多措并举着力推动旅游业高质量发展

旅行 2024-07-17 10:10 宁夏

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。旅游业是国民经济战略性支柱产业，推动其高质量发展不仅关乎经济社会增长，更是满足人民对美好生活向往的重要抓手。党中央、国务院历来高度重视旅游业发展，习近平总书记曾多次作出重要指示批示，指出发展旅游业是推动经济高质量发展的重要着力点。据统计，2010—2019年，我国旅游业占GDP比重从3.03%增加到5.8%，在带动国民经济发展、促进消费、稳定就业等方面发挥了重要作用。

然而，新冠疫情暴发使得旅游业一度陷入前所未有的困境，2020—2022年，旅游业占GDP比重从2.20%降至1.69%，旅游收入萎缩至不足2万亿元。2023年以来，随着疫情管控的全面解除，我国旅游业加速回暖，呈现“供需两旺”态势，已基本恢复至疫情前最高水平。厘清疫情后旅游需求新特征，把握发展新趋势，明确新发展路径与重点，有利于进一步推动旅游业高质量发展。

一、我国旅游业发展历程和政策重点

我国旅游业起步较晚，改革开放前旅游业的定位主要以外事接待为主，不具备现代意义的产业特征。改革开放后，通过深入推进旅游业市场化改革，我国实现了从旅游资源大国迈入世界旅游强国的巨大成就。整体上看，我国旅游业的发展经历了4个阶段。

（一）起步阶段（1978—1991年）

改革开放初期，各项事业方兴未艾，国民的旅游需求尚未显现。这一阶段，国家对旅游业主要采取了发展入境旅游的战略，其导向是通过旅游业增加国家外汇储备，以引进国外高端设备和技术，主要采取了3方面措施。

1.明确经济地位。1979年，在邓小平同志“黄山讲话”指引下，旅游业的定位开始由外交事业向经济产业转变。1981年,国务院组织召开的第一次全国旅游工作会议提出，旅游事业是一项综合性的经济事业,是国民经济的一个组成部分,是关系到国计民生的一项不可缺少的事业，正式明确了旅游业的经济产业定位，迈出了历史性的步伐。

2.改革管理体制。1981年后，我国先后成立旅游工作领导小组、改组国家旅游管理总局，统筹管理全国旅游工作。一方面，提出建立“政企分开、统一领导、分级管理、分散经营、统一对外”的管理体制，推动旅游业由行政管理向行业管理转变。另一方面，提出建立以国营旅游企业为主导的经营体制，推动旅游经营单位由事业单位向企业转变。

3.开展产业基础建设。随着入境旅游人数的持续增加，饭店、交通等基础设施不足的问题凸显。1984年，我国实行“国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上”的旅游基础设施建设方针。同时，配套出台建设国家级旅游度假区、旅游涉外饭店标准等政策举措，着力推动各类资本向旅游业聚集。

（二）产业化阶段（1992—2011年）

随着改革开放的推进，经济快速发展，人均收入提高，极大地推动旅游供给和需求的快速增长，旅游业步入大众旅游时代，观光景点等实物消费成为国民旅游的主导诉求与产品内容。国家采取了以国内旅游为重点的发展战略，导向是扩大内需，释放旅游消费潜力，主要采取了3方面措施。

1.提升国内旅游的战略地位。1993年，国务院办公厅批转《关于发展国内旅游业的意见》，对国内旅游发展提出“搞活市场、正确引导、加强管理、提高质量”的指导方针，为地方和有关部门发展国内旅游提供了政策依据。在随后的十多年间，逐步形成了“以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”的3大市场发展战略。

2.积极培育市场主体。1992年，中共中央、国务院作出《关于加快发展第三产业的决定》，首次将旅游业明确为第三产业中的重点产业。2009年，国务院出台《关于加快发展旅游业的意见》，进一步提出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。这一阶段，旅游业正式进入国家战略体系，市场主体快速成长，由经济产业转向综合性产业。

