基小律说：
刘军 | 作者
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一、明确政府投资基金的界限《指导意见》明确，政府投资基金，是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。
《指导意见》第一条开宗明义，政府投资基金要突出政府引导和政策性定位。为此，《指导意见》将政府投资基金按照投资方向分为产业投资类基金和创业投资类基金。前者聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目；后者围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，解决重点关键领域“卡脖子”难题。
发展耐心资本
分级分类管理机制对区县政府投资基金设立的影响
（一）分级管理
从设立基金的政府级别角度，区分国家级、省级或地市级、区县级基金：
一直以来，政府投资基金的设立通常由本级政府批准，审批层级低，设立门槛低，部分县区大量设立政府投资基金，造成同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。为此，《指导意见》直接取消了县级政府对政府投资基金的审批权，同时严控财力较差的区县设立政府投资基金；而财力较好、具备资源禀赋的县区设立政府投资基金，将提级报上级政府审批。除设立政府投资基金外，《指导意见》还严控县级政府新设基金管理人。虽然目前县级政府新设基金管理人已受到严格限制，但可以预见，未来县级政府将难以再新设基金管理人，设立政府投资基金也将大幅减少。
另外，省级政府要制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求。
（二）分类管理
从基金类型角度，区分产业投资类基金和创业投资类基金：
从政府出资类型角度，区分通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等：
实践中各级政府一般对政府投资基金均制定了相关的管理办法，对于政府投资基金的治理结构、投资决策、运作管理、投资退出作出规范和限制，其中，有些规定具有合理性，且符合市场化运作的要求，比如，要求政府投资基金进行托管、以实缴出资为计费基础等；但也有一些规定不具有合理性，且不符合市场化运作的要求，比如，要求政府投资人在政府投资基金的投资决策委员会中具有委员席位，且对政府投资基金的投资、退出享有一票否决权，对政府投资人的退出设置保底价格等。
《指导意见》第（十六）款提出容忍正常投资风险，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。基金本身具有高风险的属性，为此通常以组合投资平滑投资端的高风险，单一项目亏损、单一年度亏损是正常现象，以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据不符合基金投资运作规律，是非市场化、将保护国有资产安全极端化的表现。相对地，《指导意见》也鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。
如开篇所述，《指导意见》是国务院就政府投资基金首次发布规范性文件，对于过往以财政部《政府投资基金暂行管理办法》和发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》为核心的政府投资基金管理体系具有重构和统领作用，是开始而不是总结。《指导意见》也明确，有关部门按职责分工制定出台政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等配套细则，构建“1+N”制度体系。《指导意见》作为统领的“1”，将引导构建出更加规范和符合政府投资基金政策性定位的“N”，这必将更加系统、自上而下地改变政府投资基金的运作机理，发挥政府投资支持经济社会高质量发展的作用。
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