摘 要
积极应对人口老龄化是一项全局性、长期性重大战略。老龄化社会的步伐正在加速，在这一不可逆转的人口结构变化中，做好养老服务成为社会关注的焦点。
中国从2000年进入人口老龄化社会以来，养老服务不断加快发展。近期，中共中央、国务院出台《关于深化养老服务改革发展的意见》（下称《意见》），描摹了中国未来养老的新蓝图，“到2029年，养老服务网络基本建成；到2035年，养老服务网络更加健全，全体老年人享有基本养老服务”。
在这一框架体系下，近日《北京市养老服务条例》（下称《条例》）立法启动会召开，旨在通过立法着力解决失能、失智等老年人的长期照护等养老服务领域难题，推动建立健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、可持续发展的养老服务体系。
北京市民政局局长佟立志表示，当前养老服务仍然存在养老相关主体责任边界不够清晰、养老服务资源配置不合理、失能失智照护服务供给不足、安全监管存在短板等问题。失能、失智等老年人的长期照护是北京市养老服务领域的刚性需求，是社会各方面普遍关注的焦点和难点。“立法过程中，应加强失能、失智老年人养老需求调研，集中资源和力量，重点从完善养老服务资源供给体系、做好养老服务兜底保障等方面提出有针对性的制度措施，切实守住养老民生底线。”
2024年11月8日召开的国务院常务会议，即对深化新时代养老服务改革发展有关举措进行了研究。民政部养老服务司相关负责人表示，“当前，随着中国人口老龄化不断加速发展，老年群体日益增长的美好晚年生活期盼与养老服务发展不平衡不充分之间的矛盾将更为明显，将给中国经济社会健康发展带来越来越多的挑战，需要积极稳妥应对。”
为更好保障近3亿老年人老有所养，安享幸福晚年，《意见》从养老服务网络、服务形态等方面提出了清晰的目标和路径。此外，《意见》还首提了养老机构分类改革，明确将养老机构划分为兜底保障型、普惠支持型、完全市场型，推动形成兜底有保障、刚需有服务、普惠有供给、市场有选择的服务格局。
2024年12月30日，在中国人民银行、金融监管总局、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委、中国证监会、国家医保局等九部门联合印发的《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》中，则为养老金融的发展做出了“规划图”。
截至2023年底，中国60岁及以上老年人口达2.97亿，占总人口比重达到21.1%。人口老龄化已成为今后较长一段时期中国的基本国情。据《银发经济蓝皮书：中国银发经济发展报告（2024）》数据显示，目前我国银发经济规模在7万亿元左右，约占GDP的6%，到2035年，银发经济规模有望达到30万亿元，占GDP的10%。
聚焦银发经济的万亿赛道，保险业正探索养老金融的可持续闭环，助力养老服务。“解决老龄化问题将直接拉动一系列新产业发展，带动社会化养老产业兴起，在这其中，保险业做了非常可贵的探索和实践，而且从现在看，取得了很好成绩”，近日，全国社会保障基金理事会原副理事长、原银保监会副主席陈文辉在第三届中国保险养老与发展论坛上表示。
在陈文辉看来，老龄化相关产业的发展需要金融的全方位支持，通过积极应对，可以形成养老金融的可持续闭环。应对老龄化需要大量地发展养老金和长期寿险，这些长钱形成耐心资本，可以用于投资建设现代化产业体系，其中包括医药健康、人形机器人等养老前沿科创领域，可以更好地为老年人提供服务，同时产业体系的建设投资得到良好回报，养老金与长期寿险资金的回报又可以回馈到老年人，使养老问题得到更好解决。
2024年11月8日召开的国务院常务会议中强调，要进一步激发养老事业和养老产业发展活力，大力发展银发经济。养老服务产业是具有巨大发展潜力的朝阳产业，有效激发养老服务消费活力，不断拓展养老服务消费新场景新业态，需要充分发挥市场配置资源作用。
《意见》首次清晰回答了适合中国国情的养老服务体系是分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系，还首次提出了加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，强调了贯通协调居家、社区、机构三类养老服务形态。