3.释放国内旅游消费潜力。1998年末，中央经济工作会议将旅游业确定为国民经济的新增长点。在这一发展导向下，2000年国务院办公厅转发《关于进一步发展假日旅游的若干意见》，实行春节、五一和十一3个连续7天黄金周假期制度。自此，国内旅游成为我国旅游业发展的主体，在国民经济中所占比重持续提升。

（三）全面深化改革阶段（2012—2020年）

党的十八大后，旅游业由高速发展转向高质量发展，步入优质旅游时代。旅游需求呈现主体大众化、形式多样化、空间扩大化、目的地休闲化等新特征，追求高品质、多样化旅游体验成为国民旅游的主导诉求。这一阶段，国家对旅游业的发展目标转向供给侧结构性改革，推进“全域旅游”的发展模式，主要有3方面举措。

1.扩大旅游产品有效供给。一方面，优化旅游产品结构，从精品景区、休闲度假产品、乡村旅游等方面创新旅游产品体系，推动大众化旅游发展。另一方面，实施“旅游+”战略，深入推动旅游与文化、农业、工业、科技、体育、健康医疗等其他产业、行业的融合发展，推动旅游业提质增效。

2.提升旅游品质和公共服务。积极开展“厕所革命”，提高公共卫生设施水平。加快构建“快进慢出”综合交通运输体系，提高交通的便利性和效率。推动线上、线下旅游信息化建设，加强公共信息服务资源整合。推动旅游服务标准化，提高公共服务质量。

3.创新体制机制。2013年，旅游法正式实施，标志着我国依法治旅、依法兴旅的法律体系更加完善。同时，通过制定旅游市场综合监管责任清单，成立旅游警察、旅游巡回法庭、旅游工商分局等机构，建立健全旅游失信“黑名单”制度等措施，推动旅游业由行业监管向综合监管的转变。

（四）疫情冲击阶段（2020—2022年）

2020年后，随着新冠疫情的暴发，为保障人民身体健康和维护社会秩序稳定，我国采取了严格的防控措施，旅游业成为受冲击和损失最大的行业之一。整体上看，主要包括4方面影响。

1.旅游人数和旅游收入大幅下降。文化和旅游部统计显示，2020年全国旅游接待人数28.79亿人次，较2019年下降52.1%，旅游收入2.23万亿元，较2019年减少了61.1%，成为我国旅游业发展史上罕见的低谷。2022年，全国旅游业收入创历史新低，仅为2万亿元，旅游业对全国GDP的贡献度首次跌破2%。

2.旅游人均消费持续降低。旅游消费结构的变化也是疫情对我国旅游业的重要影响之一。2022年，我国旅游人均消费806.3元，较2019年下降15.4%，城镇居民和农村居民人均消费分别为806.3元和599元，较2019年分别下降17.5%和6%。疫情对城镇居民旅游消费产生了更严重的影响。

3.从业人员流失情况突出。随着旅游市场的萎缩，旅游从业人员流失严重。文化和旅游部统计显示，2020、2021年，全国旅游业从业人数分别为496.3万、483.43万人，较2019年分别下降8%、10.9%，从业人数规模呈现持续下降趋势。

4.产业链遭受严重冲击。一方面，旅游业经营机构数量减少。受疫情影响，业务量急剧下降，导致旅游经营机构普遍面临资金链断裂风险。文化和旅游部统计显示，2022年我国文旅机构数量为31.4万个，较疫情前的2019年下降9.8%，为近10年数量最低点。另一方面，限制了上下游产业发展。旅游业的萎缩对酒店业、交通运输业、餐饮业等造成极大的负面影响。国家统计局数据显示，2020年我国星级酒店营业收入3 329.7亿元，比上年下降23.34%。

