新时代我国青少年体育政策协同的变迁及其效果评价

学术 2024-11-04 20:02 北京

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王涛¹陈尧²刘璐路¹

1. 福建师范大学体育科学学院；

2. 衡阳师范学院体育科学学院

摘要我国青少年体育工作的复杂性决定了政策协同的必要性。基于政策目标与政策措施协同创新视角，对2012—2022年我国青少年体育政策协同的变迁及效果进行分析。研究发现，新时代以来我国青少年体育政策总协同不断提高，是政策目标与政策措施共同作用的结果。随着我国青少年体育工作的大力开展，青少年体育各个政策目标与各个政策措施之间的协同度也逐渐增强，这些组合各异的协同关系对促进青少年体育组织建设和场地设施两个政策目标方面产生显著正影响，但对促进青少年体育活动开展的影响不显著。命令型政策措施对青少年体育组织建设及场地设施的协同效果最好，但并没有因此减弱其他政策工具的协同效果；能力建设政策措施协同在各个政策目标的达成上发挥着稳定作用，正成为我国青少年体育高质量发展的内生动力；学习型政策措施协同在促进青少年体育场地设施面积达标率方面的效果较好，我国青少年体育事业发展的特殊性日益受到重视；激励型政策措施协同呈现出高使用度低效率的特点，其与各个政策目标的协同效果均不佳。综上所述，青少年体育政策制定无须夸大任何一项政策措施协同的积极作用，未来需进一步探索如何发挥政策措施协同的整体效益。

关键词 青少年体育政策；政策协同；政策变迁；政策效果

青少年是国家的未来和民族的希望。党的十八大以来，党中央高度重视青少年体育工作，相继发布了一系列重要政策，我国青少年体育事业取得长足进步。但作为体育强国建设的重中之重，我国青少年体育仍存在许多问题需要面对和解决。一是，我国体育场馆服务青少年体育健身存在场地供给失衡和区域供给失衡（李艳丽，2023）；二是，新时代以来我国青少年体育组织数量日益增加，导致规范管理问题日趋复杂（周结友等，2018）；三是，我国青少年体育活动的消费引导力总体处于较低水平，仍有上升空间（徐开娟等，2019）；四是，我国青少年体育参与的社会支持机制有待完善。当前，青少年体育政策治理不仅需要面对政策目标、政策价值碎片化后如何协同整合的问题，还需要斟酌选择政策协同方式，以实现青少年体育的高质量发展。因为，随着我国现代化进程的不断推进，职能部门关注政策协同方面的改革是实现高质量发展的基础（邓曲恒等，2021；黄栋，2021）。

政策协同是指制定与执行政策时，整合各部门政策并综合运用不同政策工具，推动各职能部门、各目标、各措施的互动，使政策实施达到整体一致状态，实现政策共同目标的过程（王坤等，2020）。国内外公共政策领域研究发现，将政策协同视为可测量的概念，有利于维持政策执行的稳定性（Kim，2003）。在政策协同测量方面，彭纪生等（2008）开发的测量量表具有一定代表性并应用教师队伍建设（李玲等，2020）、文化产业（郑石明等，2021）等研究领域。我国青少年体育政策的相关研究，包括政策历史演进、政策问题聚焦、政策治理策略等，研究多从总结政策变化规律或提炼宏观策略角度进行分析讨论，而从定量视角出发的实证研究相对较少。综上，较为完善的政策协同理论与测量标准，能为我国青少年体育政策协同研究提供借鉴，因此，本研究基于政策协同视角，探索2012—2022年我国青少年体育政策的协同效果。

1 理论综述

政策协同的基本要义是确保单项政策目标和政策工具要素之间的连贯性和一致性（Challis et al.，1988）。Libecap（1978）在分析法律变革对矿产资源利用影响的研究中尝试了对政策文本进行量化研究。此后关于政策协同演化的研究多借鉴Libecap的量化方法（李伟，2021），该研究成果呈现出以下特点：一是，选择某时间段的政策为分析样本；二是，建立通用的政策协同量化标准；三是，构建政策协同度分析模型。由此可知，政策协同理论不仅强调政策目标与政策工具间的连贯性，还有着具体的量化标准和稳定的量化分析方式，这对分析我国青少年体育政策要素如何协调一致以达成政策目标具有重要意义。

