党的二十届三中全会提出：“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。”两次提到国有经济和国有企业的核心功能问题。这是继2022年和2023年两次中央经济工作会议中习近平总书记针对国资国企改革提到“增强核心功能”后，再一次强调“增强核心功能”,也是中央全会文件第一次提出增强国有经济核心功能问题。事实上，随着国企改革三年行动完成，功能性改革开始取代制度性改革和分类改革成为新时代新发展阶段国有企业改革的主要特征。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《国有企业改革深化提升行动方案(2023—2025年)》,标志着以“增强核心功能、提高核心竞争力”为重点的新一轮国有企业改革正式启动。聚焦增强国有企业核心功能发力，大力推进功能性改革，成为当前这轮国企改革的鲜明取向。那么究竟什么是国有经济或国有企业的核心功能，为什么要增强核心功能，如何增强核心功能?这是当前深化国资国企改革，推进国有经济高质量发展，坚持和落实“两个毫不动摇”,构建高水平社会主义市场经济体制、推进中国式现代化必须要回答的重大理论与现实问题。
国有经济是一个非常复杂的概念，既是世界各国普遍存在的经济形式和经济现象，具有一般性，同时又因为社会性质不同而具有一定意识形态色彩和特殊性。同样是“国有经济”,在不同国家以及一个国家的不同发展阶段又会有不同的提法。比如，在西方国家，国有经济又被称为公营经济、公共经济等；在我国，中华人民共和国建立伊始，通过没收官僚资本及敌产、继承解放区公营经济和外资企业转让等，建立起能够控制国计民生的国有经济，由中央和地方政府直接经营，当时称之为国营经济。1993年，第八届全国人大第一次会议通过的宪法修正案，将原来的“国营经济”修改为“国有经济”。所以，公营经济、公共经济、国营经济都是国有经济的不同称谓，但有一定区别。同时，国有经济具体又可以分为国有企业、国有资产、国有资本、国有自然资源，其中国有企业又分为中央国有企业和地方国有企业，与之相应地，又有国有经济和地方国有经济之分。所以，给国有经济下个标准的定义并不容易，不同国家不同发展阶段的国有经济内涵和外延具有一定的差异性。但一般而言，国有经济是指国家拥有所有权的一种经济形态或经济成分，国有经济不一定以企业的形态出现。所以，当我们谈论国有经济功能定位或角色作用时，应该具体说明是指哪个国家哪个层面哪种类型的国有经济。当然，也可以针对一般国有经济或国有经济的共性而言。
不论是在发达经济体还是在发展中经济体，不论是过去还是现在，“国有经济”都在经济社会发展中发挥着重要作用。只是在不同国家由于国情不同、文化传统不同、社会制度不同，国有经济功能作用大小和具体表现形式、实现方式以及存在的范围、体量、比重都有所不同。而且在同一个国家或经济体的不同历史阶段，国有经济的上述指标也是不断调整和演变的，而非始终如一。因此，国有经济及其功能作用具有动态演化特征。比如，二战前后的20世纪30年代到50年代，伴随资本主义大萧条，西方国家政府普遍采取了私营企业国有化等方式，以主动纠正市场失灵。国有经济作为政府干预经济的主要手段，在资本主义经济快速恢复过程中发挥了重要作用。20世纪50年代后期到60年代，凯恩斯主义成为西方国家主流意识形态，国有经济及国有企业日益成为政府实施宏观调控、减轻经济周期性波动的重要工具。在20世纪70年代到本世纪初的金融危机中，英美等资本主义国家受新自由主义理论影响，又开启了国有企业私有化浪潮，不同程度地降低了国有经济占比。2008年全球金融危机以来，欧美等资本主义国家开始反思新自由主义经济政策，国有经济重新介入金融和基础设施建设、国家战略性新兴产业等关键领域，占比有所增加，在经济结构重塑中再次发挥了重要作用。而瑞典等北欧一些国家国有经济一直占有较大比重且发挥较大作用。总之，尽管经历了私有化浪潮，国有经济特别是国有企业依然是全球资本、投资市场以及劳动力就业市场中一股强大的力量。在能源、基础设施等重要行业中，国有企业在各国都扮演着重要角色，是政府和私营企业之外的重要建设主体。但国外主要国家国有经济占国内生产总值比重总体不高，且主要集中在私人企业不愿或不能投资的领域，如涉及公共物品、国家安全和薄弱环节等行业和部门，但对国民经济有序运行发挥了重要调节作用。
