重庆建立垃圾焚烧领域绩效评价体系，促进按效付费理念落地生根

文摘 2024-12-26 17:50 重庆

随着城市化快速推进，重庆市生活垃圾产生量逐年攀升，如何实现资源化和无害化处置成为新的发展路径。

2002年开始，重庆市在中心城区探索实施生活垃圾焚烧发电，通过政府购买服务的方式，通过市场化的运作，双向推动“建、管、运”有效衔接，大力提升资源利用率。

截至2023年，中心城区已建成投运第一（同兴）、第二（丰盛）、第三（百果园）、第四（洛碛）共4座垃圾焚烧发电厂，实现“原生生活垃圾零填埋、分类后生活垃圾全焚烧”的预期目标，无害化处理率保持100%。

在取得成效的同时，除第一座厂外，其他三座厂通过核成本按量付费的制度也产生了一些问题，不利于节约付费成本。

比如，成本发生的真实性易核定，但科学性、合理性和必要性难以精准界定；管理部门都能较好地发挥自身监管作用，但有效发挥合力效应缺乏定量载体和纽带；如何衡量企业降本增效的努力程度以及激发其内生动力，缺乏实质性的激励约束机制……

这些问题会影响到政府付费支出成本的核定，特别是与预算绩效管理的要求有差距，需要建立按效付费的新机制加以解决。

为此，按照规范化、绩效化、专业化和精细化管理的原则，市城市管理局会同市财政局探索并形成中心城区生活垃圾焚烧发电“按效付费”新机制，进一步激活企业降本增效内生动力，不断提升管理运营的能力和水平，以真正实现政府、企业共赢的结果。

主要做法

（一）制定核心指标，形成科学评价体系

按照“客观公允、横向可比、依法公开”的原则，市财政局制定出台《关于重庆三峰环境集团股份有限公司生活垃圾处理服务费结算价格核定暂行办法》，会同市城市管理局修订出台《重庆市主城区都市区生活垃圾焚烧厂监管评价办法》，建立运营成本日常跟踪制度，形成“运营-绩效-付费”相互挂钩的制度框架和运行机制。评价体系涵盖污染控制、设备运行、运营管理、厂区环境和经济效益五大类别，增设项目运营经济性、成本控制等内容和考核指标，运用标杆法，将年度成本优化指标、吨飞灰处理成本、吨渗滤液处理成本、吨垃圾维修维护费用、吨垃圾总成本、综合物耗降低幅度、吨垃圾发电量等作为年度绩效考核核心指标，逐步形成一套科学有效的评价体系。

（二）加强过程监管，注重评价结果运用

重塑管理的关键环节，再造管理的运行流程，将行业标准与绩效指标有机结合，以实现“评价准确、数据明晰、结果可用”的目标。在核量计量方面，强化数字化改造，各环节独立装表计量，如实记录据实核算。在监督性监测方面，加强静态与动态、定期与突击监测相结合，增加监测内容、监测频次和监测点位，强化对第三方监测的监督。在成本监测方面，加强年度计划检修方案、新增项目投资审核，参与年度重大采购事项尤其是内部承包的监督，追踪核心指标达标情况，及时采取纠偏措施，并对企业运行成本的评估分析进行跟踪审核。同时，强化评价结果运用，以3年核价周期为绩效评价周期，每年实施季度评价和年度评价、每3年开展一次总绩效评价和核价工作，将评价结果与付费安排挂钩，并严格执行到位。

（三）做到奖惩并举，变财政“压力”为企业“动力”

坚持绩效导向，引导企业树立节约成本理念和绩效优先理念。通过奖惩并举，规范企业运营，激发企业内生动力，实现降本增效目标。在惩戒方面，企业的外包服务没有采用公开竞争限价招投标方式的，采取扣分的方式，逐步规范运营企业减少关联交易，提高市场化运营水平。在奖励方面，企业在吨垃圾处理消耗水电气、易损易耗品成本、吨垃圾发电率等核心指标上有明显改善的，考评上予以额外加分，鼓励企业加力“降本增效”。同时，探索增量利益分享机制，适时采用固定单价模式，进一步激励企业通过精细化管理获得增效。