从认识论看，政策协同理论对怎样的政策执行环境需要加强政策协同有独到的解释。研究发现，当政策问题具有较强的跨界性、边界模糊性和时间持续性等特征时，需要进行政策协同研究（李玲等，2020；王曙光等，2008）。从这一层面看，运用政策协同理论分析新时代我国青少年体育政策问题具有必要性：一是，跨界性突出。当前青少年体育政策执行主体既是服务供给者，也是服务生产者；场地设施既有物质性服务，也有非物质性服务；此外，政策服务对象的差异性也越来越大。二是，边界性明显。当前我国青少年体育政策主题的涉及面比较宽，基本形成了不同层级部门主体之间的横向或纵向协同。三是，时间持续性较强。当前青少年体育政策大都与我国不同时期颁布的其他青少年体育相关政策保持着内容上的继承、主题上的递进与目标上的发展特征。

从方法论看，政策协同理论分析的基本维度有如下3种：一是，关注宏观层次政府战略、关注中观层次的跨部门政策和关注微观层次的部门政策（李伟，2021）；二是，关注时间层面的先行政策、现行政策与后续政策间的协同继承；三是，关注空间层面的多个平行或不同层级政策间的协同互补（Rothwell et al.，1985）。本研究主要关注政策协同在时间层面的解释价值，确保当今政策在可预见的未来具有持续效力（OECD，2020），需运用相同或者类似的政策措施服务同一政策目标，在政策效用期间内相互衔接，以体现政策协同的历史继承性（李荣，2019）。这进一步阐释了政策协同理论对我国青少年体育政策问题分析的适用性，由于不可忽视政策措施与政策目标在整个政策效用期内的协同关系，所以早期一些研究机械地分割“政策目标与政策措施”进行定量研究的做法存在一定缺陷。这些研究的不足是没有考虑到政策措施与政策力度、政策目标之间的叠加效果，难以真实地反映出不同政策的实际效应（彭纪生等，2008）。此外，这些研究还忽略了政策目标与政策措施的协同关系是一种被忽视的政策工具协同方式，政策工具本身是实现治理目标的具体措施，是经由政策目标与政策措施组织搭配的设计所形成的政策治理工具（Flanagan et al.，2011）。可见，不能就政策措施本身的协同关系来论证政策工具的执行效果，而应该关注政策目标与政策措施之间的协同关系。

2 研究设计

2.1 数据来源

通过中国政府网、教育部、国家体育总局和北大法宝等网站，以“青少年体育”为关键词，对2012—2022年促进青少年体育发展的相关政策进行检索，共收集国家及各部委（不包含各省份）颁布的青少年体育相关政策189项。由于检索包括多个青少年体育政策的核心概念，故本研究的筛选规则如下：1）对数据库进行高级检索时，需同段中同时出现核心概念2次及以上；2）筛选出相关法律、纲要、条例、规划、办法等能体现国家对我国青少年体育发展所持态度的政策；3）剔除青少年卫生要求、行政审批、会议纪要等弱关联的政策或政策解读文本；4）通过政策文本阅读，人工研判并剔除与研究主题明显关联度不大的政策，完成关联度清洗。最终，筛选出88项与青少年体育相关性较强的政策纳入本研究，包括12种类型：法律（1项）、纲要（5项）、条例（1项）、规划（11项）、办法（6项）、意见（29项）、方案（4项）、计划（7项）、决定（1项）、通知（20项）、函（2项）、指南（1项）。

2.2 数据量化标准

研究借鉴政策协同量化标准（彭纪生等，2008；张国兴等，2017），通过政策力度、政策目标及政策措施分值乘数，形成“青少年体育政策协同测量模型”，并将测量结果纳入构建的“青少年体育政策协同效果评价模型”，以分析政策协同是否对政策目标的达成产生影响。其中，青少年体育政策协同测量模型又分为政策总协同和政策目标与措施协同。综上，本研究涉及如下概念：1）“政策力度”反映该政策颁布主体的级别；2）“政策目标”指政策实施期望达到的效果与目的（赵洁等，2020）；3）“政策措施”指为了实现政策目标所采取的政策方法和手段（李玲等，2020）；4）“政策总协同”指政策力度与政策目标、政策措施综合作用下的某个时期内的政策总效应指标，一般而言，政策力度越大，政策目标越明确，政策措施越具体，政策总协同的效力越高；5）“政策目标与措施协同”指一条政策所使用的多个目标，分别与该政策中的多个措施之间的协同情况。一般而言，政策力度越大，同一条政策实现的各个目标越明确，使用的各个措施越具体，政策目标与政策措施之间的协同状况越好（彭纪生等，2008）。具体量化标准如下。

