一步完善共建共治共享的社会治理制度。二是推进信访工作法治化。运用法治思维和法治方式推进信访工作制度体系建设，把社会矛盾纠纷化解全面纳入法治轨道，提高信访工作法治化水平，是深入推进全面依法治国的必然要求，是健全社会治理体系的重要举措。深入贯彻落实《信访工作条例》，聚焦“群众的每一项诉求都有人办理、群众的每一项诉求都依法推进，实现权责明、底数清、依法办、秩序好、群众满意”的目标，健全“以程序推进保障实体解决”的体制机制，构建“受理部门负责程序推进、办理部门负责实质解决”的工作格局，确保预防、受理、办理、监督追责等各环节法治化，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。三是完善社会治安整体防控体系，依法严惩群众反映强烈的违法犯罪活动。深入贯彻总体国家安全观，从党和国家长治久安战略全局和整体格局上完善社会治安防控体系，完善公共安全治理机制和社会稳定体系，健全扫黑除恶常态化等工作机制，依法严惩涉黑涉恶、电信网络诈骗、涉枪涉爆、侵害妇女儿童权益和黄赌毒、盗抢骗等群众反映强烈的违法犯罪活动，用良法善治有力保障人民群众生命财产安全和美好幸福生活，不断提升人民群众在法治领域的获得感、幸福感、安全感。

第四，加强未成年人法治保护。未成年人是国家的未来、民族的希望。保护未成年人是法治的神圣天职和使命。要贯彻教育、感化、挽救方针，推进未成年人权益保护，全面贯彻实施《未成年人保护法》《收养法》《义务教育法》《预防未成年人犯罪法》《母婴保健法》《妇女儿童权益保护法》《未成年人网络保护条例》以及有关司法解释，推动这些法律法规和司法解释在完善未成年人家庭和学校保护机制、优化未成年人社会和网络保护体制、强化未成年人政府和司法保护制度等方面，形成系统完备、有机统一、高效权威的制度体系，对未成年人权益提供更加全面有力的法治保护。应当按照《决定》的新部署新要求，进一步优化和完善《关于未成年人保护工作的意见》《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》《关于全面加强未成年人司法保护及犯罪防治工作的意见》等规范性文件规定的有关政策、体制、机制和举措，强化未成年人犯罪预防体制，优化罪错行为分级干预机制，促进未成年人犯罪预防治理，制定专门矫治教育规定，提升专门矫治制度化、规范化和法治化水平。

欢迎关注

中国社科院

中国社会科学网

中国学派

法学研究

中国法学网

环球法律评论

国际法研究

法治蓝皮书

社科大法学院