摘要:旅游度假区不同于一般的景区景点或主题公园,空间开放,利益关系复杂。以利益相关者理论为指导,深入探讨旅游度假区建设中不同利益者的诉求。先把蛋糕做大再把蛋糕分好,进一步把蛋糕做得更大分得更好,由此实现良性循环和可持续发展,是旅游度假区建设主要策略。用反规划的方法守住资源环境底线,通过协调、协商、协议、协作达到协同,是旅游度假区实现五赢的基本途径。
关键词:旅游度假区,利益相关者,五赢模型
旅游度假区建设不同于一般的景区景点开发或主题公园建设,虽然空间范围明确,但大多数度假区都是经营主体多样,盈利模式多样,利益关系复杂。有必要对旅游度假区中的一些深层次问题——利益冲突及其与资源环境保护之间的关系作深入研究,探索旅游度假区长期可持续发展的可靠路径。
一、旅游度假区建设中利益相关者的诉求
旅游度假区建设中,直接涉及到当地居民、政府、旅游企业的利益,也不可避免地与游客发生联系,更将影响到当地生态环境及文物古迹的变化。不同的利益相关者有不同的诉求——资源环境及文物古迹可由社会良知、公共媒体和规划师代言。
(1)旅游度假区建设-经营者是最主要的利益相关者,他们的诉求是:赚钱,尽快赚钱,赚更多的钱。因而容易急功近利,忽视环保,行贿当权者以减少收费,蒙骗当地居民以减少资源使用成本。
(2)地方政府管理部门是旅游度假区的直接主管部门,是主要的利益相关者。当地政府的开发诉求是:改善当地的投资环境,提高当地的知名度,增加就业,扩大税收来源,力争公共投入越少越好。这样的心态难免会产生忽悠旅游度假区建设-经营者扩大投入、尽快投入、欺骗当地居民以减少利益分配等现象,也容易造成形象工程。
(3)当地居民是旅游资源的真正拥有者,是主要的利益相关者。他们的诉求是:尽量提高和分享旅游资源使用价值,改善当地的生活设施和居住环境,参与旅游度假区建设(打工或自主经营旅游设施等)并从中获利。因此希望政府的公共投入越多越好,旅游企业的经济外部性越大越好。这难免会与政府及旅游企业产生矛盾,不当的生产生活方式也会对旅游资源环境本底造成伤害。
(4)游客是旅游度假区开发建设成功的试金石,因此在众多的利益相关者中也是很重要的一个。游客的主观诉求是:花费尽可能少的经费与时间,获得尽可能多、尽可能好的旅游度假体验,这必然会和旅游度假区的管理者、经营者及当地居民之间产生利益冲突,过多的游客或游客不当的旅游行为也会对旅游资源环境本底造成损害。
(5)资源环境本底,包括生态环境和历史文化遗存是旅游度假区建设的基础。要保证生态环境优美,遗产遗迹不遭破坏,就要规范人类活动的方式,包括游客行为和经营管理行为,增加保护性投入。这与前述的四大利益主体的诉求不完全一致、甚至是恰恰相反的。
二、以人为本、生态优先——
旅游度假区建设中的五赢模型
(一)以人为本,生态优先
尊重各方利益,遵循自然-社会规律,是旅游度假区建设中必须遵循的基本原则。为此,旅游度假区建设中必须坚持以人为本,生态优先!其中的“人”涉及到当地居民、游客、开发商和当地政府。
(1)以当地居民为本。旅游度假区首先是属于当地居民的,旅游度假区建设必须以当地居民为本,促进新农村建设,增加收入和就业。这就要求我们十分注重当地居民和社区的利益,旅游度假区建设的效益必须让当地居民分享。
(2)以游客为本。要保障游客的安全和舒适,提供丰富多彩的度假产品,让游客感到物有所值、终生难忘。金杯银杯不如游客的口碑,只有得到游客的认可,才能保证度假区的可持续发展。
(3)以开发商为本。开发商不是慈善家,开发公司也不是福利机构。要让开发商和经营者“有利可图”,规避风险。切忌“忽悠”开发商,以免造成巨大浪费和经济损失。
(4)以地方政府管理者为本。方便管理操作,增加地方税收,促进当地文化传承与社会进步,提升当地知名度和竞争力。
(5)以旅游资源与环境为本底。“以人为本”不是绝对的、无条件的。旅游度假区真正的“本”是其“本底”——旅游资源与环境。良好的生态环境和独具特色的历史文化遗存是旅游度假区建设和可持续发展的前提。在旅游度假区建设和经营中必然坚持生态保护、文化遗产优先的原则,尽量减少对原生环境的破坏。
(二)旅游度假区建设的“五赢”模型
旅游度假区建设过程中,前述的5大方面似乎哪一个也不应该出问题:
如果生态环境或遗产遗迹破坏了,旅游度假区建设就会因为缺少吸引物而夭折;
如果没有游客的认可和来访,旅游度假区建设就无从谈起;
如果没有当地居民的理解和支持,旅游度假区就会成为空中楼阁,甚至是无源之水、无本之木;
开发-经营者不是慈善家,赔本的买卖没有一个开发商愿意做,而没有社会资本的参与,光靠政府投入和经营,既不符合经济规律,也难维持长期高质量发展;
如果没有当地政府和管理部门的协调和服务,这样的旅游度假区是不会持续发展的,也很难做大做强。
因此,旅游度假区建设应该实现五赢。即:
第一赢:资源环境逐渐改善;
第二赢:游客接受和喜欢;
第三赢:当地居民从中获利;
第四赢:开发商有利可图;
第五赢:增加财政税收,改善投资环境,促进地方经济繁荣和社会进步。