《中华人民共和国宪法》第七条明确规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”可见，在我国，国有经济是社会主义性质的经济成分，是公有制经济的重要组成部分和实现形式。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。其中，国有经济即社会主义全民所有制经济处于核心地位。全民所有制经济是指社会主义条件下全体劳动人民共同占有生产资料的一种公有制形式。在社会主义初级阶段，社会主义全民所有制经济一般都采取国家所有制的形式。这是因为，只有无产阶级及其政党领导的国家才能承担这个职能，才能代表全体人民的共同利益和愿望。在我国国有经济中，国家作为全民的代表对国有企业的生产资料拥有所有权。具体而言，我国属于国家所有的经济主要有：矿藏、水流、森林等自然资源，国家投资的铁路、通信、电力等基础设施和公用事业财产，科学、文化、教育、卫生等公共事业财产，以及其他国家投资、入股形成的经营性企业中属于国有资本所有者权益的部分，这些企业包括农业企业，制造业企业，金融、物流等服务业企业，以及新闻出版等传媒类企业，分别由中央及地方国资委、财政部、宣传部门代表国家行使所有权和监督管理权。这其中，又可分为电网、自来水管网、燃气管网自然垄断类国有企业，军工生产、原油开采、原油进口、基础电信、食盐专营、电力购销等行政垄断类国有企业，从事石油、天然气、煤炭等能源和稀有金属矿藏开采及其他重要基础原材料生产的具有一定垄断性的战略性国有企业，及非垄断的竞争性国有企业等。此外，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(国资发研究[2015]170号)还将国有企业界定为商业类和公益类两大类，商业类分为一类、二类。可见，我国国有经济规模较大、比重较高，涉及行业领域众多，十分复杂。而且，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场体系和市场机制的不断健全，非公经济的发展壮大，国有经济的范围也在不断动态调整。因此，在研究和落实国有经济功能定位时，既要总体考虑，也要分层分类考虑和推进，而且要考虑市场化的进程和条件，不能静态、孤立地一概而论。
所谓功能，即事物或方法所发挥的有利的作用或效能，而所谓作用，就是对事物产生的影响、效果或效用。可见，功能和作用是内涵相近的词汇。但一般而言，功能更正式一些，是更为重要、更为正面和明显的作用。国有经济功能，就是国有经济的主要作用与效能，也就是国有经济存在的原因，是对为什么要有国有企业，即国有经济存在理由的回答，也是跳出国企看国企的一种理性认知。我国国有经济特殊性在于，既有与民营经济等其他经济成分不同的特殊功能，也有与国外国有经济不同的特殊功能。其中，与私营企业相比，国有经济和国有企业承担更多非经济目标与社会责任，正因如此其运行效率、盈利能力要相对低于把利润目标放在第一位的私有企业。
（一）国外国有经济功能研究与实践情况
长期以来，国有企业在经济中的功能以及与之相关的国有企业存在的理由等一直是国外学术界关注的主题，在《劳特利奇国有企业手册》(The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises)中有着广泛讨论。经合组织(OECD)在2015年调查了24个国家关于设立国有企业的明确目的，发现在这些国家中国有经济的功能大致可以分为以下六类：服务于国家经济和战略目标；确保国家所有权的持续性；提供特定的公共物品或服务；在自然垄断行业有必要实行国家经营；在市场监管失灵或效率低下的情况下建立或维持国有垄断；承担社会责任。但是这些分析都侧重于西方发达经济体(或经合组织经济体),对于发展中经济体的讨论并不多。
关于是否需要国有企业以及国有企业存在的理由，西方学术界并未达成共识。如以阿罗、德布鲁为代表的新古典主义经济学者认为，产权的明晰化和可交易化是降低交易费用的关键，而国有企业由于没有将产权界定到自然人，因此国有企业的产权是模糊不清的，没有人为其真正负责，所以国有企业必然是效率低下的；无论是在转轨国家还是非转轨国家，私有化都使得企业变得更有效率、利润更多、财务状况好转并且促进创新。这就意味着国有经济的存在是没有意义的。而市场失灵理论的提出者和信奉者则认为，国有企业可以提供无法由私人企业提供的公共物品。一些经济学家也提出了国有企业的重要功能。如芝加哥学派的代表人物亨利·C.西蒙斯认为，“就总体而言，国家将面临实质性的接管、拥有、直接管理的必要，无论是铁路还是其他公用事业，以及一切不能保持有效竞争的产业”。英国经济学家盖茨克尔在《社会主义与国有化》一书中对国有化给予更高赞誉。他认为实现“公有财产的高比率”是“追求社会平等”的重要措施，“为了维护公众使其不受私人垄断权的侵害，把企业收归公有是必要的”,“国有化是能达到更高生产力和更大效益以及防止垄断的最好或唯一方法。”此外，后凯恩斯主义和熊彼特主义学者们从东亚后发国家的发展经验中讨论了国家在经济发展和创新中的作用，如大规模工业建设、促进技术引进—消化吸收再创新、创新风险投资等。而国有企业作为体现国家意志的重要政策工具则可帮助国家实现一些经济和非经济目标。
