作者|知乎三种不同的红色 制图|地图爱好者
地区，我国现行的行政区划之一，行政区地位与地级市、自治州、盟相同，属地级行政区，由省、自治区管辖。地区的管理机构为地区行政公署。
在上个世纪六七十年代，我国大量的地级行政区都是以“地区”形式存在。现存的地区只存在于黑龙江省、西藏自治区和新疆维吾尔自治区。
01
“地区”的出现背景
《中华人民共和国宪法》对行政区划的规定如下：
第三十条 中华人民共和国的行政区域划分如下： （一）全国分为省、自治区、直辖市； （二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市； （三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。 直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。 自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。
《宪法》规定很明确，中国行政区划，一般情况下是三级体系的，也就是省——县——乡。在民族自治地方，则在省和县之间加了一个“自治州”，但那是特例。换言之，按照《宪法》规定，中国的行政区划，省是直接管辖县的。
但是，一般来说，一个省面积很大，下辖几十上百个县，在建国初期的那种交通、信息条件下，省是不可能直接管理到每一个县的。那怎么办呢？
于是，省政府就把全省划分为若干大的区域，每个区域有若干县，再派出一个机构到该区域代表省政府来进行管理。——这个区域就叫做“地区”。
△ 大兴安岭地区自然资源局
这个被省政府派出去、代表省政府进行管理的机构，就叫做“地区行政公署”，简称“行署”，其行政首脑就叫做“地区行政公署专员”，地区也有党委，其书记就叫做“地委书记”。
地区行署由于是派出机构，依照法规，它的职责主要是传达贯彻上级政府的决定、命令，督促检查，协 调指导，调研服务等。作为一级政府两个最重要的权力：财政权和人事权，行署是没有的。——当然，在现实中由于现在行署的权力越来越大，现在的行署都设立了财政局和人事局，换言之已经实际上拥有了这两项权力，但这种情况并没有上升到法律层面。
其实，最重要的是什么呢？
由于地区行署不是一级政府，所以地区是没有人大的。——按照法律规定，我国各级政府都必须是人大选举产生的。但行署不是，行署领导（专员、副专员、各处处长等）都是上级任命，而且没有任期限制。行署工作只向省政府负责，而不向人大负责。
所以，地区与一般的地级市、自治州等地级行政区本质上有明显不同，地区行署也不是一级政府。
02
“地区”向“市”的转变
但是，我们现在最常说的一个行政区划就是“地级市”，这个“地级市”又是怎么回事呢？
首先，我们来说说“市”，市，顾名思义就是城市。
在中国传统的行政区划中，是没有“市”这个东西的。“市”最早出现在中国，是1921年广东革命政府设立的广州市。
1921年，广东省的广州市出台并通过了《广州市暂行条例》，《条例》第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”这条规定宣告了中国第一个城市型政区的诞生，汕头市紧随其后，于3月成为第二个城市型政区。
△ 1949年的广州市
注意，此时的“市”与“县”是一对平级的行政区划单位，且市辖范围仅仅为原县城城市化水平较高的一小部分地区。市与县，城镇与农村，互为补充，各管一块。因为“市”的城市化程度比“县”高，所以县发展到一定成了后，就可以申请“撤县设市”。
如果说，传统的行政区划，如省、府、州、县都是区域性的政区，那么这个“市”就是点状的政区。
“市”是点状的政区，只管理城市和郊区。
“市”是点状的政区，只管理城市和郊区。
“市”是点状的政区，只管理城市和郊区。
重要的事情说三遍。
所以，一直到80年代初的市，除了直辖市之外，都是很小的，只包括城区和少许郊区。只有少量的是区域性的，下面管辖了县。
举个例子，比如甘肃天水，1985年前，有天水地区、天水县、天水市。其中天水市管辖的是城区及郊区，广大农村地区由天水县管辖。而天水市和天水县平级，都属于天水地区管理。
△ 80年代以前的天水地区
80年代以前的天水，图中有三个“天水”，其中红色的“天水”是天水地区，黑色带红下划线的是天水市，黑色无下划线的是天水县。
到了1983年，国家展开全国行政区划大改革，在全国积极试行地、市合并，大部分地区被裁撤或与市合并，大部分市被重新设立。这些与地区合并，或新设的市成为第二级行政区划单位，简称“地级市”，但并不是所有的“市”都能得到“升官”待遇，还有一部分市仍然“原地踏步”与“县”同级，为了区分，这些市就被称为“县级市”。
就是在1983年开始的这股地市合并、地改市的浪潮中，大量的“地区”逐级被地级市代替。
据统计，1982年及其以前，地区为地级行政区的主要形式。1982年地区数170个，占318个地级行政区的53%。而截止目前，仅存地区7个，占333个地级行政区的2%。
也就是说，“地区”这种特殊的行政区划，随着我国城镇化水平的稳步提高，正在大量减少，未来极有可能退出行政区划历史舞台。
△ 西藏阿里地区
03
仅存的“地区”
除新疆、西藏以外，大多省区都在2010年之前完成了撤地设市，新疆、西藏两个经济欠发达自治区也在2014-2017年完成了大部分地改市工作。
目前还存在的7个地区为：黑龙江省大兴安岭地区，西藏阿里地区，新疆塔城地区、喀什地区、和田地区、阿勒泰地区、阿克苏地区。
国家当初地改市的初衷，是为了发挥城市的经济中心作用，带动周边地区发展。很显然，如果地区内并没有能带动周边发展的城市，撤地设市的条件就不成熟。目前剩下的7个地区发展都相对落后。
但是，每个地区也有自己独特的原因。
黑龙江大兴安岭地区，作为除新疆、西藏外唯一的省辖地区，经济发展水平并不比西部大多数2010年后完成地改市的城市差，却存在严重的历史遗留问题。
△ 黑龙江标准地图上的加松两区
上个世纪六七十年代，国家决定大力开发大兴安岭，在加格达奇设立了会战指挥部，
大部分干部职工都是来自黑龙江。1969-1979年，整个呼伦贝尔盟都划归了黑龙江，加格达奇也成为黑龙江人建设起来的一座城市。可是，1979年后，加格达奇连同呼伦贝尔盟一起都回归了内蒙古。加格达奇区，地是内蒙古的，城市建设和人都是黑龙江的，黑蒙两省区关于加格达奇和松岭两的归属问题一直未得到解决。
△ 内蒙古标准地图
大兴安岭地区这种政府驻地不在辖区范围而在其他省区的独特现象，全国少见。地区行政公署一般设在地区所辖县或县级市，而大兴安岭地区却下辖四区，也是全国独一份，俨然已经是地级市的行政架构了。可是，主要的两个市辖区地权在外省，已经成为了大兴安岭地区地改市的重大阻力。
西藏阿里地区，不能撤地设市的硬伤在于经济发展相对滞后。不管是阿里地区与西藏其他市相比，还是地区行政公署驻地噶尔县与其他县相比，经济发展水平都有明显差距，要完成撤地设市还有待时日。
△ 西藏各市、地区GDP
新疆五个地区，不能撤地设市的原因除了经济发展相对滞后外，还有兵团城市的相互影响。新疆地方与兵团的行政区划错综复杂，故而地改市的步子较慢。但随着国家对新疆经济建设的大力扶持，以及新疆行政区划体系的逐步完善，新疆全部完成地改市也指日可待。
△ 新疆的5个地区
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