二、后疫情时代旅游业发展的新特征

（一）旅游业复苏跑出加速度

2023年1月，我国正式对新冠病毒感染实施“乙类乙管”政策，全面放开对跨地区和跨境流动人员的限制。随着疫情管控的全面解除，国内居民受压抑的出游意愿得到快速释放，旅游业复苏迈向加速度，呈现“稳开高走、持续回暖”的态势。主要表现在以下2方面。

1.旅游需求旺盛。从旅游人数和收入看。根据文化和旅游部统计，2023年国内出游人次48.91亿，比上年增长93.3%，恢复至2019年的81.4%；国内旅游收入（总花费）4.91万亿元，比上年增长140.3%，恢复至2019年同期的85.7%。从交通运输行业看。2023年，铁路、公路、水路、民航营业性客运量均实现较快增长，分别完成38.5亿、45.7亿、2.6亿、6.2亿人次，分别恢复至2019年的105.2%、35.12%、95.2%、93.9%。

2.市场主体经营状况显著修复。从旅游企业看，国内知名旅游企业的营收、净利润均实现了成倍增长。2023年，携程集团净营收和净利润分别达445.1亿、99.18亿元，比上年增长122%、606%，较2019年分别增长24.8%、41.5%。从景区运营企业看，全国4A、5A级景区游客量和旅游收入均实现增加。如，2023年黄山风景区接待量提前3月超2019全年，泰山游客量7月份首次突破500万，均创历史新高。从餐饮、住宿等企业看，全国餐饮、酒店住宿等行业收入均实现较大幅度的增长，恢复至疫情前最高水平。根据国家统计局数据，2023年全国餐饮收入累计达52 890亿元，比上年增长20.4%，较2019年增长9.4%。根据携程统计，2023年全国酒店价格年比上年上升18.72%，比2019年上升15.34%；民宿价格年比上年上升0.63%，比2019年下降3.94%。

（二）旅游需求呈现3大新特征

后疫情时代旅游者在出行选择、出行方式、消费观念等方面呈现出一些新特征，对旅游业发展提出了新要求。

1.出行选择更具计划性。旅游风险感知是旅游者对旅游中可能产生的负面后果或负面影响的主观性判断，是旅游体验的重要组成部分，对旅游者行为会产生重要影响。2023年以来，虽然全国各地已全面解除出行限制，但3年疫情极大提高了旅游者对旅游目的地健康、安全等方面的风险感知，重塑了旅游者行为。因此，与大众旅游时代“说走就走”的感性决策不同，后疫情时代旅游者出行选择更具计划性。主要表现在以下两方面。

一方面，互联网“流量”的导流效应明显。疫情暴发后，抖音、快手、小红书等新媒体快速发展，成为旅游者获取旅游目的地、游玩体验等信息的主要途径。2023年以来，从网红文旅局长“变装秀”为家乡引流，到“进淄赶烤”成就淄博最旺五一假期，互联网“流量”成为引导旅游者选择出游目的地的关键因素。

另一方面，“先预约、后出行”蔚然成风。后疫情时代，随着门票预约制不断推广，推动旅客更早制订出游计划。在门票方面，根据美团统计，2023年暑期，景区门票的预订量比上年增长79.9%，其中，提前1个月以上预订的订单量占比提高约10%。在酒店方面，2023年携程集团的酒店预订业务营收达172.6亿元，占全部营收比重达38.8%，较2019年增长31.2%。

2.品质出行需求持续上涨。随着疫情封控的解除，国民被压抑已久的旅游热情得到快速释放，“补偿性”旅游倾向推动旅游者对个性化旅游产品和品质化旅游体验的需求持续上涨。

一是“微度假”成为旅游新形态。与传统旅游观念不同，微旅游不执着于空间上的“距离”和外地停留时间的“长度”，而是以所在城市为中心辐射周边、短时长的一种旅游方式。微旅游追求慢生活和深度体验，具有体验性高、自由度高、休闲性高等特征，在后疫情时代满足了旅游者对旅游品质升级的需求，诸如主题亲子营、美食夜市游、郊区露营等旅游方式广泛获得大众青睐。