在政策力度方面。一般政策颁布部门的级别越高，相应的政策力度越高，故以国家行政权力结构类型对政策力度打分。为保证评判的准确性与有效性，课题组咨询了5位体育政策领域专家，并在详细研究《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定》后提出青少年体育政策力度按5等级赋值，分别赋予5、4、3、2、1分（表1）。

表1 我国青少年体育政策力度量化标准Table 1 Quantitative Criteria for China’s Youth Sports Policy Strength

在政策目标方面。现有研究大多将青少年体育政策内容分为健康促进、活动开展、组织建设、竞赛体系、场地设施、项目文化和培训服务等方面（盖洋，2019；刘雨等，2022；周结友等，2018）。基于已有研究，重点参考了《体育强国建设纲要》《青少年体育活动促进计划》《中国青少年体育发展报告（2016）》《中国儿童青少年体育健身发展报告（2016）》相关内容，秉持检验政策执行效果的相关数据完整性，最终本研究将青少年体育政策目标设定为青少年体育健康促进、青少年体育活动开展、青少年体育组织建设和青少年体育场地设施。对政策目标赋值，主要根据政策对实现该目标的态度强硬程度和目标标准细化程度，对政策目标进行4等级赋值，分别赋予5、3、1、0分（表2）。

表2 我国青少年体育政策目标量化标准Table 2 Quantitative Criteria for China’s Youth Sports Policy Objectives

在政策措施方面。公共服务视角下的政策措施包括命令型、激励型、能力建设型和学习型（王锰等， 2022），这种分类方式也常用于教育政策研究之中（陈学飞， 2011）。我国青少年体育政策措施既囊括公共服务政策的基本特征，也具备一定的教育属性。故而，本研究基于公共政策措施分类基础，将政策措施分为命令型（法律法规制度、监督监管、明确责任等）、激励型（政府采购、专项资金、奖惩规定、鼓励号召、财税优惠等）、能力建设型（基础设施标准与建设、人才支持、应急）和学习型（公众参与服务、专家制度服务等）。对政策措施赋值，主要根据政策对措施的可操作性、详细程度和执行力度等，对政策措施进行4等级赋值，分别赋予5、3、1、0分（表3）。

表3 我国青少年体育政策措施量化标准Table 3 Quantitative Criteria for China’s Youth Sports Policy Measures

2.3 政策协同测量模型设定

首先，计算我国青少年体育政策总协同。

（1）

其中，TPE_i为第i年的政策总效力，N为第i年颁布的政策总数量，j为第i年颁布的第j条政策，P_j、PT_j、PM_j分别代表第年颁布的第j条政策的政策力度、政策目标和政策措施的得分。

其次，计算我国青少年体育政策总协同的年均值。为排除每年政策数量不同对协同度的影响，采用均值形式测算第年的政策总协同的平均效力。

（2）

其中，MVTPE_i为TPE_i的基础上除以第年颁布的政策总数量。

最后，计算我国青少年体育政策目标与措施间的协同程度。

（3）

其中，PTMC_i表示第i年颁布的青少年体育政策目标与措施协同的情况，TC_jk和MC_jl分别表示第i年颁布的第j条政策中第k项政策目标和第l项政策措施的值。本研究有4项政策目标和4项政策措施，组合后共计16种协同指标，共计16种协同指标。需要指出的是，本研究突破了现有就“目标与目标”“措施与措施”本身协同关系进行探讨的模型，充分衔接了政策目标与政策措施之间的协同关系，形成了政策执行效果评价的闭环。