这五个利益相关者——资源环境也看作是一个相关者,可以由社会媒体、规划师或NGO非政府组织来代表——都要有所得,则他们之间的关系,就不是简单的线性关系,而是网络关系,参见图1。
图1 旅游度假区建设中的“五赢”模型
三、旅游度假区建设“五赢”目标的实现
先把蛋糕做大再把蛋糕分好,进一步把蛋糕做得更大分得更好,由此实现良性循环和可持续发展,是处理多利益相关者共赢的基本过程准则。旅游度假区建设五赢目标的实现,需要守住生态环境底线,制定科学的规划,统筹协调各方利益,打造独特的产品体系,加强营销和品牌建设。
(一)用科学的规划协调各方矛盾
度假区规划既要注意规划理念先进性,也要注重规划措施的落地操作性。跳出旅游看旅游,跳出规划区看规划区的发展。旅游规划者不是旅游度假区建设过程中的直接利益相关者,所以不会受到利益主体的思维限制。要用科学的规划协调各方矛盾,规范各利益主体的责、权、利。在此基础上,用反规划的方法守住资源与环境本底。
一般规划强调以人为本,是发展的规划,弊端是颠倒了人与自然、现代与历史关系的规划。传统的旅游规划从根本上忽视了乡村景观是一个有机的系统,缺乏对度假区及单元地块之间应有的连续性和整体性;超前的规划使大量土地撂荒,实际上都导致了度假区扩张的无法和无序以及土地资源的浪费;传统的旅游规划使绿地系统和生态环境保护规划事实上是被动的点缀,是后续的和次级的,从而使自然过程、历史过程的连续性和完整性得不到保障。
从“以人为本”到“生态优先”和“遗产保护优先”,应该用反规划(逆规划)的思想和方法来实现,即反思规划、反过来规划、“负”的规划成果:为度假区留下一个永远得到保护的“不建设”空间;不规定必须做什么,只强调一定不要做什么,不能在某些地方做什么,即守住生态底线、守住遗产底线。
(二)建立和完善利益相关者协商-协议机制保证五赢
1.明确产权关系,签订契约合同并严格履行之,是保证各方利益的基本前提。一是要首先明确各利益相关者的角色定位——政府管理部门的责任就是控制、协调、引导、规范其他利益相关者的目标和行为而不是去干涉旅游度假区经营中的日常工作,或是去参与旅游度假区的利润分配,这样就能够更好地协调政府管理部门和旅游经营者之间的冲突,甚至化解他们之间的矛盾和利益上的冲突。
2.要完善利益相关者参与旅游度假区管理的机制,具体包括:
(1)随着中国企业治理原则和相关法律法规的进一步完善,要结合各地实际为利益相关者参与旅游企业管理机制的实现提供制度保障,要强调与利益相关者进行充分的信息沟通,从法律制度上保证利益相关者参与管理。
(2)应该使旅游度假区利益相关者明确其在旅游度假区治理中的特殊地位,加强自身合法权益的保护意识,主动地参与到旅游度假区治理中。因此,应建立激励机制使利益相关者为旅游度假区长期绩效的提高而努力,只有各利益相关者充分履行其职责,才能够实现共同治理,推动旅游度假区长期绩效的提高与实现。
实现“五赢”的关键是“五协”,即“协调、协商、协议、协作、协同”。由政府主导,通过编制规划、检查监督等方式,协调各方矛盾,建立协商机制,通过协议管理,促使各方加强协作,实现协同。
四、结论和进一步讨论
总结上述,可得如下几点结论和讨论:
(1)协商过程不可省略。得让开发商、当地居民了解度假区建设情况,参与到度假区重大建设项目规划论证之中,努力达到共识。
(2)协议管理必须强化。涉及到切身利益的事情,一定要签订协议并认真贯彻执行之,依法办事。
(3)上述“五赢”都很重要,但在特殊情况下四赢甚至三赢也是可能的,更是可以的。
首先,第五赢——当地政府之赢——不赢也是可以的,在特殊情况下甚至可以主动放弃。比如,首都圈、长三角、大湾区的郊区,特别是近郊区完全可以如此,因为这些地区旅游度假区建设的目的就是为当地致富,为市民提供休闲度假的好去处,政府并不介意在其中赚多少钱。
其次,第四赢——开发商之赢——赢是应该的,但短期内不赢也是可能的。一般情况下,旅游度假区建设的直接经济效益非常有限。正因为如此,我们才有旅游开发外部性、旅游度假区建设外部性之说,才强调政府在旅游度假区建设中的责任担当甚至主导作用。要保证开发商之赢,一是政府在基础设施建设方面多投入,二是在税收政策等方面多让利,三是通过其他途径对开发商予以补偿。
其他三赢,包括资源-环境之赢、当地居民之赢和游客之赢,则是必须的,一个也不能少,否则旅游度假区建设就是失败的。
总之,旅游度假区是一个必须大发展、应该大发展的事业,旅游度假区建设中矛盾冲突大,利益关系复杂,必须不断探索。本文只是对度假区建设的初步思考,与其说是提出了“五协五赢”理论,莫不如说是提出了旅游度假区建设中的利益冲突问题,期待学界和业界、政界都关注和研究旅游度假区问题,共同努力推进旅游度假区建设。
吴殿廷(北京师范大学地理科学学部,北京,100875)
文章来源:文旅中国
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