二是自驾游成为盛行的旅游方式。由于自驾游具有高度的自由性与灵活性，极大满足了旅游者对舒适化、私密化、小型化、定制化出行方式的追求，疫后自驾游的出行规模快速上涨。根据交通部数据，2024年春节期间自驾车人员流动量占全社会总人员流动量的比例达到80.7%，自驾出行规模创历史新高。同时，自驾游火爆带动汽车租赁市场热度持续走高，如携程2023年暑期租车自驾订单比上年同期增长超80%，较2019年同期增长352%。

三是错峰出游成为旅游者提升旅游体验的主要方式。疫情后，旅游者行为逐渐理性化、多元化，错峰出游意识正逐步增强。一方面，旅游热度由春节、五一、国庆等假期延展至周末和工作日，出行时间不仅局限于黄金周、小长假，节后旅游市场持续火热，夜间旅游的商业价值加速显现。另一方面，假期长距离与中短距离出行交织，出行空间逐步下沉，城市周边的县城、中心城镇甚至乡村成为出行的新选择。

3.消费分层现象凸显。2023年以来，旅游业在克服疫情影响的基础上逐步恢复，涌现出“消费降级”和“消费升级”同时并存的消费新业态。

一方面，性价比已成为旅游者特别是年轻群体出行的一大考量，如“平替景点”“特种兵式旅游”等旅游体验新方式受到追捧。根据文化和旅游部数据，2023年春节、五一、国庆3个黄金周假期期间，国内在接待游客同比增长23.1%、70.8%和71.3%的情况下，人均支出分别为1 220、540、912元，与2019年同期相比分别变动-1.5%、-10.4%，9.7%，整体消费稳中有降。

另一方面，更倾向在旅游中追求有价值的精神消费。疫情后，旅游者不再是单纯的“看客”，表现出更多的主观能动性，更愿意为体验当地文化特色、美食、居民互动、各类节事活动等旅游产品买单。旅游者的关注重点从“风景名胜”转向“日常生活”，从“舞台展演”转向“真实体验”，从“宏大叙事”转向“微观感知”，诸如“演唱会旅游”“城市漫步”“围炉煮茶”“深度游学”等旅游体验新方式，成为拉动旅游消费的新引擎。

三、旅游业发展面临新挑战

总体上看，2023年，我国旅游业发展韧性十足，国民出游规模、旅游业总体收入已基本恢复至疫情前最高水平，旅游市场在需求侧表现出新特征，国民在出行选择、出行方式和消费观念等方面发生了明显变化，对旅游业高质量发展提出了新挑战。

（一）投资矛盾凸显

与传统景点不同，基于互联网“流量”形成的旅游经济活动具有阶段性、波动性的特征，这打破了传统区域旅游基础设施建设和游客规模之间相对确定的线性关系，给旅游地特别是非传统热门旅游地发展带来极大挑战。

一方面，随着人们对旅游产品的吸引力、体验感和情绪价值提出更高要求，传统旅游产品提质升级、扩容发展的意愿非常强烈。但是，由于旅游项目属于重资产项目，净资产回报率较低，旅游业市场投资意愿低、融资难等问题依然存在。如果不顺应“流量”进行旅游资源开发，旅游地难以承载游客规模的激增，给当地的城市治理和社会治安带来较大压力的同时，可能拉低游客的体验感，对旅游地的城市声誉和形象造成严重的负面影响。

另一方面，若缺乏合理规划，盲目快上旅游项目，则极易引发大量经营主体盲目跟风涌入，加剧旅游产品的同质化，难以对旅游者形成长期持续的吸引力，一旦“流量”热度消退，极易造成旅游供给过剩，不利于当地旅游业高质量发展。

