作者：方涧，浙江工商大学法学院副教授，硕士研究生导师，“西湖学者”优秀青年人才；陈晓敏，浙江大学光华法学院博士研究生。
来源：《河南财经政法大学学报》2024年第5期，转自土地法制研究院公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要 《土地管理法》第七十八条修正后，农村村民违法占地建住宅的执法职责在农业农村主管部门和自然资源主管部门之间出现了难以协调的困局，尤其是对于“土地”和“住宅”的理解，存在重大分歧，司法实践中也呈现出三种不同的裁判思路。基于体系解释和目的解释，第七十八条中的“土地”的内涵应当与第七十七条保持一致，即指全部类型的土地，不应以地类界分执法主体；基于文义解释和目的解释，“住宅”兼具居住和财产属性，不宜以单一的属性进行认定。因此，农村违法占地建住宅的执法职责宜交由农业农村部门。上述法解释方案不仅满足理论自洽，而且与当下综合行政执法改革的实践逻辑相契合，具有充分的现实基础。
一、引言
中国拥有全世界最严格的耕地保护制度，然而在人地资源矛盾不断突出的情况下，农村违法占地建住宅的行为不断涌现。对广大农村地区农民违法占地建住宅的执法，事关国土空间用途管制和乡村振兴，而相关执法部门如何在机构改革的背景下配置执法权限、界分执法职责，成为理论和实务界一个重要的命题。作为土地管理领域的核心问题，2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）对农村违法占地建住宅的执法职责问题进行了进一步规范，但同时也引发了另一个重要的问题：农村村民未经批准违法占用土地建住宅时，应当由农业农村部门还是自然资源部门进行监管和执法？这个问题带来的一个显著后果是：两部门互相推诿，违法占地建住宅执法缺位，司法缺乏统一的裁判标准，严重影响土地管理秩序。造成这一问题的核心原因主要来自以下几个方面。
首先，《土地管理法》对这一问题的规范存在两处较大的争议。第一，对两部门工作职责的规范存在交叉。该法第五条第一款规定“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，而第六十二条第七款又规定“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”。第二，对非法占用土地执法职责的规范存在包容竞合。该法第七十七条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”，由县级以上人民政府自然资源主管部门负责执法，第七十八条又规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的”，由县级以上人民政府农业农村主管部门履行执法责任。2021年修订通过的《中华人民共和国土地管理法实施条例》仅是原则性规定两部门“按照职责分工进行监督检查时，具有相同的监督检查权限”，并未对具体的职责分工作出规定。上述规范在具体内涵上的模糊性引起了行政执法职权分配的紧张关系，成为自然资源部门与农业农村部门相互推诿的直接原因。
其次，机构改革亦是导致这一问题产生的重要原因。自2018年通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以来，改革自上而下，部门机构与人员编制发生了较大变动，出现了部分阶段性权责不明的现象。为了全面提升行政效能，建设人民满意的服务型政府，国务院在2018年组建自然资源部，承袭原国土资源部的大部分职责，各级土地行政主管部门的职责相应地由同级自然资源主管部门承接，新旧机构更替涉及农村违建执法主体的变更。事实上，相关部门也在积极尝试厘清部门职责边界。2019年《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》指明由农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，并由其负责建立违法用地查处管理制度。同时，农业农村部门就统筹推进农村乱占耕地建住宅类房屋专项整治试点工作颁布了《关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》，以求妥善化解宅基地历史遗留问题。