从历史上看，全球各国国有经济和国有企业的功能是随着内外部环境和条件变化不断动态调整和演进的。19世纪末，西方许多发达国家的国有企业是在私人资本不足时帮助其实现工业化的工具。第一次世界大战后，许多国家的政府为挽救因战争而陷入破产境地的私营企业，开始收购其股份并接管企业，并将其职能扩展到非经济领域。到20世纪30年代，受经济大萧条影响，这些国有企业广泛承担了提供社会福利的功能。第二次世界大战后的经济重建，以及随后现代福利国家的形成，要求国家承担更多责任。凯恩斯主义提倡的国家干预模式逐渐占据主导地位，国有企业的功能主要体现在克服市场失灵、完成快速增长的公共服务任务，并以符合国家制定的社会经济目标的方式分配资源。进入21世纪以来，在全球金融危机等重大危机事件冲击下，在世界许多经济体，特别是发展中经济体，国有企业在社会经济中的地位和作用发生重要变化，意味着其功能也发生变化，在传统一般功能基础上演化出一些新的功能。这些功能多种多样、相互交织，除弥补市场失灵、推动国家经济战略和政策目标的实现、维护经济稳定和实现社会目标、进行逆周期调节、促进经济结构调整和增强市场竞争力、提供公共物品和服务，还有支持中小企业发展，推动科技创新、充当知识探索和传播者，提升国家自主防卫能力等。
（二）国内国有经济功能研究与实践情况
国内学者对国有经济(企业)功能问题做了大量研究，该问题迄今仍是研究热点。国内学者的观点总体上可以归结为无功能、单一功能、双重功能、多重功能。只有少数学者坚持认为国有经济和国有企业没有任何功能作用，应该全面私有化。单一功能论认为国有经济和国有企业唯一的功能作用就是弥补市场失灵。双重功能论认为国有经济具有一般功能和特殊功能、经济功能和社会功能、微观功能和宏观功能等双重功能。比如有学者认为我国国有经济的功能，既有市场经济条件下国有经济应具有的一般功能，又有社会主义要求国有经济所具有的特殊功能。中国特色社会主义市场经济理论赋予国有经济的特殊功能概括来说就是保持控制力和起主导作用。有学者认为国有经济的普遍功能有弥补市场失灵、提供公共产品，作为政策性工具进行宏观调控，发展特殊产业和保障国家安全；核心功能是发展社会主义生产力，保证人民群众的根本利益和实现共同富裕。多重功能论涵盖面则更加宽泛。如，有学者提出国有经济具有基础功能、政治功能、经济功能；有学者提出国有经济具有生产功能、盈利功能、控制功能、社会功能；有学者提出国有经济具有服务功能、引导功能、保证功能、调控功能。比较有代表性的学者董辅礽认为，国有经济功能包括公益性、政策性、维护国家和社会安全、追求国民经济整体利益；金碚认为，国有经济功能有弥补市场缺陷、发展战略性民族产业、作为公有制的实现形式之一。
此外，尽管我国国有经济功能具有一定的稳定性，但也随着时代变迁、经济体制改革与市场化程度的提高、民营经济的发展而不断演进。因此，有学者提出国有经济或国有企业的动态功能论，或基于不同发展阶段分析国有经济功能。国有企业可以被作为一段时间内实现国家的社会经济发展战略，或是改善一个国家的国际市场竞争地位的有效手段；国有企业的定位，应与一个国家的经济发展的阶段(任务)相适应；国有企业可以被用于解决某个时点上的经济结构失衡问题，促进经济结构的合理化和优化；国有企业还可以被用作平抑经济周期的大起大落的稳定器。国有经济功能定位具有历史性阶段性特征，符合中国国有经济发展的实际情况。总体上，国内学者对国有经济、国有企业功能的理解和认识存在较大差异，但也有一定共识，即除少数学者外，多数学者认为中国国有经济不仅有弥补市场失灵的功能，还有其他政治、经济、社会等方面的功能，也可以说是制度功能、政策功能、战略功能等。同时，由于在不同国家或者同一国家不同发展阶段，国有企业功能定位有所不同，新阶段新征程中国国有经济要有新的功能使命和责任担当。如有学者指出，当前国有经济的核心功能包括创新引领、安全维护和民生保障。