（二）旅客二次消费意愿不足

1.游览内容单一，消费体验亟待提升。现阶段，我国旅游营利模式仍主要以观光型产品和一次性消费为主。随着品质出行的旅游需求持续上涨，由于游览内容单一，且参与性、娱乐性不高，景点“留不住人”、旅游者“过路游”现象普遍，无法充分满足后疫情时代旅游者消费需求。

2.产业链延伸不足，消费品质亟待提高。长期以来，我国部分旅游地特别是长期依赖自然资源和文化资源的景区，对周边产业链延伸开发不足，尚未形成完整且具有特色的旅游二次消费业态体系。诸如餐饮、住宿、娱乐项目、旅游纪念品等非门票业务没有找准消费者真正的需求，难以激发旅游者二次消费意愿，面临“门票经济”的桎梏。

3.监管相对滞后，消费环境亟待优化。随着疫后旅游人数规模持续恢复，部分旅游地景区经营主体失序失范问题开始显现，出现了虚假宣传、民宿毁约涨价、景点建围墙挡景、摆渡车分段收费等问题。这些短视行为不仅制约了旅游者的消费意愿，更对旅游地的形象造成了严重的负面影响。

（三）公共服务水平亟待加强

1.公共服务水平有待提升。伴随着旅游业加速复苏，各地旅游景区在应对大客流的运营模式上普遍存在不足，导游、地接、安保等人员储备严重缺乏，导致景区人满为患、交通拥堵、周边酒店一房难求等问题在节假日高峰期频频发生。“再也不来了”的反映时冲热搜，抑制了游客的出行意愿及消费需求。这与旅游业高质量发展的要求相悖。

2.公共服务设施有待补齐。后疫情时代，随着旅游者对旅游产品和服务的个性化需求日益上涨，原有的旅游配套设施不能满足旅游者对微旅游、自驾游等新兴旅游产品的消费需求。如“露营热”背后暴露出城市周边露营基础设施不完善、安全隐患高等问题；自驾游过程中面临自驾车营地、景区停车场、电动车充电桩等设施供给不足的问题。

3.公共服务体系亟待完善。受各地经济水平、旅游资源禀赋等因素影响，部分旅游地公共服务体系建设与旅游者的便利性、及时性、移动性要求仍存在矛盾。例如景区人才匮乏、信息服务不便利、安全与救助服务不完善、投诉受理效率不高等问题仍时有发生。这些薄弱环节制约了旅游者的获得感、满意度。

四、对策建议

伴随着后疫情时代国民旅游需求呈现的新特征，旅游业暴露出新问题，应以习近平总书记对旅游工作的重要论述为指导思想，坚持“全域旅游”的发展理念，立足旅游业“综合性”，多措并举着力推动旅游业与相关行业、产业有机融合、提质升级。

（一）优化旅游资源开发模式

1.强化分类指导。立足当地旅游资源禀赋，统筹考虑旅游功能方向和发展定位、区域空间布局等因素编制旅游规划，并推动旅游项目和城乡、土地利用、产业发展、生态保护等规划相融合，因地制宜培育特色类旅游项目，避免旅游项目简单移植复制，确保其合理布局和有效利用。

2.深化产业融合。围绕旅游者“食、住、游、购、娱”等旅游要素，大力实施“旅游+”“+旅游”的产业融合战略，推动旅游产业向工业、教育、医疗等行业延伸，积极围绕当地特色加大“老年康养、学生研学”等专项旅游项目的品牌建设，满足后疫情时代旅游者个性化需求。

3.实施市场主体培育计划。加大供给端市场主体扶持和培育力度，充分发挥各种市场主体的积极性，做好增量文章。一方面，坚持做优做强国有企业，发挥其在旅游业发展中的示范作用，积极整合旅游资源，加快战略布局，提升旅游核心竞争力。另一方面，挖掘中小微旅游企业潜力，加大财政、金融、土地等支持力度，最大限度消除社会资本投资顾虑，培育一批竞争力强、特色鲜明的中小微旅游企业，丰富旅游业态，满足旅游者个性化、品质化的旅游需求。