2020年农业农村部编印了《农村宅基地管理法律政策问答》，指出由自然资源部门负责村庄规划、土地利用年度计划、乡村建设规划许可、房地一体的宅基地使用权确权登记颁证等工作，由农业农村部门负责宅基地的管理、改革、利用、调查、监管等工作，两大部门按照“三定”方案展开具体工作。另外，自《土地管理法》修正以来，农业农村部和自然资源部分别制定了《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》和《自然资源部行政处罚事项清单》，衔接《土地管理法》中执法主体和处罚事项等内容。由此看来，部门职责划分表面上是相对清晰的，但将目光投向基层执法实践时，却发现职责不明、互相推诿的尴尬局面正愈演愈烈。
实践层面存在的适法困境迅速引发学界对该问题的关注，学者们围绕《土地管理法》第七十七条、第七十八条展开了一系列讨论，试图通过甄别违法行为主体、违法行为形态、违法行为后果等进行判断，形成了两大主要观点。第一种观点提出以地类作为执法主体的判断标准，认为第七十八条只包含了违法占用宅基地建住宅的行为；与此相对的是，第二种观点反对以地类作为执法主体的判断标准，认为违法占地建住宅的“土地”范围包含了各种类型的土地，不单单指宅基地。违法搭建住宅一直以来都是农村土地管理的顽疾，现实情况错综复杂，情理与法理相互交缠。本文试图通过法教义学的方法探究《土地管理法》第七十七条、第七十八条的规范内涵，并结合当下开展的综合行政执法改革，寻找破解执法职责分配难题的突破口。
二、农村违法占地建住宅执法职责的核心争议与司法映射
执法实践中，农村违法占地执法职责的争议主要源自不同行政主管部门对《土地管理法》第七十七条、第七十八条的不同理解，尤其是对“土地”和“住宅”两个概念存在较大分歧。与此同时，司法实践中法院对上述问题的裁判也不统一，出现了明显的同案不同判情形。
（一）两大部门执法职责的核心分歧
《土地管理法》第七十七条和第七十八条的目的在于维护农村土地管理秩序、保存土地资源，然而对相关条文中“土地”范围的界定直接影响到部门的执法领域，对“住宅”范畴的认定也牵涉不同的执法主体。
第一，关于对“土地”范围的界定。从一般意义上讲，农村非法占地的行为可以分为非法占用农用地、非法占用建设用地、非法占用未利用地三种，违法行为的主体可以分为农村村民、村委会、经授权获得土地使用权的集体经济组织外成员三种，而非法行为的形态则可以划分为建造住宅、建造公共设施、从事非农建设三种。学界和实务界对该法第七十七条中出现的“土地”内涵并无过多争议，认为包含以上所有的土地类型、行为主体和行为形态，而对第七十八条的“土地”范围却存在激烈的讨论。农业农村主管部门认为只限于宅基地，原因在于村民建造住宅及其附属设施的前置程序是获取经批准的宅基地，所以只有当村民在符合土地利用规划和乡村规划的建设用地范围内，未经批准或骗取批准宅基地建造住宅的，才归其管辖。自然资源主管部门认为无论在何种土地类型上非法建住宅的行为均归农业农村主管部门管辖，主要原因在于其第七十八条并没有详细列举非法占用土地的类型，属于法律未明确规定管辖主体的情形。基于“特殊条款优先适用”原则和宅基地改革工作的需要，应当更加关注“住宅”属性，发挥农业农村主管部门贴近农村工作的优势，以此确定执法主体。
第二，关于对“住宅”范畴的理解。由于《土地管理法》第七十八条直接指向的是违法占地建造住宅的行为，因而如果建造的并非住宅，直接适用其第七十七条即可。然而实践中，关于建筑的性质如何界定，也存在一定的分歧，必须综合考虑房屋结构、主要用途、人员居住情况等具体因素。一种观点认为只有单纯用于居住的建筑才能称为住宅，而另一种观点则认为只要是有居住用途的建筑就可以称为住宅，因此对“住宅”的模糊定性增加了法律适用的复杂性。在具体的农村执法实践中，这是一个无法回避的问题，农村中存在大量将居住和生产经营用途相结合的房屋建筑，例如农户在房屋一层开设小卖部，将二层以上用于家庭居住，或是在房屋内从事加工生产类活动。
（二）司法实践中的三种差异性裁判思路
自《土地管理法》修正以来，因农村非法占用土地建住宅执法界限不明引发了大量行政诉讼。法院对违法占地案件的判决尚未形成统一标准，“同案不同判”成为职责争议的重要司法表现。通过对司法实践的观察，司法裁判中主要存在由农业农村主管部门负责、由自然资源主管部门负责、以不存在明确规定故不支持原告主张三种情况。
