来源：本文摘自中国方正出版社《纪检监察纪法适用研究》一书，中央纪委国家监委案件审理室编写。
文章要旨：一是关于派驻机构审理工作时限问题。派驻机构内部审理和纪检监察工委审理各有一个月的期限。双方不共用审理期限。二是关于派驻机构内部审理是否必须进行审理谈话的问题。对被审查调查人要求向审理人员当面陈述或者对违纪违法事实材料签署不同意见、拒不签署意见的，应当进行审理谈话。三是关于“室组地”联合办案中，地方纪委监委是否需要对案件全面审理的问题。在“室组地”联合办案中，在审理工作力量和条件具备的情况下，地方纪委监委和派驻机构均有必要对全案进行全面审理，并提出处理意见。四是关于“室组地”联合办案中，是否需移送纪检监察工委审理的问题。在派驻机构进行了内部审理、地方纪委监委进行了全面审理的情况下，如确有案件办理时间紧张等情况，经与纪检监察工委沟通后，案件可不再移送纪检监察工委审理。
派驻机构审理程序若干问题研究
中央纪委国家监委驻国务院港澳办纪检监察组
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把派驻监督作为党和国家监督体系的重要内容，立足构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，不断加强纪检监察派驻机构建设。各派驻机构认真履行职责，发挥“派”的权威和“驻”的优势，积累了大量经验，对派驻监督规律性认识不断深化。同时，由于派驻机构工作程序比较特殊，履行中存在较多疑难问题，急需研究解决。本文对派驻机构履行审理工作程序中存在的几个突出问题进行研究，以期进一步提升派驻机构审理工作规范化水平，保障案件质量。
一、关于派驻机构审理工作时限问题
依据《纪检监察机关派驻机构工作规则》第四十条规定，派驻机构审查调查工作结束后，应当按照规定进行审理。关于审理时限，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《监督执纪工作规则》）第五十五条第三款规定，审理工作应当在受理之日起一个月内完成，重大复杂案件经批准可以适当延长。上述规定对审理工作时限作出了明确规定，但在派驻机构内部审理中，对审理工作是否具有一个月工作时限，存在不同意见。
第一种意见认为，派驻机构内部审理没有期限限制，《监督执纪工作规则》第五十五条设置的审理期限，是各级纪检监察机关审理部门正式审理的期限，派驻机构的审理称为内部审理，不属于正式审理，因此无期限限制。派驻机构内部审理可视为审查调查工作的一部分，内部审理期间继续使用审查调查工作期限，无单独设置的内部审理时限。
第二种意见认为，派驻机构内部审理具有期限，且与纪检监察工委审理一并受《监督执纪工作规则》第五十五条约束，即派驻机构与纪检监察工委共用一个月的审理时限。
第三种意见认为，派驻机构内部审理时限应当依据《监督执纪工作规则》第五十五条的规定确定为一个月。纪检监察工委审理也应根据上述规定享有一个月的审理期限。双方各有一个月审理期限。
经研究，我们赞成第三种意见。
首先，派驻机构内部审理是依据《监督执纪工作规则》第八章“审理”，以及《党的纪律检查机关案件审理工作条例》等规定，对本派驻机构审查调查的案件进行的内部审核把关，是一项必经程序。派驻机构内部审理承担着保障案件质量的直接责任，要严格按照“二十四字”要求进行内部审理把关。因此，内部审理属于正式审理，应当适用关于审理工作的各项程序、时限要求，不能归入审查调查工作，也不能共用审查调查期限。从实践情况看，部分派驻机构存在对内部审理工作重要性认识不到位、质量意识不强、“重审查、轻审理”的倾向；程序意识不强，“重实体、轻程序”的问题严重，甚至存在“查审不分”“未审先定”“走形式”等未严格履行审理程序的现象。在此情况下，明确派驻机构内部审理的性质、程序和时限要求，有利于强化派驻机构内部审理工作，确保案件质量。
其次，派驻机构内部审理不能与纪检监察工委审理共用一个月审理期限。根据纪检监察工委审理工作流程的有关规定，纪检监察工委形成审理报告初稿，按程序报纪检监察工委主要负责人批准，再提交纪检监察工委全体会议审议，根据审议意见形成正式审理报告。从实践情况看，在一个月内完成派驻机构内部审理、纪检监察工委审理、纪检监察工委全体会议审议是难以操作的。从纪检监察工委审理工作应当自受理之日起一个月内完成的要求看，纪检监察工委是在受理派驻机构移送案件之日起算一个月的审理期限，不存在与派驻机构共用审理期限的问题。