2.4 政策协同评价模型设定

首先对各变量进行命名（表4），再基于当前成熟的政策协同计量模型（彭纪生等，2008；张国兴等，2015；郑石明等，2021）对青少年体育政策协同的效果进行评价。由于数据收集的完整性问题，用于反映政策效果评价的因变量是：1）涉及青少年体育活动参与的“教育文化和娱乐居民人均消费”；2）涉及青少年体育组织建设的“文化、体育和娱乐业城镇固定资产投资”；3）涉及青少年场地设施的“义务教育阶段体育运动场（馆）面积达标率”。自变量是：各因变量所对应的政策目标与所有政策措施之间的协同度。此外纳入普通中小学在校人数为控制变量。数据来源主要有《国民经济和社会发展统计》《全国教育事业发展统计公报》《中国统计年鉴》等。

表4 变量定义Table 4 Definitions of the Variables

依据设置的变量构建模型1、模型2、模型3来表示政策目标与政策措施协同对青少年体育工作开展的影响。由于选取的因变量需与青少年体育政策目标保持适配，故模型1纳入了所有青少年体育活动开展目标与其他措施的协同变量；模型2纳入了所有青少年体育组织建设目标与其他措施的协同变量；模型3纳入了所有青少年体育场地设施目标与其他措施的协同变量。lnY1、lnY2、lnY3分别反映了青少年体育活动开展目标，青少年体育组织建设目标和青少年体育场地设施目标。

3 研究结果

3.1 新时代我国青少年体育政策协同的变迁

3.1.1 政策总协同的变迁

图1A呈现了2012—2022年我国青少年体育政策总协同、年均总协同及数量的变迁轨迹。具体表现为：1）新时代以来我国青少年体育政策总协同的得分越来越高，尤其在2019年以后进入快速增长期；2）新时代以来我国青少年体育政策年均总协同与政策数量呈“交替增长”式的变迁轨迹；3）新时代以来我国青少年体育政策数量除2016—2017年出现明显增长外，其他时段政策数量相对稳定。综上，新时代以来我国青少年体育政策数量没有非常明显的增减情况，而政策总协同却在2019年以后保持着高速增长。

图1 新时代我国青少年体育政策总协同的变迁

Figure 1 Changes in the Overall Coordination of China’s Youth Sports Policy in the New Era

为揭示我国青少年体育政策总协同增加的原因，图1B呈现了新时代以来青少年体育政策的年均政策力度、政策目标及政策措施的变迁轨迹。具体表现为：1）2012—2017年青少年体育政策目标和政策措施得分除2015年外整体呈下降趋势，2017年以后逐渐趋于稳定增长；2）自2012以来的青少年体育政策力度得分基本没有变化。

3.1.2 政策目标与政策措施协同的变迁

图2A呈现了青少年体育“健康促进”目标与其他政策措施协同的变迁轨迹。具体表现为：1）4种协同变迁轨迹分别在2013年、2015年、2019年以后出现了快速增长期，但前两次增长都仅维持了1年就开始快速下降，而2019年以后的增长比较稳定且持续时间长；2）为实现青少年体育健康促进目标，4种政策措施在2012—2015年以命令型和激励型为主，2016—2018年更重视命令型和能力建设型政策措施的使用，2019年以后则以命令型、激励型和能力建设型措施协同居多。图2B呈现了青少年体育“活动开展”目标与其他政策措施协同的变迁轨迹。具体表现为：1）4种协同变迁轨迹呈稳定上升趋势；2）为实现青少年体育活动开展目标，2016年以前不同政策措施间的协同差异较小，2016年以后能力建设型措施的使用程度多于其他政策措施。图2C呈现了青少年体育“组织建设”目标与其他政策措施的变迁轨迹。具体表现为：1）4种协同变迁轨迹间的离散性较高，有的年份政策目标与某种政策措施的协同分值是政策目标与另一种政策措施协同分值的4倍，如2021年该政策目标与能力建设型措施的协同得分是372分，而与学习型措施的协同得分是90分；2）为实现青少年体育组织建设目标，命令型、激励型和能力建设型措施都呈快速增长态势，学习型措施虽有所增长但增长趋势要低于其他3种政策措施。图2D呈现了青少年体育“场地设施”目标与其他政策措施的变迁轨迹。具体表现为：1）2017年与2021年，场地设施目标与能力建设措施协同出现突然增幅至高点，分别达到2012—2022年该政策措施总体使用情况的15.7%和15.3%；2）场地设施目标与激励性措施的协同基本高于命令型和学习型措施；3）2018年以后，能力建设型措施的使用率逐渐高于其他政策措施，而激励型措施也逐渐回落到与命令型、学习型措施的使用程度相近。