第一，法院依据该法第七十八条判决农业农村主管部门承担农村村民违法占地建住宅的执法职责。如在潜江市人民检察院诉潜江市农业农村局不履行法定职责一案中，法院依据《土地管理法》第六十二条、第七十八条认定：第三人王某在未办理用地审批手续的情况下，违反土地利用总体规划，占用耕地、林地建造房屋。虽被告市农业农村局对王某非法占地建房的行为进行立案，但在后续程序中并未取得任何实质性进展，导致案涉土地长期处于非法占用的状态，国家利益长期处于受侵害状态。法院最后判决潜江市农业农村局于本判决生效之日起六个月内对第三人王某非法占地建房的行为依法履行监督管理职责。在南通市张某、周某某诉南通市农业农村局拒不履行法定职责一案中，法院依据《土地管理法》第七十八条认定：农村村民非法占用土地建住宅的，不应当区分地类以决定执法主体，均由农业农村主管部门予以查处。
第二，法院认为违法占地建住宅执法属于土地管理范畴，应当由自然资源主管部门负责。如在通城县人民检察院诉通城县自然资源和规划局怠于履行法定职责一案中，法院依据《土地管理法》第五条、第六十七条和《湖北省土地管理实施办法》第四条，以及《通城县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条认定：第三人胡某非法占用耕地水田建设房屋，被告通城县自然资源和规划局未及时采取有效措施进行保护，反而为6户违法建房户违法办理了土地使用证。被告负有耕地保护监督管理职责，应当依法对本县范围内的耕地进行监管，并采取有效措施对辖区内的耕地实施最严格的保护，确保国家利益和社会公共利益不受侵害。因此，法院判决通城县自然资源和规划局对第三人胡某非法占用的农用地继续履行监督和管理的法定职责。
第三，法院认为自身不具备法律创设功能，以法律未作具体规定为由不支持原告诉求。如在万某某诉沅陵县农业农村局一案中，法院依据《土地管理法》第六十二条和《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》《湖南省农村住房建设管理办法》等相关法律法规、规章以及规范性文件认定：存在第三人张某非法占用基本农田建设住宅的违法事实，现有规定并没有明确查处非法占用基本农田系沅陵县农业农村局的法定职责，该职责明显不属于沅陵县农业农村局权限范围，而且第三人在建房屋的争议土地明显不属于宅基地。因此，法院不予支持原告要求被告履行查处非法占用基本农田建房的法定职责的请求。
总体而言，通过对司法实践的考察，发现多数法院不支持以土地类型作为判断执法主体的依据，认为应当由农业农村主管部门负责查处农村村民非法占用各地类建造住宅的行为。但也有少数判决支持以地类作为执法主体的区分标准，认为在宅基地以外的土地类型上违法占地建造住宅的行为由自然资源主管部门负责。同时，也有法院认为目前的法律规定存在模糊职责的嫌疑，无法明确农业农村局的职责（详见表1）。除了农业农村和自然资源两大主管部门身陷农村违法占地建住宅的执法职责争议外，人民检察院也参与其中。原因是人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关不作为时，有向其提出检察建议的义务，行政机关未及时履职的可以对其提起行政公益诉讼。问题在于，若无法确定负有监督管理职责的行政机关的身份，就难以确定检察建议的对象和公益诉讼被告的身份。因此，检察院对于《土地管理法》及相关政策文件的理解拓宽了司法实践中争议的面向，如上文提到的潜江市人民检察院诉潜江市农业农村局不履行法定职责一案，市人民检察院认为被告市农业农村局对王某非法占用土地的行为负有监督管理职责，其不作为导致案涉土地长期处于非法占用的状态，国家利益长期处于受侵害状态。相反的是，通城县人民检察院诉通城县自然资源和规划局怠于履行法定职责一案中，检察院则认为县自然资源和规划局才是负有监督管理职责的行政机关。
三、农村违法占地建住宅执法职责的规范变迁
行政权的运行以法律授权为根本，执法机关对条文的理解直接关系到执法的内容和效果。将农村违法占地建住宅执法职责相关规范置于历史范畴中考察，可以在《土地管理法》《中华人民共和国耕地保护法（草案）》［以下简称《耕地保护法（草案）》］等土地法律规范的制定和变迁中探寻立法的真正目的，准确理解不同条文的内涵差异，为执法职责争议的化解提供有力的规范依据。
（一）《土地管理法》第七十七条、第七十八条的立法沿革及内涵差异