需要进一步研究的是，内部审理中要求审查调查组补充证据，是否占用审理时限的问题。根据纪检监察工委审理工作流程的有关规定，审理中需要补充完善证据的，补充审查调查时间不计入审理时限。重新审查调查的，审理时限自审查调查结束后移送审理之日起重新计算。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第一百九十六条规定，审理中可将案件退回重新调查，或者退回补充调查。重新调查完毕移送审理的，审理期限重新计算。补充调查期间不计入审理期限。对此，派驻机构能否参照执行？经研究，我们认为，所谓审理期限的中断，是指根据《监督执纪工作规则》《监察法实施条例》有关规定，在将案件退回重新审查调查的情况下，在重新审查调查结束后再次移送审理重新开始计算审理期限。所谓审理期限中止，是指发生当事人主观意志不能左右的事项，如不可抗力、审查调查人失踪等，待事由消除，继续计算审理期限。实践中，对不是退回重新审查调查或退回补充审查调查，只是一般性要求补充证据的，审理期限不停止计算。
二、关于派驻机构内部审理是否必须进行审理谈话的问题
实践中有意见认为，派驻机构查办的案件一般案情简单，且派驻机构往往没有专责的审理部门和专职审理人员，大部分谈话是“走读式”谈话，为确保案件安全，简化程序，可不进行审理谈话。
经研究我们认为，《监督执纪工作规则》第五十五条第一款第（四）项规定，案件审理部门根据案件审理情况，应当与被审查调查人谈话。审理谈话是审理人员在对案件的事实、证据、定性、处理及程序、手续等进行全面审核后，在案件提请审议决定前，与被审查调查人对违纪违法事实进行核对并告知权利义务、听取申辩意见，有针对性地进行纪律教育的一项重要工作。审理谈话为被审查调查人充分行使申辩权，依法维护自身权利提供了具体途径；对审理部门克服书面审理的局限性具有现实意义；对保障案件质量，排除非法证据，防止冤错案件的发生有着重要作用。因此，派驻机构内部审理应当坚持开展审理谈话。
依据《监察法实施条例》第一百九十五条规定，具有下列情形之一的，一般应当审理谈话：对被调查人采取留置措施，拟移送起诉的；可能存在以非法方法收集证据情形的；被调查人对涉嫌违法犯罪事实材料签署不同意见或者拒不签署意见的；被调查人要求向案件审理人员当面陈述的；等等。据此，在案件移送内部审理前，应当听取被审查调查人意见，询问其是否要求审理谈话。对被审查调查人要求向审理人员当面陈述或者对违纪违法事实材料签署不同意见、拒不签署意见的，应当进行审理谈话。
根据纪检监察工委审理工作流程的有关规定，移送纪检监察工委审理的材料包括审理谈话记录或者特殊情况下未进行审理谈话的审批材料。据此，对特殊情况下不宜进行审理谈话的，应当报派驻机构主要负责人批准，或经主要负责人授权由分管领导批准。
三、关于“室组地”联合办案中，省级纪委监委是否需要对案件全面审理的问题
近年来，各派驻机构在中央纪委国家监委的大力支持和指导下，不断开展“室组地”联合办案，形成工作合力，有力推动了纪检监察工作高质量发展。“室组地”联合办案对解决派驻机构难以单独办理第四种形态案件的难题发挥了重要作用，但其中尚有不少程序性问题需进一步研究解决。
在审理方面，“室组地”联合办案中，省级纪委监委进行审理时是对全案进行全面审理，还是仅审理职务犯罪问题，各地做法差异较大。我们研究认为，在“室组地”联合办案中，在审理工作力量和条件具备的情况下，地方纪委监委和派驻机构均有必要对全案进行全面审理，并提出处理意见。
首先，派驻机构和地方纪委监委审查调查工作难以分开。根据纪检监察机关（机构）在监督检查审查调查工作中开展协作配合的指导意见，联合开展审查调查的，一般由派驻机构对涉嫌违纪问题立案，由地方监委对涉嫌职务违法、职务犯罪问题立案。从形式上看，派驻机构党纪立案，地方监委政务立案，派驻机构负责审查违纪问题，地方监委负责调查职务违法、职务犯罪问题。但这仅是双方联合审查调查的形式要求，实际工作中，违纪问题的审查和违法犯罪问题的调查往往难以分家。例如，被调查人既有收受某老板的贿赂问题，又有收受该老板礼品和接受宴请违反纪律情况。再如，违纪问题主要发生在地方，涉及大量地方干部、私营企业主，派驻机构人员不了解当地情况，难以进行核查。又如，派驻机构和地方纪委监委组成联合审查调查组后，双方人员混编在审查调查组内，工作中不分违纪和违法犯罪，等等。因此，过分强调和区分派驻机构负责查违纪、地方负责查犯罪，是不符合实际情况且难以操作的。据了解，有的“室组地”办案中，虽然违纪问题完全是地方纪委监委查的，但也悉数交给派驻机构，“算是”派驻机构查的，地方纪委监委不予审理。这种人为的区分既没有必要，也是不正确的。