图2 我国青少年体育政策目标与措施协同的变迁

Figure 2 Changes in the Coordination of Youth Sports Policy Objectives and Measures in China

3.2 新时代我国青少年体育政策协同的效果

根据设定的评价模型，以Y1、Y2、Y3为被解释变量，以体育活动开展、组织建设、场地设施目标分别与不同政策措施的协同为解释变量，获得相应的回归结果。为验证模型估计是否可靠，先进行多重共线性检验。表5罗列了3种回归模型的方差膨胀系数VIF值，严格意义当VIF＞5时，解释变量之间存在严重的多重共线性。虽然，模型1～3均R²＞0.9，解释变量具有较高的解释率，但大部分解释变量VIF＞5（表5），说明部分解释变量之间存在高度相关性。因此，需要使用岭回归分析法修正模型，克服多重共线性问题。

表5 研究模型的多重共线性检验表Table 5 Multicollinearity Tests for Research Models

注：*P＜0.05，**P＜0.01；括号内数字为t值，下同。

通过岭回归分析法对上文模型1～3相关数据进行处理，得到当模型1 k≥0.3、模型2 k≥0.4、模型3 k≥0.2时，各自模型的5条岭迹曲线都已逐渐趋于稳定。依据偏奇系数k的取值原则，本研究模型1～3的k值分别选择0.3、0.4、0.2。此时得到了岭回归模型及相关数据如表6所示。

表6 研究模型的岭回归结果Table 6 Ridge Regression Results of the Research Models

由岭回归结果可知，模型1～3岭回归的结果R²分别为0.814、0.899、0.953，说明3种模型各自影响因素变量对青少年体育活动开展目标值、组织建设目标值及场地设施目标值的解释率达到了81.4%、89.9%和95.3%。从方差分析来看，模型1的显著性水平P=0.124＞0.05、模型2的显著性水平P=0.040＜0.05、模型3的显著性水平P=0.009＜0.01，可知模型1不显著，模型2、3显著。具体表现为：1）我国青少年体育活动开展目标与政策措施协同度的提高，并不能对我国“教育文化和娱乐居民人均消费”产生显著影响。2）我国青少年体育组织建设目标与政策措施协同程度的提高，能对我国“文化、体育和娱乐业城镇固定资产投资”产生显著正影响，其中与激励型政策措施（ZI）和学习型政策措施（ZL）协同的回归系数分别为0.037和0.068，显著性水平P＞0.05。与命令型政策措施（ZA）和能力建设型政策措施（ZC）协同，以及普通中小学在校人数（S）的回归系数分别为0.169、0.121和2.024，显著性水平均为P＜0.05。3）我国青少年体育场地设施目标与政策措施协同程度的提高，能对我国“义务教育阶段体育运动场（馆）面积达标率”产生显著正影响。其中与激励型政策措施（DI）协同的回归系数和普通中小学在校人数（S）的回归系数分别为-0.240和0.740，显著性水平均为P＞0.05。与命令型政策措施（DA）、能力建设型政策措施（DC）和学习型政策措施（DL）协同的回归系数分别为0.146、0.087和0.114，显著性水平均为P＜0.05。综上判断，政策目标与政策措施的协同作用具有差异性，并非所有目标与措施的协同都能对政策目标的实现产生显著影响。

4 讨论与分析

首先，我国青少年体育政策协同度的不断增加是政策目标与政策措施共同作用的结果。新时代以来，我国尝试通过系列关联性政策来覆盖青少年体育政策治理环境。《中国青少年体育发展报告（2016）》中提及的“科普青少年体育活动”等观点虽妙言要道，但科普师资和组织人员难以实现信息对称，需要关乎体制机制方面的政策部署来促进青少年体育活动开展。因此，构建社会力量参与青少年体育活动的政策体系被不断强调，形成政府主导，多方参与的“规划制定”“资金揉入”“监督管理”等学习型政策措施，并得到关注。可惜的是，此时的青少年体育政策大多没有纳入政策执行分工体系，各部门的政策执行专长，一时难以充分发挥。2019年颁布的《体育强国建设纲要》将“青少年体育发展促进工程”确立为9个重大工程之一，我国青少年体育政策总协同迈入高速增长期。伴随着系列政策治理方式的转变，我国政府从繁杂的工作中捋顺了青少年体育政策执行的基本逻辑，开始注重多目标、多措施的协同，突破了政策执行过程中只知具体政策目标，不知如何配合政策措施这一桎梏，形成了良好的协同效果。

