◎ 文 | 徐妍
近年来，随着中国社会老龄化程度的加深，养老问题日益受到关注。京津冀地区作为国家协同发展战略的重点区域，在养老服务的区域一体化方面承担着重要的试验和示范作用。为促进养老服务的标准化和规范化，北京、天津、河北三地于近年相继修订了《北京市居家养老服务条例》《天津市养老服务促进条例》《河北省养老服务条例》。然而，在推动服务标准与质量监管的过程中，地方性立法和实施效果存在不足。本文结合区域养老服务的实践经验和法律法规，分析现行法律框架中服务标准和质量监管的缺陷，并从法治角度探讨区域协同发展中的改进方向。
京津冀养老服务标准化现状
京津冀地区在推进养老服务标准化方面取得了一定成效。《北京市居家养老服务条例》较为全面地涵盖了生活照料、医疗护理、精神慰藉等服务内容，鼓励社区和社会力量参与；天津市则强调发展医养结合，通过政策扶持鼓励医疗机构与养老服务机构协作，初步建立了“医养结合”的服务模式；河北省在养老服务资源配置和社区养老设施建设上进行了探索，试图通过区域协作承接北京市部分养老需求，缓解首都养老压力。然而，尽管三地都致力于推动养老服务的标准化，但由于地方立法自主性和区域间政策协调的不足，导致三地服务标准和监管体系存在不一致性。
2018年修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》提出，国家应推动养老服务的标准化建设，但在具体实施上并未给予足够明确的指导，导致地方性条例中对服务标准和监管的细化不足。例如，《北京市居家养老服务条例》中对服务内容的规定多以概括性条款形式出现，对于如何落实标准化、如何评估服务质量缺乏明确规定，使得政府在监督和评价时缺少统一的法律依据和操作标准。
此外，在天津市相关条例中，虽然提出要推动养老服务标准化和医养结合的模式，但主要体现在政策倡导和鼓励措施上，缺乏明确的服务流程规范和质量检测体系。河北省的条例尽管有推动居家社区养老设施建设的具体措施，但对服务质量的持续监管和评估机制方面，缺乏法律保障。这些问题使得京津冀区域在养老服务协同发展过程中，难以实现真正的标准统一和互联互通。
服务质量监管机制的现实挑战
现有地方性条例大多提到要推动社会力量参与养老服务，但在实践中，如何协调政府与社会力量合作，如何监督社会力量提供的服务质量，是立法中尚未解决的难题。京津冀三地在养老服务的发展上采取了政府引导、社会参与的模式，鼓励企业和社会组织提供多元化服务，然而，缺乏统一的监管标准和明确的监督体系，导致这些社会参与主体在实际提供服务时，容易因成本控制或利益追求而忽略服务质量。比如，《北京市居家养老服务条例》中明确鼓励社会资本进入养老服务市场，但在具体的服务质量监督上，条例缺乏明确的监管机制，对服务机构如何接受监督、服务不达标应当承担怎样的法律责任，规定仍然笼统。在天津市和河北省的相关条例中，虽有提到“加强服务质量监管”，但更多地停留在政府行政指导层面，缺少详细的监督检查办法和法律追责机制。
法律责任界定的模糊性也对服务监管产生了影响。养老服务作为涉及老年人切身利益的民生问题，其服务质量关系到老年人的生活安全和生命尊严。然而，现行条例对服务机构的法律责任界定不够明确，出现质量问题时，老年人和家庭成员难以通过法律途径追究相关责任主体的责任。如天津市的条例中，虽然提到应规范社区养老服务机构的管理，但并未进一步规定在出现医疗事故、服务失误等情形下，如何追究相关机构的法律责任，这种模糊性为服务机构规避责任提供了空间。
同样的问题在河北省条例中也存在，当养老机构因管理不善、服务不到位导致老年人利益受损时，条例对机构的处罚机制仅限于行政性措施，缺乏法律的强制性制约。这种情况不仅降低了法规的威慑力，也削弱了法律的保护作用，使得老年人在遇到权益侵害时难以通过法律途径得到有效救济。
服务标准与监管的优化路径
针对现行法律法规在养老服务标准和监管方面的不足，京津冀地区在推动养老服务一体化的过程中，应从以下几个方面入手，通过立法和制度完善，提升区域协同中的法治保障。
推动区域法律标准的统一化与互认机制建设。区域协同的关键在于标准的统一，京津冀三地在养老服务立法中应加强协调，推进服务标准、资格认证、设施设备等方面的统一化，形成区域性规范。例如，天津市已经在医养结合方面积累了丰富经验，河北则在社区基础设施建设上具备优势，北京在居家养老模式的创新中也有许多良好实践。三地应通过区域联席会议和联合立法等方式，共同制定统一的养老服务标准，确保老年人在跨区域生活时能享受到同等质量的服务。在立法过程中，还应注重细化养老护理人员的资质、培训标准，明确服务内容的具体规范和质量评价体系。特别是在护理服务、餐饮配送、健康管理等高频服务项目上，应对服务操作流程和质量监控设定详细的法律条款，并通过立法形式确立区域内互认的服务标准，推动区域一体化发展的法律基础建设。
完善法律监管机制，加强法律责任的明确化。法律的威慑力在于执行和监督。为了切实保障老年人权益，京津冀区域在推动养老服务标准化的同时，应同步完善法律责任和监管机制。对于不符合标准的服务机构，三地应通过立法建立明确的处罚机制，并确保行政处罚与法律责任追究相结合。
此外，可以考虑引入第三方评估机制，在法律中赋予独立评估机构合法地位，使其有权定期对养老服务机构进行检查，并出具公开的质量报告。对于屡次违反服务标准的机构，应通过公开通报、吊销经营许可证等措施进行严惩，增强服务机构的合规意识和服务质量。
加强养老服务纠纷的法律救济与援助机制。现行法规对养老服务纠纷的处理缺乏有效的法律途径，导致老年人及其家属在权益受损时难以维权。京津冀三地应当在立法中明确建立服务质量纠纷的调解、仲裁机制，并为经济困难的老年人提供法律援助，确保法律救济的可及性。政府应设立专门的养老服务质量投诉平台，公开受理并处理老年人及其家属的投诉，对服务质量差、投诉频发的机构启动调查程序，确保养老服务市场的有序和规范。
养老服务的标准化和监管，是保障老年人生活质量的核心环节。京津冀三地在推动区域养老服务一体化的过程中，应通过立法的完善和区域协同机制的建设，实现服务标准的统一化、监管机制的强制化和法律责任的明确化，构建一个更加完善、透明、高效的法治保障体系。京津冀区域在实现养老服务标准化和协同监管的过程中，应继续深化法律和政策的协作，探索更多跨区域的服务创新和制度创新，以更好地适应老龄化社会需求，为全国养老服务体系建设提供有益的经验和示范。
（作者系中国政法大学比较法学研究院副教授）
来源｜《法人》杂志2024年11月总第249期
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