实际成效

（一）节约财政支出，树立了绩效理念

按效付费机制既对监管部门、运营企业提升管理效能形成压力，也对哪些地方该降成本、哪些效益可以共享达成共识，绩效优先理念真正有了运用的实践基础。从数据上看，一方面，第二、第三厂仅2023年当年即节省财政支出1300余万元，诠释了“花小钱小气”的管理理念；另一方面，运营企业主动而为，通过集团实行大宗物资集中采购，年平均节约支出500万元，通过与银行等金融机构协商降低贷款利率，年平均节约支出1400万元。同时，改变运营企业出资监管自身的方式，理顺“裁判员”和“运动员”的关系，相应的监管费用由政府解决，确保评价结果的客观性和真实性。比如，为提高监管数据的真实性，统一安装在线监测和视频监控系统，由财政据实结算。

（二）夯实各方责任，形成了管理合力

基于按效付费的制度框架，部门职责更为清晰，工作变被动为主动。市城市管理局常态化开展日常监管、季度评价、年度评价，去年第四季度以来，派驻运营企业人员16名，实施24小时驻场监管，出动监测人员48人次，开展日常监测12次，监测和日常检查指标79个，监管评价发现问题25个。通过协同监管，有效提高了焚烧厂的污染控制和经济效益指标，防范了入厂垃圾称量等问题，推动了运营企业安全、规范运行水平不断提升。

（三）核心指标持续改善，运营效率不断提高

数据显示，近几年成本效益指标数据持续改善。4家焚烧厂入厂垃圾量从2021年的320万吨提升到2023年的370万吨，吨垃圾平均发电量从2021年的447.89 KW·H/吨提升到2023年448.21 KW·H/吨，飞灰处置成本从2021年1371元/吨降到2023年1286元/吨。目前，鉴于按效付费机制实施时间较短，部分指标还未出现明显改善，但随着绩效理念充分运用后，加上管理逐步发力，核心指标将持续改善，降本增效的效果会更加明显。

（近三年入场垃圾及近三年飞灰处置成本）

经验启示

（一）预算绩效管理是推动公用事业良性发展的有效途径

从按成本付费到按效付费的变化，其本质是从注重财政资金使用的合规性向注重合理性、经济性、效益性转变，是从单纯注重结果到系统注重源头、过程和结果的转变。重庆市率先在垃圾焚烧发电购买服务上推行按效付费改革，将绩效理念传导至管理部门和运营企业，进一步激发了改进管理的内生动力，为其他政府付费项目提供了很好的经验示范和现实路径。

（二）构建绩效指标体系是实现精细化管理的关键环节

有序推动改革并取得实效，科学合理设置核心指标是关键一招，只有发挥出指挥棒的引导作用，才能真正实现财政支出“物有所值”。围绕降本增效做文章，就必须考核项目运营经济性和成本优化指标，并细化明确综合类指标，实现对垃圾入厂端监测、过程成本监测和出场端全过程监管，解决绩效指标“虚化、弱化、软化”等问题。同时，核心指标也需据实迭代更新，以真实、准确反映运营情况。

（三）运用绩效评价结果是深化政府付费改革的有力保障

绩效评价的价值在于评价结果的运用，要逗硬考核并执行。在管理上，通过加分项和扣分项的深入分析，既能帮助监管部门优化指标、完善管理，也能帮助企业精准找到运营的短板和瓶颈。在决策上，通过评价结果的全面分析，政府端能不断优化支出结构，企业端能不断优化经营策略，让降本增效“看得着、摸得到”。良性互动反馈机制形成后，问题不再回避，解决问题的路径才易达成共识，更高效更高质的发展就能得到保障。

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