党的十八大以来，习近平总书记围绕国有经济和国有企业功能定位与作用发表一系列重要论述，内容十分丰富和全面，是新时代中国特色社会主义政治经济学的重大理论创新。习近平总书记的相关论述总体上可以简单归结为以下几个方面。一是“基础”功能，即国有经济是中国特色社会主义的物质基础和政治基础。二是“顶梁柱”和“支柱”功能，即国有经济是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”,“是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的”。三是“依靠力量”“重要力量”“中坚力量”和战略支撑力量功能，如2016年10月习近平总书记在全国国有企业党建工作会议上强调，要“使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施‘走出去’战略、‘一带一路’建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量”。2015年7月，习近平总书记在吉林长春考察调研时还强调，“国有企业是国民经济发展的中坚力量”,“国有企业是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量”。四是“排头兵”功能，如习近平总书记指出，“国有企业要做落实新发展理念的排头兵、做创新驱动发展的排头兵、做实施国家重大战略的排头兵”。习近平总书记的相关论述为新时代国有经济功能定位提出了理论指导、实践遵循和发展方向，也反映了新时代新征程国有经济功能作用的实际情况和具体表现，是对中国国有经济功能作用的高度概括和深刻总结。
综上可见，国有经济和国有企业功能作用在世界各国的实际情况有所不同，国有经济功能在学术界也没有一致的结论，特别是缺乏一个一致性的理论解释框架。为此，我们需要在对国有经济和国有企业功能做出合理理论解释的基础上，构建一个关于国有经济功能的理论体系。在进一步讨论和回答国有经济功能问题时，有必要先明确以下几点。一是国有经济功能具有历史性和空间性特征。即一个国家或地区的社会制度、发展阶段及经济体制和文化、国情等因素共同影响或决定了该国家或地区的国有经济功能。二是国有经济功能不等于国有企业功能，更不等于单个国有企业的功能。国有经济功能是包括国有资本和国有企业等实物形态和价值形态的国有资产、资源的总体功能，国有经济功能不一定都通过国有企业来承担和实现，还可能通过国有资本、混合所有制企业来实现。即便是国有企业功能也有总体和个体之分。不同层次和类型的国有企业功能是不一样的，我们也不能要求每一个具体的国有企业都具有所有功能。三是国有经济理论上的功能不等于国有经济现实中的功能。换言之，国有经济功能具有应然和实然之分，即理论上国有经济具有某一种功能，现实中可能并没有实现，或实现得并不充分。理论上的国有经济功能能否成为现实中的功能，还需要国有经济或企业的能力作为支撑，而能力又是制度和结构所决定的。四是国有经济功能并不具有排他性。也就是说，当我们谈论国有经济功能时，并不意味着其他所有制或其他类型的经济没有这种功能，它们甚至可能在现实中做得更好。但我们所讲的国有经济功能主要是相对于非国有经济而存在的理论上的功能。即，这种功能对于国有经济是一种与生俱来的责任，而对于其他所有制经济则不是必须要有的功能。
（一）国有经济功能的一般理论框架
无论是理论上还是现实中，国有经济的具体功能都是非常复杂、非常丰富的，因此必须将其尽可能抽象化。为此，两分法，即国有经济功能的一般性和特殊性——国有经济存在的一般普遍理由和特殊理由是比较合理的解释框架。从一般性来看，国有企业、国有经济的设立和存在都有克服市场失灵、解决外部性的目的。任何一种经济体，无论市场化程度如何高，市场体系和市场机制如何完善，总是存在市场失灵和外部性问题，这是各国国有企业设立和存在的一个共同原因和理由。从特殊性来看，国有企业、国有经济都要为体现、贯彻实施国家(地区)意图而设立，或者为充当国家(地区)一些特别的(如创新)政策性工具而存在。这是因为，不仅存在市场失灵，政府也有失灵的时候，当某一具有国家或地区利益的目标，既不能通过市场和非国有经济加以解决，也不能通过政府自身加以解决时，就有设立国有企业的必要了。所以，国有企业是介于市场(一般企业)和政府之间的一种存在，既弥补市场失灵、解决外部性问题，也体现政府及其所代表的利益集团或人民的意志和主张。当然，随着市场化程度的提高、其他类型或所有制经济发育的成熟、政府能力的增强、特定政策目标的完成，国有经济和国有企业存在的必要性可能会随之降低。这就是为什么西方国家在不同历史时期会出现国有化和私有化的反复转换。国有经济功能的特殊性更体现在在特定社会制度下、特殊国情下，国有经济和国有企业可能会承担更多更重要的职能。比如，在社会主义制度下，国有经济作为公有制经济的重要组成部分和实现形式，要体现、维护社会主义制度和发展生产力、消灭剥削、实现共同富裕等目标，或体现一种适应社会化大生产需要的、代表先进生产关系和先进组织方式的经济成分或微观主体。概括而言，国有经济功能的特殊性，就是发挥先进性和引领性作用。这种特殊功能，在我国和部分西方发达资本主义国家的国有经济中都实际存在。总体上国有经济的一般功能是国有经济功能的底线或下限，是各国各地区国有经济都具有的功能，而国有经济的特殊功能是国有经济的上限和更高要求，只有部分国家和地区的国有经济、部分国有企业才具有。