从立法学角度考察，《土地管理法》第七十七条、第七十八条属于一般条款和特殊条款的关系，第七十七条规定了一般意义上的农村违法占地建住宅的行为，而第七十八条专门规范农村村民违法占地建住宅的行为，对这两个关系条款的准确理解必须结合“历史因素”考察其规范性意义。1998年《土地管理法》修订前，原第四十五条并未明确规定农村村民违法占地建住宅的行政执法主体，直到1998年修订时才在第七十七条中将县级以上人民政府土地行政主管部门确定为农村村民违法占用土地建造住宅的执法主体。同年，《国务院办公厅关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕47号）配合《土地管理法》的修订，进一步明确了原国土资源行政主管部门关于查处农村非法占用土地违法行为的职责。该通知第三条、第四条明确规定，原国土资源部监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地、矿产、海洋资源规划执行情况，实施农地用途管制。随后，2018年《国务院机构改革方案》将国土资源部的职责进行整合，组建了自然资源部，农村村民非法占用各地类建造住宅的监督和管理职能由自然资源部门承继。直到2019年《土地管理法》修正，原第七十七条的内容变更为第七十八条，违法行为的行政执法主体变成了县级以上人民政府农业农村主管部门。纵观《土地管理法》中涉及农村村民违法占地建住宅条款的历史沿革，可以发现立法经历了“未规定执法主体—由县级以上人民政府土地行政主管部门管辖—由县级以上人民政府农业农村主管部门管辖”的转变。
对比分析《土地管理法》第七十七条、第七十八条的立法沿革，主要存在以下几个方面的差异。（1）行为主体不同。在1998年修订之前，第七十七条针对行为主体作出了全民所有制单位、城市集体所有制单位和乡（镇）村企业的区分，1998年修订之后不再区分行为主体；而第七十八条自立法之初就只针对农村村民。（2）违法行为不同。第七十七条没有限定具体的违法行为形态，只要是非法占用土地的，均属于第七十七条所指的情况；而第七十八条限定了具体的违法行为形态，只包括非法占用土地建造住宅。（3）法律后果不同。1998年修订之前，第七十七条根据行为主体的不同，区分了并用罚款还是选择适用罚款的法律后果，1998年修订之后，仅保留选择适用罚款的规定；而第七十八条一直没有规定罚款这一法律后果。（4）执法主体不同。2019年修正前同为土地行政主管部门，之后第七十七条执法主体变更为自然资源主管部门，第七十八条执法主体变更为农业农村主管部门。执法主体不同是两条款之间最明显的差异，也是实践中最激烈的争论点（详见表2)。
（二）《耕地保护法（草案）》的新规定
在实践中，农村村民违法占地建住宅涉及耕地保护的问题，对此，《耕地保护法（草案）》对这一行为也进行了规范。根据《耕地保护法（草案）》规定，农村村民非法占地建住宅的应当分条件进行处罚。（1）对符合国土空间规划且符合宅基地使用条件的，责令改正。（2）对符合国土空间规划但不符合宅基地使用条件的，责令退还非法占用的耕地，在非法占用的耕地上新建的房屋由农村集体经济组织处置。（3）对不符合国土空间规划的，责令退还非法占用的耕地，限期拆除在非法占用的耕地上新建的房屋。
值得注意的是，“耕地保护法”目前尚未出台，仅处于征求意见阶段，但草案透露出两个不可忽视的重要信息。第一，立法者更倾向于认为《土地管理法》第七十八条中的“土地”不限于符合国土空间规划且被纳入宅基地范围的土地，对农业农村主管部门认为的仅对违法占用“符合土地利用总体规划或国土空间规划，且已经依法办理农用地转用审批的宅基地”建住宅的观点形成了一定冲击。第二，立法价值上体现了充分发挥住宅财产属性的偏向，即使被侵占的土地不符合农村宅基地使用条件，也不再采取拆除房屋的方式，而是由集体经济组织处置，既肯定了农业农村主管部门对违法占用耕地建住宅的执法权限，又肯定了房屋对于盘活乡村经济的重要价值。2022年1月，《农业农村部关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（农发〔2022〕1号）第三十三项要求：“统筹推进农村乱占耕地建住宅类房屋专项整治试点，分类确定处置政策，妥善化解宅基地历史遗留问题。”然而，“耕地保护法”尚未正式出台，无法妥善解决实践中的执法困境，在《土地管理法》修改可能性不大的前提下，必须通过科学的法律解释方法提供可行的方案。
