2024自然资源工作答卷：这一年，我们深化改革、守牢红线

政务 2024-12-20 15:07 重庆

“米袋子”再度丰盈，“菜篮子”供应充裕，中国饭碗越端越稳。

“口粮地”量升质优，“责任田”南北双增，耕地红线越守越牢。

耕地保护党政同责考核全面推进，改革完善占补平衡制度新政实施，优质耕地特别是永久基本农田特殊保护连出实招......耕地保护量质并重优布局，持续为“国之大者”夯根筑基。

一桩桩，一件件，习近平总书记牵挂于心的耕地保护改革举措逐步落地，自然资源部门按照“量质并重、严格执法、系统推进、永续利用”的总体要求进一步全面深化改革，切实守牢耕地保护红线。

党政同责考核全面推进

确保耕地实至名归

“我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。”习近平总书记的嘱托言犹在耳，“耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。”

久久为功，行稳致远。

2024年，耕地保护改革进一步深化，得益于多年固本攻坚：2021年至2023年全国耕地总量连续3年净增加，累计新增1758.16万亩，有效扭转了耕地持续快速减少的趋势。从流向上看，过去流失的平原优质耕地成为耕地流入的主要来源，稳住了耕地质量的“基本盘”。

随着耕地保护“军令状”签订，党政同责“首考”在2024年全面落地，经过实地抽查、部门评审等环节，考核结果已经党中央、国务院审定并向各省进行通报，督促各省针对考核发现问题推进整改。其中，国土变更调查、督察、执法等相关领域深化改革，强化成果应用，从遏制新增违法和化解存量两个方面，切实压实地方政府耕地保护主体责任。2024年，国家自然资源督察机构聚焦耕地和生态保护对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展监督检查，并落实贯通协调机制要求，向有关单位、部门转送督察成果，推动形成多部门监管合力。根据督察发现问题情况，国家自然资源督察机构向各省级人民政府印发《督察意见书》，公开通报了80个违法违规重大典型问题，公开约谈14个违法违规问题突出地区政府负责人，推动地方规范自然资源管理秩序。

目前，新一轮党政同责考核准备就绪，考核内容将在原有基础上进一步精简优化，党政同责的考核制度框架随之不断完善。

根据考核结果，自然资源部会同相关部门推动实施耕地保护责任目标考核奖惩，对于存在耕地保护任务缺口且无法按时间表补齐的省份，进一步确定补足缺口数量及2023年度应缴纳的经济补偿费用；对于超额完成耕地保护任务的省份，进一步明确经济奖励资金。

“大家立了军令状，必须做到，没有一点点讨价还价的余地！”习近平总书记的态度很明确，“要采取‘长牙齿’的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任”。

令出如山，行之必果。

为了完善“长牙齿”硬措施工作机制，自然资源部协同最高法、最高检和农业农村等部门，探索耕地保护共同责任机制建设，凝聚起强大的耕地保护力量。自然资源部门立足国土空间规划、用途管制、调查监测、政策法规、执法监管等职责，加强对地方政府落实耕地保护责任的督察。各领域协调联动“攥指成拳”，全面推动耕地保护责任逐级落实。

2024年，各级各类国土空间规划加快批复落地，规划统领之下，“三区三线”特别是耕地和永久基本农田的优先保护在实践中形成刚性约束。“耕地保护和质量提升法”立法进程提速，“永久基本农田保护红线管理办法”即将出台，相关配套文件也同步加速推进。

对于各类建设用地，自然资源部门严把预审准入关，督促指导省、市、县三级初审核减用地，引导项目审查加强节约集约。同时，指导各地稳妥推进存量闲置土地盘活和低效用地再开发，从源头上避免占用耕地特别是永久基本农田。

按照落实“长牙齿”硬措施工作机制的要求，国土测绘、执法监管等相关部门改进监测分析、加强工作联动，聚焦重点地区和重点领域，精准发现问题。国家自然资源督察机构及时组织实地核查，报告、督办重大违法违规问题，督促地方整改纠正。随着耕地保护制度不断完善，各级党委和政府切实扛起耕地保护的政治责任，从规划管控、用途管制、科技赋能、执法监管、经济激励等各环节完善耕地保护全链条全周期管理，山东、陕西等多地实现耕地连年净增加，以更高效的耕地保护推动高质量发展。

广西壮族自治区桂林市全州县东山瑶族乡白岭村丰收的稻田。蒋胜元摄

量质并重优化顶层设计

农田必须是良田

“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中。”习近平总书记强调，“农田就是农田，而且必须是良田”。