图1 国有经济功能价值微笑曲线
由此，我们可以给出一个国有经济功能价值微笑曲线(见图1)。曲线的左右两端分别为国有经济功能的底线和上限，即一般必要功能和特殊担当功能，二者都是国有经济的核心功能，具有较高的功能价值，但不一定具有较高的经济价值，而其他非核心功能则具有较低的功能价值，但可能具有一定的经济价值。一般来说，曲线右端的特殊功能即上限功能往往经济价值也是比较高的。具体而言，国有经济的底线或一般必要功能是，其他所有制经济由于非竞争性、外部性不愿意做、不能做，因而只能由国有经济或国有企业承担的功能，是具有高度不可替代性的功能，这类功能由于外部性和市场失灵，具有高度的不可替代性，或者即便能够被替代也存在较高风险，对人民利益和国家安全构成威胁，这是国有经济最普遍和基本的功能。国有经济的特殊功能即上限功能是，尽管其他所有制经济也能做，但国有经济做得更优、效率更高、更具先进性，即能充分发挥国有经济独特优势，且对于国家安全、国家长远发展、国家和人民根本利益具有战略意义的功能，也是对其他所有制经济具有支持和引领作用的功能。而除此之外的其他功能作用都是非核心的功能，具有较高的可替代性的功能。这类功能其他所有制经济往往做得更优、更有效率、成本更低。根据现实中的作用，我们把一般必要功能或底线功能概括为兜底保障功能，把特殊功能或上限功能概况为引领示范功能，前者主要存在于非竞争性领域、公益性和公共服务领域，而后者多为竞争性领域。显然，功能价值较高的部分国有经济和国有企业应该得到较高评价和激励，而功能价值较低的部分国有经济和国有企业应该在公平竞争规则下优胜劣汰、有进有出。随着市场化程度的提高，其他所有制企业的发展，以及由此带来的可替代性和成本的变化，国有经济具体功能也会发生动态调整。
（二）我国国有经济的一般功能和特殊功能
理论上，我国国有经济显然兼具上述一般功能和特殊功能，但现实中不同地区、不同类型、不同层次的国有企业、国有资本在这些功能上有不同程度的承担和体现，具有较大差异性。此外，在不同历史时期和经济发展阶段，我国国有经济功能既具有一定的稳定性，同时又在不断演变之中，因而上述功能的重要性和发挥程度也因内外部环境和条件的变化有所不同。从新中国成立初期到改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，全民所有制和集体所有制两种公有制形式一度达到将近百分之百的比重，国营经济是全民所有制的唯一实现形式，在城市经济社会发展中几乎承担了所有职能。当时的国有(营)经济不仅为我国建立独立完整的工业体系和国民经济体系、迅速实现从传统农业国家转型为工业国家奠定了坚实基础，更为人民(特别是城市居民)生活水平迅速提高和提供全方位保障做出了不可替代的贡献。改革开放之后，随着社会主义市场经济体制和以公有制为主体多种所有制经济共同发展等基本经济制度的确立，及党中央明确提出并坚持“两个毫不动摇”,公有制经济比重逐渐降低，逐步退出一些竞争性领域，向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域集中，不断增强国有经济活力、竞争力、影响力、控制力、抗风险能力，乃至创新力。在此过程中，国有经济一方面为改革开放保驾护航，另一方面也为民营经济发展输送人才、技术等要素，为经济快速增长和社会长期稳定做出了重要贡献。国有经济的功能作用也逐渐从无所不包、无所不在，到主要承担一般功能和特殊功能转变。也就是说，中国国有经济和其他西方发达国家和发展中国家国有经济功能日益趋近甚至趋同。不同之处在于，由于人口众多、幅员辽阔的国情和作为后发国家处于赶超及经济转型发展阶段等原因，我国国有经济的功能作用更多，规模和范围因而也就更大。