四、农村违法占地建住宅执法职责争议条款的法律解释
法律解释是对法律表达之意义的说明，是寻找法律概念或条文之正确意义的过程。法律解释方法包含了文义解释、体系解释、目的解释等多种解释技术，通过对具体解释技术的运用，得以确定法律条文的内涵和适用情景。依法行政要求准确理解和适用法律，将《土地管理法》第七十八条中的“土地”理解为全部类型的土地，按照建筑的实际功能判断是否满足“住宅”标准，可为厘清部门违法占地执法职责提供教义学上的释法方案。
（一）教义学上的解释方案
1.在体系解释下《土地管理法》第七十七条、第七十八条中的“土地”具有一致性。对一般法律概念的理解通常首先适用文义解释，探寻文本的字面意思。然而对于《土地管理法》第七十七条、第七十八条中的“土地”，无法通过简单的语义分析进行明确。考虑到两个条文之间的特殊关系，展开合理的体系解释是一种更为可行的方案，在法律体系内部，通过寻找和搭建不同条文间的关联，使得法律概念和法律规范获得整体上的统一，避免产生概念和规范上的冲突，破坏体系的完整性和秩序。从体系解释角度考察，第七十七条、第七十八条中的“土地”的内涵应当具有一致性，理由如下。
第一，从第七十七条和第七十八条的关系来看，没有任何证据表明第七十八条的“特殊性”体现在“土地”的范围上。第七十七条中的“土地”包含农用地、建设用地、未利用地，而第七十八条是对第七十七条的具体化，重点强调“特定主体”和“特定违法行为”两大因素，重点关注“农村村民＋建住宅”这一特定模式，而非对“土地”类型进行特殊化。条文中并不存在这样的指向，详细区分土地类型也无益于该条款目的的实现，故按照“土地”在同一法律中其他位置上的含义理解即可，这也体现了法律内在的和谐与统一。
第二，若将第七十八条中的“土地”限定为“宅基地”，将引起法律适用内部的逻辑困境。（1）如果按照第七十七条的规定，农村村民非法占用未利用地建住宅后可被处罚款，未利用地的土地状态一般要差于宅基地，如此处理，会出现法益侵害程度和法律责任失衡的情况，并未减轻农民负担。（2）将“耕地等其他类型土地”排除在“土地”范围外有违常理和法理，况且，被批准为宅基地的土地在批准之前可以是未利用地、耕地等，只有在批准之后才能成为宅基地，若非法骗取，土地在形式上已取得了宅基地权利外观，不应排除第七十八条的适用。因此，被占用的土地类型不应成为拒绝适用第七十八条的理由。（3）第七十五条规定了自然资源部门和农业农村部门对擅自在耕地上建房的行为负有执法职责，若自然资源部门的执法范围包含除宅基地以外的全部地类，此处则无需规定农业农村部门的相关职责。由此可见，该条包括了农村村民非法占用耕地建住宅的情况，由农业农村部门负责执法。
2.在目的解释下《土地管理法》第七十八条中的“土地”具有完整性。目的是整个法律的创造者，没有赋予法条一个目的，也就没有赋予其来源一个实践的动机，便没有法条。从目的解释角度考察该法第七十八条，应将“农村村民违法占地建住宅”中的“土地”理解为全部类型的土地，理由如下。
第一，第七十八条以加强农村住宅建造监管为目的，无需区分地类。该条针对非法占地建住宅这一结果，确定了行为主体的法律责任，因此，只要农村村民未经批准或采用了欺骗手段骗取批准建造住宅，无论违法占用何种土地类型，均符合第七十八条的立法目的。另外，尽管《土地管理法》第七十八条在不断演化，但先前各版均将“土地”解释为农用地、建设用地和未利用地，并不局限于宅基地，再次强调了条文中“农村村民”和“住宅”两大特殊要素，目的不在于以地类区分执法主体。因此，新条款应保持立法旨意，确定农业农村主管部门对非法占用农用地、建设用地或是未利用地建造住宅的行为进行查处的职责。
第二，若仅从字面意义上，将农业农村主管部门的管辖范围理解为已被纳入乡（镇）土地利用总体规划的宅基地，在某种程度上违背了由农业农村部负责宅基地改革工作的初衷。农业农村部门统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，在农村村民违法占地建住宅这一问题上，应当始终以农民居住利益为先，只要涉及农民住宅等关乎农民居住利益的事项，均由农业农村主管部门负责。基于特殊的行为主体和违法行为，将查处农村村民非法占地建造住宅职责划至农业农村主管部门，更加符合宅基地改革的需要。