2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，对全面压实耕地保护责任、全力提升耕地质量、改革完善耕地占补平衡制度、调动农民和地方积极性、积极开发各类非传统耕地资源等改革事项从顶层设计层面做出统筹部署。

由此，以改革完善耕地占补平衡制度为重点，系统推进耕地保护制度改革创新开启新局面。

随后，自然资源部会同农业农村部联合印发通知，进一步推进改革完善耕地占补平衡管理，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，强化“以补定占”，实施以省域耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，并指导各地探索推动改革举措落地实施，坚持量质并重，守牢耕地红线。其中，明确补充耕地以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅，垦造和恢复的耕地应按规定配套建设农田基础设施，加强利用管护，逐步达到旱涝保收、高产稳产标准，确保长期稳定利用。在此基础上，健全补充耕地质量验收制度，配合农业农村部研究补充耕地质量验收办法，进一步强化补充耕地质量刚性约束。

耕地整改恢复要实事求是，尊重规律，保护农民合法权益，适当留出过渡期，循环渐进推动。自然资源部门完善政策措施，稳妥有序推进耕地整改恢复，全面开展有关问题排查整改，强化专题研究、政策宣讲、业务培训和经验交流，指导地方规范实施耕地整改恢复工作，切实维护群众合法权益。

为了将耕地保护各项改革举措落到实处，各地探索实施耕地网格化管理，通过“人防+技防”等手段强化动态监管，将耕地保护管理责任体系延伸至村级，让每一块耕地都有守护人，便于更及时、更准确地发现各类违法违规占用耕地行为。

湖南省政府在全国率先印发的耕地保护国土空间专项规划全面落地实施，全省以此为总纲对耕地和永久基本农田、耕地后备资源、恢复耕地空间实行耕地保护“一张图”管控。其中，明确提出2024年年底前力争建成2.8万个左右的铁塔视频监测站点，将90%以上耕地纳入监测范围；到2025年基本形成基于耕地数量、质量、生态和文化的全程一体化耕地保护利用体系；到2035年逐步把具备条件的永久基本农田建成高标准农田。

为充分调动各类主体保护耕地的积极性，多地探索从普惠性补偿、考核奖惩和跨区域调节等方面，建立健全耕地保护数量、质量、生态“三位一体”补偿激励机制。

广西15个耕地保护激励县（市、区）分别获得一次性激励资金600万元，合计9000万元，将主要用于耕地的保护、建设与管理。其中，各地不低于80%比例用于奖励本辖区内耕地保护工作成效突出的乡镇，支持承担耕地保护具体任务、成效突出的农村集体经济组织。

广东省自然资源厅、财政厅联合印发通知建立健全耕地保护补偿激励机制，衔接耕地保护和粮食安全责任制考核最新要求，构建完善省、市、县三级耕地保护补偿激励机制。其中明确，2025年~2027年省级每年安排4800万元资金和3000亩新增建设用地指标对地级以上市进行奖励。

从全国实践来看，诸如此类探索创新层出不穷，各地着力推动形成“党政负责、部门联动、村集体带动、农民主动和多方参与”的耕地保护新格局。

江苏省连云港市东海县温泉镇丰收的稻田。邵光明摄

全力提升耕地质量

对优质耕地实行特殊保护

“有条件的地方可在农民自愿前提下，探索开展农田集中连片整理，解决细碎化问题。”按照习近平总书记要求，江苏、云南、陕西等很多地方结合实际探索耕地改造提升和耕地集中连片建设，探索小田变大田、坡耕地治理、退化耕地治理、撂荒地治理等，全力提升耕地质量，在增加数量、提升质量、优化布局的同时支撑乡村全面振兴。

全国耕地保有量不低于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩，逐步把永久基本农田建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田。根据这一目标要求，永久基本农田特殊保护不仅有不低于15.46亿亩的量化要求，还有逐步建成现代化良田的质量标准。

为了进一步加强永久基本农田特殊保护，自然资源部会同农业农村部研究出台“永久基本农田保护红线管理办法”，在牢守红线不突破的前提下，对土地综合整治、高标准农田建设、乡村振兴发展涉及农田配套设施建设、耕地自然损毁和零星破碎等情形，进一步明确优化调整程序，促进永久基本农田集中连片和质量提升。

今年9月23日，自然资源部向社会提供永久基本农田信息查询服务，为社会公众广泛参与、共同监督和主动保护永久基本农田提供更多样化的渠道。作为实施特殊保护的重要举措，社会公众可以通过多种网络平台便捷、快速地查询到永久基本农田面积、空间位置等信息。如果发现在永久基本农田上开展种植果树、花卉、挖塘养鱼等活动并改变耕地性质的，或者违法违规占用永久基本农田破坏种植条件的，公众还可以向当地县级自然资源主管部门反映，以便于当地及时核实处置。