其次，派驻机构和地方纪委监委都有必要对全案进行全面审理。目前，地方纪委监委对“室组地”案件的审理程序差异较大。有的省级地方纪委监委对职务违纪违法和职务犯罪问题进行全案审理，但不提出党纪政务处分意见；有的省级地方纪委监委只审理涉嫌犯罪问题，同时只提移送司法意见，不提党纪政务处分意见；有的同样只审涉嫌职务犯罪问题，但提出给予开除党籍、开除公职处分意见。这些做法均不完善。地方纪委监委只审涉嫌职务犯罪问题，审理报告中没有违反政治纪律、组织纪律等各类严重违纪问题，既难以体现党纪特色，也难以保障地方纪委常委会审议时全面把握案件情况。同时，如果认为地方纪委监委只能审涉嫌职务犯罪问题，势必得出派驻机构只能审违纪问题的结论，而派驻机构只审违纪问题，对案件的把握同样会出现不全面的问题。
上述问题，都是人为割裂审查调查工作所致。事实上，派驻机构和地方监委组成联合审查调查组，双方是一个审查调查组，分工不分家，工作不能割裂。联合审查调查组审查调查工作完成后，派驻机构和地方监委虽各自形成审查调查报告，但认定的违纪违法事实应当基本一致，包括全案违纪违法和涉嫌职务犯罪事实，且双方均应提出党纪、政务处分和移送司法机关建议，然后分别开展审理和提请集体审议，双方保持密切沟通，确保处理意见一致。
四、关于“室组地”联合办案中，派驻机构内部审理和省纪委监委审理后，是否需移送纪检监察工委审理的问题
对于“室组地”联合办案中，案件经派驻机构内部审理和省纪委监委审理后，是否还需移送纪检监察工委审理，认识分歧较大。对此，根据查办“双管”公职人员案件协作配合的有关规定，联合审查调查的案件中，对于已经地方纪委监委审理认定的涉嫌职务犯罪问题，中央和国家机关纪检监察工委不再进行审理。但目前对违反党纪的问题是否还需移送纪检监察工委审理，尚无明确规定。
我们研究认为，在派驻机构进行了内部审理、地方纪委监委进行了全面审理的情况下，如确有案件办理时间紧张等情况，经与纪检监察工委沟通后，案件可不再移送纪检监察工委审理。
首先，从时间上看，“室组地”联合办理的案件受留置期限限制，如果移送纪检监察工委审理，可能导致大量案件无法在移送司法机关之前作出党纪处分，出现“带着党籍蹲监狱”现象。留置案件办理中，审理时限为1个月。但实践中，联合审查调查组在6个月留置期限内，留给审理的时限往往不足1个月。在此期间，需要完成省纪委监委审理、派驻机构内部审理，时间已经很紧，如果再移交纪检监察工委审理，一般无法在留置期限内完成审理程序，可能导致大量“室组地”案件不能在移送司法机关前作出党纪处分，不符合《中国共产党纪律处分条例》《关于进一步规范对涉嫌违法犯罪党员作出纪律处分工作的意见》关于纪检监察机关原则上应当在案件移送司法机关前作出纪律处分的规定。
其次，从协调工作角度看，在派驻机构、地方纪委监委均进行全面审理的前提下，再移交纪检监察工委审理可能产生大量协调工作，如遇意见不一，可能出现难以协调的问题。在“室组地”联合办理的案件中，地方纪委监委审理程序一般推进最快，而地方纪委监委审理后一般需提请省纪委常委会审议，有的还需提请省委常委会审议。在此情况下，如果纪检监察工委提出事实、证据、定性、条款适用、处分档次上的不同意见，与省纪委常委会、省委常委会审议通过的意见出现明显不一致，地方纪委监委是否需重新开展审理并提请审议，在协调方面可能出现较大困难。
最后，从纪检监察工委审理的程序目的看，“室组地”联合办理的案件可以简化审理程序。根据相关规定，设置纪检监察工委审理程序，是考虑到派驻机构大多没有专门审理部门和专职审理人员的特殊情况，为确保案件质量，由中央纪委授权纪检监察工委对派驻机构审查调查的案件进行外部审核把关和监督制约，是一种授权审理。而在“室组地”联合办理的案件中，已由省级纪委监委案件审理部门和派驻机构分别对全案进行审理，实现双重把关。在此情况下，对案件质量的程序保障已较为完备，如确有案件办理时间紧张等情况，经与纪检监察工委沟通后，不再移送纪检监察工委审理。