2025年1月中下旬以来，全国各省区市集中迎来一年一度的地方两会时间，与老百姓息息相关的居家、社区等养老服务民生事项，也都落到了各地2025年政府工作报告中。
广东省政府工作报告提到，开展老年健康促进行动，加强适老化改造和无障碍环境建设，发展社区支持的居家养老，扩大普惠养老服务，推进乡镇敬老院优化整合和转型发展等；贵州提出，为2万名特殊困难老年人提供居家上门服务，完成8000户特殊困难老年人家庭适老化改造。
四川省政协委员、民盟达州市委会副主委、达州职业技术学院师范学院院长柏晶带来了一份《关于加强我省普惠性养老服务体系建设》的提案，她建议科学规划养老服务设施布局，依人口密度、老年人口分布等确定养老机构、社区养老服务站点数量和位置，打造就近居家养老服务圈，同时升级改造现有养老服务设施，提升服务质量与设施水平。
据民政部统计，截至2023年末，全国共有各类养老机构和设施40.4万个，养老床位合计823万张。其中注册登记的养老机构4.1万个， 床位517.2万张（护理型床位占比为58.9%）；社区养老服务机构和设施36.3万个，床位305.8万张。
民政部养老服务司副司长李邦华认为，《意见》提出贯通协调居家社区机构三类养老服务形态，让三类养老服务融合发展，养老机构的专业化服务可以延伸到社区和家庭，社区和居家养老服务中无法满足的需求，也可以转介到养老机构，三类服务既各展其能，又相互支持，形成供给新形态。
图：三种养老模式相辅相成，来源：平安证券研报
具体而言，《意见》要求，首先，巩固居家养老基础作用。完善老年人床边、身边可感可及的养老服务政策措施。健全家庭养老支持政策，探索为居家失能老年人建设具有连续、稳定、专业服务功能的家庭养老床位，开展老年人家庭成员照护技能培训等。
其次，强化社区养老依托作用。扩大社区养老服务有效供给，依托社区为居家养老提供有力支持。发展嵌入式社区养老服务，大力培育专业化、连锁化、品牌化运营的社区养老服务机构，整合周边场地设施等资源，推行“社区+物业+养老服务”，增强专业照护、日间照料、康复护理、上门服务等能力等。
在机构养老方面，根据服务对象和设施条件，因地制宜推进养老机构分类改革，调整完善供给结构。兜底保障型养老机构主要收住特困老年人和经济困难失能老年人等；普惠支持型养老机构面向全体老年人开放，由设区的市级政府制定支持办法，加强收费引导管理；完全市场型养老机构实行充分竞争、优质优价，满足老年人多样化需求。《意见》还提及要促进医养结合。
复旦大学老龄研究院副院长、教授吴玉韶表示，中国家庭养老历史悠久，而以前很多政策和实践中，居家、社区、机构三类服务大多是分离的。《意见》明确提出，强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务，回应了亿万老年人的急难愁盼问题，进一步明确了养老服务的重点发展目标，同时提出“优化机构养老专业支撑作用”，解决了长期以来机构养老到底是补充还是支撑作用的争议，有利于树立问题导向和目标导向，集中配置优势资源解决重点突出问题。
据一位养老服务机构高管在交流时表示，目前养老服务的场景正发生变化，随着老龄社会不断深化，失能半失能、慢性病老人的比重持续增加，养老服务的场景也从机构养老为主向三类养老服务形态协调发展、医康养融合的方向转变。
平安证券研报分析，近年来中国支付保障体系不断加强、照护供给规模不断扩大，各类养老机构和设施及其床位数持续增长、养老机构护理型床位占比提前完成“十四五”规划目标任务、居家社区照护内容不断丰富，但养老机构以中小型机构为主、以公建公营型机构为主，床位利用率不高、整体盈利能力不强、普遍能够实现收支平衡。面对老龄化速度快、失能失智和慢性病老年人逐 年攀升而产生的庞大的失能照护需求，中国养老机构照护保障水平有待提 高、照护供给仍然不足。
《中国城市商业养老白皮书2025》显示，现代家庭关系下专业养老机构渐受青睐。在问及是否考虑入住养老社区问题上，59.9％的受访者在无人照顾的情况下愿意入住养老社区，49.1%的受访者即使在有家人照顾的情况下仍愿意入住养老社区，其中中年受访者接受比例较老年受访者高19.1个百分点。