（二）挖掘消费潜力

1.丰富提升旅游产品供给。顺应“流量”需求不仅是开发旅游新产品，更要在原有旅游产品基础上深挖文化内涵，提升旅游竞争力，打造城市旅游IP，通过具有深厚文化底蕴的旅游产品吸引旅游者，让旅游者充分由“看景”到“入景”，从单纯的观光向可参与、可互动的沉浸式体验转变。

2.拓展消费空间。一方面，面向下沉的旅游市场和升级的消费需求，结合地方特色，围绕夜间旅游、周末休闲、美食旅游、康养旅游、体育旅游、节事旅游等业态构建新型消费场景，进一步提升城市活力、丰富体验。另一方面，深入推进精细化城市管理模式，结合本地居民和外地游客旅游消费需求，积极延长文旅场所、购物场所的营业时间，增设夜间消费场所，打造24小时生活圈，充分激发消费潜力。

3.加强监管力度。一方面，充分发挥政府的监管作用。加大对餐饮住宿、景区门票、停车场收费等领域价格监管力度，及时查处哄抬价格、串通涨价、价格欺诈等违法行为。另一方面，积极拓展监管手段。充分借助大数据、人工智能等数字技术开展“信息化+监管”，建立旅游诚信信息平台、第三方评价体系等，进一步保障游客合法权益，提升游客旅游体验感。

（三）健全旅游公共服务体系

1.推动旅游治理能力现代化。随着后疫情时代旅游业进入个性化、品质化发展阶段，构建现代化旅游治理体系是提升旅游治理水平的重要举措。

一是健全法律法规体系。旅游业是综合性产业，涉及行政部门、市场主体众多，良性发展需要优质的法治环境，应进一步健全与旅游治理相关的法律法规，明确各行政部门职能边界、市场经营主体的权利与义务，为各方行为提供法律保障和政策依据，保障旅游市场规范有序。

二是提升公共服务精细化水平。适应游客出行方式的变化，创新旅游公共服务模式，加大对散客公共服务力度，提供及时周到的服务。

三是发挥数字赋能作用。利用人工智能、大数据分析等数字技术，完善信息咨询、门票预约、惠民便民等旅游公共服务手段，增强旅游地治理智能化水平，加强对旅游地客流的统筹规划、监测和引导，削弱因游客量激增对旅游体验的负面影响。

2.加强基础设施建设。一方面，补齐短板。结合旅游地景区空间分布、游客流量等因素，进一步完善旅游景区交通线路衔接，推动旅游服务中心、交通标识、信息网络等基础设施建设，加强露营、自驾游营地、充电桩等公共服务设施供给。另一方面，积极推进城市更新行动。城市品质反映了旅游地的生活环境和社会氛围，是影响旅游体验的关键因素。应结合本土特色、人文风光，打造文化特色鲜明、生态环境优美的休闲体验场景，推动游客与城市深度互动，满足沉浸式体验的旅游需求。

3.完善旅游公共服务体系。

一是建立全流程服务标准体系。以提升服务品质为导向，围绕旅游事前、事中、事后各阶段加大标准制修订力度，提高公共服务效率，降低公共服务成本，满足游客个性化需求。

二是广泛引导社会力量参与。积极发挥社会组织的协调引领作用，特别是加强行业协会对旅游市场经营主体的自律引导，整合媒体资源为旅游地提供多渠道宣传，营造健康有序的旅游市场环境。通过政府购买、项目补助、共建共享等方式，引入企事业单位、社会组织等社会力量，延展和创新公共服务供给内涵。

三是建立科学有效的选、育、用、留人才机制。加强人才选拔与招聘，吸引一批高素质的旅游专业人才，选拔具有专业知识和技能的人才，提升旅游公共服务的专业化水平。

（王鸿儒，国家发展和改革委员会价格成本和认证中心助理研究员）

（选自《宏观经济管理》2024年第6期）

文章来源：普世文旅

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