与西方国家总体上相似，我国国有经济的主要功能可分为保障和引领两个维度：一是兜底保障功能，主要弥补市场失灵和解决外部性问题；二是引领示范功能，主要是弥补政府和一般企业的不足，解决先进性问题。其中前者主要是体现国有经济的公共性和公益性，要做其他所有制经济不愿意做、不能做的事；后者主要体现国有经济的战略性和主导性，要做其他所有制经济做不好的事，或要比其他所有制经济做得更好。正是引领示范功能在某种意义上成就了中国奇迹。当然兜底保障功能和引领示范功能有时也没有绝对的界限，但前者侧重提供基本公共服务、基本社会保障、大型基础设施，维护社会基本安全稳定，后者侧重发挥战略支撑和主导、引导作用，提高国家和区域竞争力，代表先进生产力和生产关系，特别是提供新质生产力、服务高水平科技自立自强等，同时也引领人类文明新方向，构建人类命运共同体，解决的是一种更高层次的市场失灵和外部性问题。现实中，国有经济的上述基本功能分布和体现在政治、经济(物质)、文化(精神)、生态、社会五大建设和五大文明上，也就是说，国有经济也具有这五大功能，又可以分为经济功能和非经济功能。可以体现在生产力和生产关系两个方面，也体现在安全和发展两个方面。但随着市场化程度的提高，社会主义市场经济体制从建立到完善再到向高水平发展，国有经济部分功能或者在某些具体领域中的功能可能会被其他所有制经济替代。也就是说，市场化程度、市场经济建设水平，本身就是影响国有经济功能的重要变量；另一个变量是成本问题，如果国有经济发挥这一功能的成本高于民营经济发挥这一功能的成本，且民营经济也可以或愿意去承担，那就是应该被后者替代的。换言之，我国国有经济要发挥的主要是不可替代的功能作用。
（三）新时代新发展阶段增强我国国有经济核心功能的必要性
进入新时代，我国主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，同时我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，因而满足人民对美好生活的需要，使发展更平衡更充分，并在实现自身高质量发展的同时服务高质量发展就成为国有经济的重要使命和任务。随着第一个百年奋斗目标的完成，我国进入以中国式现代化全面推进民族复兴、强国建设的新发展阶段，立足新发展阶段，构建新发展格局，进一步完整准确全面贯彻新发展理念，为中国式现代化发挥引领支撑作用，也成为国有经济的重要功能使命。同时，当今世界百年未有之大变局加速演进，大国博弈日益激烈，地缘冲突不断加剧，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义抬头，国内外各类风险交织叠加，安全形势十分严峻，风险局面前所未有，防范重大风险和维护国家安全任务艰巨，需要国有经济在国家统筹发展和安全中发挥维护国家安全和稳定、防范化解重大风险的作用。此外，新一轮科技革命和产业革命方兴未艾，数字经济、人工智能等新产业、新业态、新模式蓬勃发展，科技创新、产业创新成为国家之间战略竞争的主战场，也是塑造新优势、新动能和国际竞争力的关键，加快实现高水平科技自立自强，加快培育和发展新质生产力成为我国重要战略导向，我国必须牢牢把握人工智能、数字经济“机遇窗口”,抢占发展制高点，国有经济显然责无旁贷。
而近年来，尽管国有经济、国有企业素质和竞争力不断增强，但在以科技创新促进产业创新、引领新质生产力发展方面有较大不足，特别是在重大突破性创新、原始创新，及以此为基础形成新产业、新业态和发展战略性新兴产业等方面没能充分发挥应有功能和作用，而在维护国家安全和保障民生、缩小贫富差距和城乡与区域差距，促进社会可持续发展和提高人民健康幸福生活等方面也有待加强。同时对其他所有制经济的支持、协同和引领作用发挥不够、产业控制力不强，以至于产业链、供应链的安全稳定存在隐患，总之国有经济基本功能和核心功能发挥不够、亟待增强。为此，党中央、国务院和政府相关部门强调要增强我国国有经济和国有企业的核心功能，发挥科技创新、产业控制、安全支撑三大作用。党的二十届三中全会再次提出“三个集中”,即“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”。国有经济的核心功能就是国有经济基本功能中具有时代要求、符合时代精神的主要功能。新时代新发展阶段中国国有经济总体功能和主要任务就是支撑服务以人民为中心的中国式现代化和高质量发展，核心功能是引领科技创新、产业创新和以战略性新兴产业和未来产业为主要载体和表现形式的新质生产力发展，维护国家安全特别是产业安全，服务和保障民生等，(41)就是要在国家安全、国民经济命脉、国计民生、国家竞争力和国家战略等方面发挥支撑保障与引领示范作用。具体体现在发展新质生产力、构建现代化产业体系、提高产业基础能力和产业链现代化水平、维护五大安全和增进民生福祉、提高人民幸福指数、促进绿色可持续发展、促进高水平对外开放及协同带动民营经济发展等方面。