其次，本研究关于我国命令型政策措施以及激励型政策措施的协同效果的分析研究结果与主流观点有所区别。一是，此前研究大多认为命令型措施的强制手段容易造成政策执行者一味遵照行政命令规约，忽视其他政策工具的实施，从而造成其他政策工具的挤出效应（温虹等，2023），因此，常把命令型政策措施的过多使用视为一种不良状态。但本研究发现，命令型政策措施对青少年体育组织建设及青少年体育场地设施两个方面的协同效果较好，但在青少年体育活动开展方面具有挤出效应，协同效果明显弱于能力建设型政策措施。因此，不能脱离了政策目标来看命令型政策措施是否具有挤出效应。二是，激励型政策措施通常假定个体是“自我利益最大化的理性逐利人”，没有得到正向或负向激励时不会积极地执行政策（韩晓敏等，2023）。因此，激励型政策措施的使用数量，成为研究者判定其使用是否合理的依据。但本研究发现，虽然青少年体育激励型政策措施使用占总量的28%，仅次于命令型政策措施，但激励型政策措施与各政策目标间的协同效果欠佳。这样的高使用度低效率的结果值得深思，实际上，当前的青少年体育政策制定主体无须主观夸大激励型政策措施的积极作用，应在保持现状的前提下提高其他政策措施与政策目标的协同度，发挥其他政策措施的“尖端”效益。

再次，政策科学理论认为，能力建设型政策措施的执行具有“激发内生动力与寻求长期回报”的刻板印象。本研究发现，能力建设型政策措施在3种计量模型中都有显著正影响，尤其是在青少年体育活动开展方面，能力建设型政策措施的协同效果明显优于其他政策措施。研究结果既验证了前文有关青少年体育政策执行效果的差异并不取决于政策措施数量增减的基本判断，也符合能力建设型政策措施执行的刻板印象，即我国政策制定者以社会体育指导员、体育服务标准与保障和体育教育培训为能力建设政策措施的内生动力，获得我国青少年体育高质量发展的远景成效。需要注意的是，当能力建设政策措施投入较大时，要在政策执行后期搭配更多的命令型政策措施予以监督（蔡旻君等，2019）。

最后，多数研究认为学习型政策措施是一种过程性工具，而相对忽视了学习型政策措施能为政策目标的实现提供更为宽广的判断力（陈学飞，2011）。本研究发现，我国青少年体育学习型政策措施主要有“公众参与”和“专家制度”两种典型方式。一方面，在场地设施目标执行上体现出极强的可评估性，这将促使我国使用学习型政策措施建立一支能够培养政策执行者能力的专家团队，通过专家制度完善青少年体育工作中的质量监测与评价。另一方面，由全国高校体育智囊牵头组织起各类运动项目的体育教学联盟，通过研制与评估青少年体育工作标准，促成学校、家庭、社区及个人对青少年体育活动需求的联动。这样既能构建家校社相结合的青少年体育活动组织运行机制，又实现了青少年体育优先发展的全要素、全领域和全覆盖。事实上，学习型政策措施对我国当前的青少年体育事业发展具有特殊性，探索其协同效果将成为未来塑造青少年体育高质量发展的有力证据。

5 结论

1）新时代以来我国青少年体育政策的总协同度不断提高，这是政策目标与政策措施共同作用的结果。

2）命令型政策措施对青少年体育组织建设及场地设施的协同效果最好，但并没有因此而减弱其他政策工具的协同效果，当前的青少年体育政策正寻求以能力建设政策措施协同为内生动力，促进政策目标的实现。

3）学习型政策措施协同在促进青少年体育场地设施目标达成上的效果较为显著，其对我国青少年体育事业发展的特殊性日益受到重视。然而，激励型政策措施协同呈现出高使用度低效率的特点，其与各个政策目标的协同效果均不佳。

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转载来源：体育总局科研所书刊部

原文制作：金雪
原文校对：丁合高天艾

原文监制：邱剑荣

学会编辑：徐璠奇

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