3.在文义解释下“住宅”具有复合性。文义解释旨在通过对字面意思的阐述，还原条文或法律概念的内涵，准确适用第七十八条还应进一步界定违法行为形态，区别违法建造的是住宅还是非住宅。住宅是指专门用于居住的建筑。根据现行有效的《国家土地管理局政策法规司关于对农村居民“建住宅”含义理解问题的答复》可知，农村住宅是指农村居民所建住房以及与住房的居住生活有关的其他建筑物和设施。柯林斯词典将住宅英译为“house”,可见英文中的住宅一词不仅体现了住宅的居住功能，也反映了住宅的物理属性，即其作为“物”进行流通的特点。
文义解释下的“住宅”具有复合性，相关法律文件尚未统一用语。通过梳理历年颁布的法律文件可知，目前行政机关尚未厘清“住宅”“住房”“房屋”的区别，有的规范性法律文件使用“住房”，例如《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》；有的规范性法律文件使用“住宅”，例如《自然资源部农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128号）；有的规范性法律文件使用“房屋”，例如《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号），《自然资源部关于尽快解决农村集体土地房屋产权问题的建议复文摘要》。因此，仅从字面意思上对住宅含义进行阐释无法解决住宅认定标准问题，还应结合目的解释，探寻立法对农村住宅多功能价值的肯定与保障。
4.在目的解释下“住宅”兼具财产性。住宅的财产属性在社会发展进程中逐步凸显，住宅不仅为了住，也存在一定的经济目的。在乡村振兴和宅基地制度改革的背景下，保障“户有所居”是优先盘活农村闲置资源的任务，对应的是，农村闲置资源盘活程度不断提高，农村住宅逐渐呈现出功能复合型趋势，农村村民越来越看重住宅的财产属性。判断是住宅还是非住宅要看建筑功能何在，住宅保障的是住房权益，包括居住权益和财产权益，而非住宅主要保障的是财产权益，两者的目的不同。结合城乡住房市场一体化建设、三权分置改革等政策，可以从逻辑上倒推出农村住房权益价值显化的可能性在不断增加。因此，要充分肯定住宅的财产权益，不能因建筑具有经济属性而否定其居住属性。
“住宅”属性直接影响条文的选择适用，兼备居住和财产属性的建筑可被认定为住宅，适用《土地管理法》第七十八条。在大部分情况下，农村村民违法占用土地建造住宅出于满足基本居住和改善居住条件的需要，因此在设置法律责任时并未规定罚款，以此减轻农民负担，彰显了法律的实质平等价值。若农村村民违法占用土地建造非住宅建筑，则说明其并无生存或改善生活条件的需要，仅仅是在经济利益的驱动下实施违法行为，立法并未也不应当将建造非住宅建筑谋取经济利益的情形包含在第七十八条中。例如通城县人民检察院诉通城县自然资源和规划局怠于履行法定职责一案，第三人胡某在未办理农用地转用审批手续，违反土地利用总体规划的情况下，擅自在购得的农用地上建房出售。法院认为自然资源和规划局负有耕地保护监督管理职责，应当依法对本县范围内的耕地进行监管，并采取有效措施对辖区内的耕地实施最严格的保护。虽然判决并未提及农业农村部门的管辖职责，但该案例也能佐证在建造小区出售等非基于满足居住需求目的下实施违法占地行为的，由自然资源主管部门查处更加恰当。
5.农村村民居住利益保障的合宪性解释。合宪性解释在方法维度上是传统“体系—目的”解释方法的特殊形态。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十三条明确保障公民财产不受侵害，住宅及住宅利益不仅属于私法上的财产权范畴，亦属于宪法财产权的内容。《宪法》保障财产权是为了让公民能够有尊严、自由地生存下去，农村村民的居住权益理应受到宪法保护。
上述“文义—体系—目的”解释方案更满足《宪法》对于农村村民居住利益的保障，一方面将执法主体交由农业农村部门更贴切农村实际，另一方面，适用《土地管理法》第七十八条解决违建住宅问题能够减轻农民负担。法律不仅要根据《宪法》的规定进一步完善住宅不受侵犯的消极权利保护，也要赋予农村村民在住宅方面的积极权利。（1）在立法理念上体现对农村村民居住利益的最大化保障，《土地管理法》《耕地保护法（草案）》在立法理念上均有强化农村村民居住利益保障的趋势，严谨统筹国土空间规划，严格把控宅基地条件，盘活农村资源和助力乡村振兴。（2）平衡城乡、集体住房权益，消解农村村民不平等的心理。在城乡差距上，农村村民住房财产权益与城市居民住房处置权能不平等；在农村集体经济组织内部，一户多宅、一宅多户和增量批停等现象同时存在。因此，宅基地和住房面积较少的村民容易受到内心不公平感受的驱动，更敢也更愿意突破法律的规定。