从20世纪80年代的放权让利、两权分离，到90年代建立现代企业制度、“抓大放小”,再到21世纪初进行国有资产监督管理体制改革与国有资产重组，以及进入新时代以来全面深化国有企业改革，特别是大力推进分类改革、混合所有制改革，建设和完善中国特色现代企业制度，到今天突出强调增强国有经济核心功能、提升核心竞争力，我国国有经济发展和国资国企改革已经到了一个新阶段。核心功能是关于国家要国有资本和国有企业做什么的问题，核心竞争力是关于具体国有企业有什么能力的问题。增强国有经济核心功能是提高国有企业核心竞争力的目标和归宿，也是评价标准，而提升国有企业核心竞争力则是增强国有经济核心功能的重要途径和保障，二者之间相辅相成。增强核心功能是对国有经济和国有企业整体而言，具体到每个国有企业会有所侧重。而提升核心竞争力是针对具体企业而言的一种能力要求。提出和强调增强国有经济核心功能，意味着国资国企改革发展的目标不仅是国有企业和国有资本自身做强做优做大，更不仅是保值增值，最重要的是发挥其战略支撑作用，为国民经济高质量发展和中国式现代化发挥应有作用、做出更大贡献，是跳出国有经济看国有经济、跳出国企改革看国企改革，从国企视角进一步转向国家视角，以系统性、全局性、前瞻性思维来推进国企改革。进一步全面深化国资国企改革要以增强国有经济核心功能、提升其核心竞争力为重要抓手，不断做强做优做大国有企业和国有资本，同时也优势互补地做强做优做大民营经济。
（一）增强国有经济核心功能的基本原则
1.坚持分层分类增强国有经济核心功能
增强国有经济核心功能必须坚持分层的原则。这是因为，不同层次、不同类型国有经济的功能定位是有一定差异的，不能笼统而谈、一概而论。比如分层方面，中央企业的核心功能更突出战略性、长远性和全局性，注重国际竞争和国家战略安全，基础性创新和原始创新，重要产业发展、产业链和供应链韧性与自主可控，高水平科技自立自强，对国家战略的支撑作用和对整个国民经济的稳定作用、对民营经济的支持与带动作用。而地方国有经济功能则侧重服务地方经济社会发展，发挥对本区域的战略支撑作用，为构建具有本区域特色的现代化产业体系、因地制宜发展新质生产力做出应有贡献。分类方面，不同类型、行业国有企业、国有资本的功能定位会有所不同，比如公益性国有企业主要是兜底保障功能，商业一类国有企业主要发挥引领示范作用，商业二类国有企业主要发挥战略支撑作用。不能把不同层次和类型的国有企业、国有资本按照同一种功能定位去要求。当前，应该更加注重通过国有资本来增强国有经济核心功能，而非具体的某一个企业。此外，不同地区国有经济的核心功能也会根据区域优势和特色及经济发展水平而有所不同。
2.以市场化方式增强国有经济核心功能
增强国有经济核心功能必须坚持以市场化的原则和方式。党的二十届三中全会提出，到2035年，全面建成高水平社会主义市场经济体制。“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。公有制为主体多种所有制经济共同发展和社会主义市场经济等基本经济制度都是中国经济取得举世瞩目发展奇迹的重要根源，在坚持公有制为主体，做强做优做大国有经济的同时，要坚持市场在资源配置中的决定性作用，二者并不矛盾，而是相互促进的关系。因此，一定要坚持通过市场化的机制和方式增强国有经济核心功能，绝不能走回头路。事实上，经过40多年的改革开放，国有经济等公有制经济已经与市场经济深度融合。越是在市场机制健全、市场体系完善、市场竞争公平的地区和发展阶段，国有经济越有活力和竞争力，其功能作用越能够充分发挥。因此，高水平社会主义市场经济体制不仅是中国式现代化的重要保障，也是国有经济高质量发展的保障。为此，要进一步发挥市场机制作用，为国有经济增强核心功能创造更加公平、更有活力的市场环境，更好维护市场秩序，实现资源配置效率最优化和效益最大化，进而激发国有经济和其他所有制经济的内生动力和创新活力。当然，随着市场化程度和水平的提高国有经济有些功能可能会弱化，但却可以在其他方面和领域发挥更大作用。靠政府的呵护和照顾等“父爱主义”,是不能够使国有经济增强核心功能和提升核心竞争力的。
3.对标国际规则增强国有经济核心功能
增强国有经济核心功能必须坚持对标国际规则。毋庸讳言，在当前世贸组织中国贸易政策审议和CPTPP等谈判中，国有企业问题是一个焦点和难点。对此，我国一方面要坚持基本原则，另一方面也要在公平公正的基础上对标国际规则。如对于国外关注的所谓“补贴”,可以按照国际通行的规则处理，一部分属于政府购买服务，一部分可以取消，当然事实上可能并不存在的，就要通过公开透明的方式和有关证据予以澄清。取消不必要的市场准入限制、投资限制，取消所谓的优惠待遇，在技术转移转让过程中自主自愿，进一步加强知识产权保护。事实证明，我国优秀的国有企业完全可以在国际通行规则下增强核心功能和提升核心竞争力。国有企业越是在国际通行规则下公平参与竞争，不受歧视，就越具有竞争力。