“采取有效措施切实把黑土地这个‘耕地中的大熊猫’保护好、利用好，使之永远造福人民。”习近平总书记提到的“耕地中的大熊猫”，就是分布在东北黑土区的耕地，也是我国粮食安全的“压舱石”。相关省份依据黑土地保护法和东北黑土地保护规划纲要，先后从条例、规划、政策、技术、工程、管理等方面综合施策加强黑土地保护，并探索出一批可推广、可复制、能落地的黑土地保护利用模式。

骐骥千里，非须臾之功。对优质耕地实行特殊保护，尤其要有改革创新精神。我们相信，特殊保护之策必有特殊功效，共同期待耕地红线中优质耕地越来越多。

重庆市长寿区云台镇清迈良园晨光下的稻田。李辉摄

优化耕地布局

强化国土空间一体化治理

山水林田湖草沙是生命共同体，各要素彼此依存、相互促进，是统一的自然生态链条。习近平总书记强调：“要把耕地保护放到建设人与自然和谐共生的中国式现代化中来考量。”

耕地保护是一项系统工程，作为生命共同体的核心要素之一，“田”的形态、位置和布局维系自然生态链条稳定，关乎人与自然和谐共生。

针对耕地布局“南减北增”之势，习近平总书记明确要求，南方自己的责任田，自己还是要保。对此，自然资源部门统筹谋划“耕地南北空间格局优化”之策，建立耕地保护责任目标考核奖惩机制，促使南方部分省份有序恢复一部分流失的优质耕地，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区“饭碗一起端、责任一起扛”。2023年，南方16省耕地总量净增加738.89万亩，耕地“南减北增”开始转为“南北双增”，2024年耕地南北空间布局在此基础上持续优化。

为了推动耕地空间一体化治理，自然资源部门稳妥推进“山上”换“山下”和不合理流失耕地整改恢复工作，坚持依法依规、实事求是，统筹优化农用地布局。依据当地自然地理和农业生产条件，坚持大稳定、小调整，分区分类将山上耕地逐步调整到山下，推动果树苗木尽量上山上坡，促进农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。在此过程中，强调充分尊重农民意愿，考虑耕地恢复的经济成本和社会成本，根据实际情况适当给予经济补偿，并留出一定过渡期，坚决杜绝“简单化”“一刀切”。

浙江省按照地类基本稳定、布局更加科学、集中连片度更高的原则，统筹实施耕地功能恢复、“百千万”永久基本农田集中连片整治、多田套合、林耕置换、全域土地综合整治等措施，统筹耕地、林地等其他农用地保护利用，推动“山上”换“山下”、小田变大田、散田变整田、薄田变良田，持续优化耕地布局，取得多赢之效。

“要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局。”按照习近平总书记的要求，全域土地综合整治和“山水工程”以国土空间规划为依据，遵循自然生态系统演替规律和内在机理，基于国土空间整体优化统筹各类自然资源要素一体化保护和系统治理。而耕地，便是其中关键要素之一。

全域土地综合整治统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复，不断推动耕地“增数量、提质量、优布局”的系统保护。试点开展五年来，全国25个省份实施1500多个试点，共计新增耕地66万亩，减少建设用地16万亩。通过保护农耕肌理、释放发展空间、修复生态基底，有效支撑了乡村全面振兴和城乡融合发展。

“山水工程”对山上山下、地上地下、陆地海洋及流域上下游统筹进行整体保护、系统修复和综合治理。截至目前，52个“山水工程”累计完成治理面积超过1亿亩。以此为代表的重大生态保护修复工程项目，已成为服务国家重大战略，优化人与自然关系的重要平台。

2024年，党的二十届三中全会吹响新时代“进一步全面深化改革”的号角，也对耕地保护相关改革提出要求。日前，《习近平关于自然资源工作论述摘编》正式出版，“耕地是我国最为宝贵的资源”位列八大专题之一。这些都为耕地保护工作提供了方向指引和根本遵循。

未来一段时间，面对更加严峻的耕地保护形势、更为艰巨的耕地保护任务，我们还须拿出钉钉子精神，进一步全面深化改革，凝聚多方合力推动各项改革举措落地见效，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化夯实根基。

浙江省台州市三门县健跳镇南新村的连片耕地。林利军摄

资料来源：自然资源部

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