（二）解释方案的现实可行性
将《土地管理法》第七十八条中的“土地”解释为包括全地类在内的农村土地，按照建筑功能具体判定其是否符合“住宅”标准这一解释方案具备现实可行性，不仅在法律体系内部达成自洽，且与实践中的综合行政执法改革形成照应。改革到现阶段，出现了执法权“横向综合”向“纵向下沉”的转变，为提升违法占地建住宅的执法成效提供了重要思路。
第一，解释方案实现多重利益的平衡。不区分地类，由农业农村主管部门负责查处农村村民违法占地建住宅的行为，兼顾了保护农民利益和自然资源规划的双重目标。所有独立的法条都间接包含了一个针对其赖以为基础的利益矛盾体的价值判断。立法者单独设立第七十八条这一特殊条款，目的在于兼顾保护农村村民居住利益和减轻农民处罚负担两方面，希望执法人员和司法人员在解决农村违法占地建住宅的问题上，注重“农村村民”的特殊身份和“建造住宅”这一特殊行为。因此，第七十八条绕不开“农民利益”保护，或者说，在权衡土地利用监管和农民居住利益时，立法者的天平适当向保护农民利益倾斜，贴切农业农村主管部门主管农村发展的职责。
第二，解释方案充分考虑基层执法需要。执法应以效率保障结果，将村民违法占用全地类执法权交由农业农村部门，不仅满足法益平衡目的，且更有利于事实的查明。农业农村部门更贴切农村生产、生活的实际情况，能够在搜集第一手证据的基础上，根据具体情况行使必要的自由裁量权，对建筑是否符合“住宅”标准进行综合判定，而这与自然资源部门的主要职责存在偏差。住宅认定是一个集经验和专业于一体的过程，复合型功能是农村住宅的明显特征，执法部门在面对居住和生产经营用途相结合的违法建筑时，不应当笼统地将涉及生产经营的建筑列为非住宅，或者仅因有人居住便将建筑列为住宅。而必须综合考量具体情况，结合农户日常活动主要场所、拥有住宅数量、是否雇佣员工等条件进行判断。认定过程应当以合理性为考察标准，自由裁量应当符合科学公理和社会公德，避免事实认定的僵化。
第三，解释方案契合当下综合行政执法改革的实践逻辑。通过综合行政执法解决职责分配难题，不断推进执法权下沉，成为当前解决农村村民违法占地建住宅难题的重要方案。首先，解释方案提供了理论上的适法对策，需要借助综合行政执法提升实际效能。（1）农村违法占地建住宅执法要求贴近违法问题发生地，将行政执法权交由乡镇人民政府、街道办事处行使，提高了执法效率。（2）综合行政执法在发现和解决问题上更加直接，违法占地行为发生时间具有不确定性和难预测性，发生地点在法律监管上缺口较大，法律关系具有复杂性，综合执法拓宽了法律监管的网面，部门集中提高了应对突发问题的能力。其次，改革到现阶段，横向职权整合向执法权下沉转变，从制定合理的赋权清单、保障充足的执法力量、健全相关配套机制、清楚划定主体责任四个方面推进执法权下沉,依法明确乡镇和街道执法主体地位，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式进行规定，推动事权纵向配置并加强资源保障，为农村违法占地建住宅执法扫清了制度障碍。因此，通过综合行政执法改革解决农村村民违法占地建住宅的执法问题具备合理性和可操作性，从现有地方经验中提炼出体制机制运作的优化方式并将其规范化，将进一步化解执法困境。
结语
为解决农村村民违法占用土地建住宅的执法难题，亟须明确农业农村主管部门和自然资源主管部门间的执法权限和职责，统一各执法主体对《土地管理法》第七十七条、第七十八条的理解。农村是中国的心脏，完善的法律体系应当深刻关切农民的居住利益，高效的执法体系应当时刻考虑农民的行为目的和对处罚的承受能力。因此，从实践中的执法职责争议和同案不同判的司法表现出发，针对该法第七十八条中“土地”和“住宅”两大概念给出法律解释方案：从体系解释和目的解释出发，将前者理解为全部类型的土地；从文义解释和目的解释出发，将后者理解为兼具居住和财产属性的建筑。这样既平衡了多方利益，又对接了现实执法需求，契合当下综合行政执法的实践逻辑。
来源：行政法实务