（二）增强国有经济核心功能的主要方式和路径
1.通过高质量发展和提高自身效率增强国有经济核心功能
增强国有经济核心功能首先要提升国有企业和国有资本自身的能力。国有企业自身能力提高是国有经济增强核心功能的前提，也是国有经济功能从理论成为现实的必要条件。而国有企业自身能力的提高，不管什么层级和类型的企业，首先需要提高效率，并以此为基础不断提高活力、竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。为此，要不断提高国有企业管理水平和公司治理效能，弘扬优秀国有企业家精神、科学家精神和工匠精神，营造良好的企业文化，加快企业数字化和智慧化转型，加快绿色发展。此外，有条件的国有企业要建设产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代的世界一流企业，或国内一流企业，在企业管理、承担社会责任和科技创新等方面对标国内外同类优秀跨国公司和民营企业，打造全球化企业。
2.通过“国民共进”和优化布局结构增强国有经济核心功能
增强国有经济核心功能，并不意味着“国进民退”,而是要坚持和落实“两个毫不动摇”,根据国有经济功能定位当进则进当退则退，目的在于促进国民经济高质量发展、支撑和服务中国式现代化。事实上，协调、引领、促进民营经济高质量发展也是新时代国有经济的重要功能。为此，相关政府部门和社会各界都要从思想认识上破除“割裂论”,树立国有经济、民营经济协同发展观，消除国有企业“与民营企业合作说不清”的顾虑，旗帜鲜明地鼓励国有企业支持民营企业发展，鼓励民营企业参与国有经济开发与运作，用业务合作的实际行动为民营企业撑腰。政府相关部门要从产业上对国有企业和民营企业合作不设禁区，政策上鼓励双方合作，鼓励民营企业参与国有企业为链主的产业链、创新链和价值链，在合法合规原则下，鼓励双方以联合经营、总包分包、股权投资、国有民营合资等多种方式开展多种合作，形成优势互补、特色鲜明、机制灵活、结构多元、身份平等、分配公平的混合所有制经济。此外，国有经济功能需要一定的结构来实现，过去部分国有经济核心功能之所以被弱化、虚化，原因就在于布局结构不够合理。为此，国有资本和国有企业要按照二十届三中全会要求进一步向三大领域聚焦，使国有经济和民营经济在布局结构上更加科学合理，各展所长，相互支撑，协同共生。
3.通过全面深化改革和加强制度建设增强国有经济核心功能
国有经济功能需要国有企业和国有资本的能力作为支撑，而国有企业和国有资本的能力取决于国有经济布局结构和相关体制机制与制度支持，即结构和制度共同形成的能力决定国有经济功能从理论成为现实。因此，增强国有经济核心功能归根到底还是要靠全面深化改革，包括体制机制改革和中国特色现代企业制度的建设与完善。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化做出战略部署，对国资国企改革具有重要指导意义。增强国有经济核心功能既需要构建高水平社会主义市场经济体制，发展全过程人民民主，提高党的领导水平，也需要财政、金融等领域体制机制改革，还需要进一步完善和增强与国有经济功能相适应的国有资产监督管理体制，完善国有资产出资人制度，深化国有资本预算改革，进一步处理好政府和市场的关系、政府和企业的关系，实现政企、政资分开，使国有资产维护国家利益、人民的资产为人民服务。在企业层面，关键还是要进一步完善中国特色现代企业制度，处理好加强党的领导与科学管理和现代化公司治理的关系，真正实现国有企业治理水平和治理能力现代化。在经营机制方面，“三项制度”改革是国企市场化改革的“牛鼻子”,要紧紧抓住这个“牛鼻子”,全面构建新型经营责任制，真正按市场机制办事。此外，还要完善公司科技创新体制机制，为科技创新提供长效动力保障。其中关键是完善科技创新投资试错机制，使相关企业敢于投资重要行业、关键领域和新兴产业，降低试错成本，同时加强科技创新激励机制，营造良好的科技创新环境。最后，要根据党的二十届三中全会要求，在进一步明晰不同类型国有企业功能定位基础上，建立国有企业履行战略使命评价制度，完善基于功能定位及实现情况的国有企业分类考核评价体系。（作者为辽宁大学经济学院教授、博士生导师 李政）
