对《人民检察院对指定居所监视居住
实行监督的规定》的解读
刘福谦 最高人民检察院侦查监督厅处长
原文载：《最高人民检察院司法解释、指导性案例理解与适用》，最高人民检察院法律政策研究室编著，中国检察出版社，2016年5月第一版。P240—P244。
目录
一、制定《规定》的背景和过程
二、《规定》的主要内容
（一）关于指定居所监视居住监督的部门职责分工
（二）对公安机关决定指定居所监视居住的监督主体
（三）对检察机关决定指定居所监视居住的监督主体
（四）对指定居所监视居住决定启动监督的情形
（五）自侦案件备案及要求公安机关提供材料
（六）进行监督的工作方式
（七）对决定进行监督应当审查的内容
（八）对决定违法的纠正措施
（九）对纠正意见的执行和救济程序
三、需要说明的几个问题
（一）关于指定的居所的条件问题
（二）关于“特别重大贿赂犯罪”、“无固定处所”的界定问题
为了加强和规范人民检察院对指定居所监视居住决定和执行的监督，2015年10月13日最高人民检察院第十二次检察委员会审议通过了《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》（以下简称《规定》），并于2015年12月印发实施。《规定》根据修改后的刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑事诉讼规则》）等有关规定，对检察机关对指定居所监视居住决定和执行活动实行监督的主体、内容、方式、程序以及监督责任等做了明确规定，具有较强的可操作性。这一文件既是司法改革的一项内容，也是检察机关自身规范司法行为专项整治工作的一项重要成果，必将对规范指定居所监视居住的适用、强化对指定居所监视居住的法律监督发挥重要作用。为了更好地理解与适用这一规定，现对《规定》做些解读。
一、制定《规定》的背景和过程
2012年修改后刑事诉讼法规定了指定监居强制措施，并赋予检察机关对指定居所监视居住决定和执行活动实行监督的职权。修改后《刑事诉讼规则》明确规定对决定的监督由侦查监督、公诉部门负责，对执行活动的监督由刑事执行检察部门负责。两年多来，指定居所监视居住措施在深入查办大要案、提高办案质量和效率、保障犯罪嫌疑人合法权益等方面发挥了积极作用。但在调研中发现有些地方公安机关、检察机关没有严格依照法定条件决定适用指定居所监视居住强制措施，存在扩大适用范围甚至违法适用等问题。有些地方视指定居所监视居住措施为突破案件的“利器”，认为具有空间隔离、信息阻断、时间独占等优势，青睐使用①（参见孙谦：《关于修改后刑事诉讼法执行情况的若干思考》，载《人民检察》2015年第7期。）；有些地方还利用指定管辖立案下沉等方式规避报批程序，随意使用指定居所监视居住，这些做法不仅有违减少羁押、强化人权保障的立法本意，而且容易滋生刑讯逼供、非法取证问题，严重影响了检察机关司法办案的形象，影响了司法的公信力。检察机关对指定居所监视居住的监督工作也存在监督信息来源渠道不畅、监督不规范、监督效果不好等困难和问题。这些问题引起了社会的关注。在全国检察机关开展的规范司法行为专项整治活动中，反映这些问题的意见也较为集中。
为加强和规范指定居所监视居住监督工作，保障指定居所监视居住决定和执行活动的依法、规范进行，维护被指定居所监视居住犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，制定一个相关的规范性文件十分必要。为此，最高人民检察院将“完善对指定居所监视居住决定和执行的监督机制”作为检察改革的一项内容，纳入《最高人民检察院关于深化检察改革的意见（2013--2017年工作规划）》。由于对指定居所监视居住的监督涉及对指定居所监视居住决定的监督和指定居所监视居住执行的监督两部分内容，按照分工，对于决定的监督由人民检察院的侦查监督部门负责，对于执行的监督由人民检察院的刑事执行检察部门负责。根据检察改革工作方案的要求，最高人民检察院侦查监督厅、刑事执行检察厅共同起草了《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》稿，并广泛征求了全国32个省级检察院、最高人民检察院各内设业务机构的意见，同时也征求了最高人民法院、公安部的意见。2015年10月13日，最高人民检察院第十二届检察委员会第四十一次会议审议通过了《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》并于2015年12月印发实施。
二、《规定》的主要内容
《规定》稿共计三十二条，分为四章，分别是总则、对指定居所监视居住决定的监督、对指定居所监视居住执行活动的监督和附则。现就《规定》的主要内容说明如下：
（一）关于指定居所监视居住监督的部门职责分工
《规定》第三条区分指定居所监视居住的决定和执行，规定对决定的监督由侦监、公诉部门负责，对执行活动的监督由执检部门负责。由此看出，对于决定指定居所监视居住的监督涉及检察机关的侦查监督、公诉部门，那么两个部门又是如何分工的呢？对此我们一定要结合《规定》的第十四条进行理解，《规定》第十四条第二款明确规定，对于人民法院作出的指定居所监视居住决定的监督，由同级人民检察院公诉部门按照本规定执行。因此，人民检察院公诉部门只是负责对人民法院决定指定监居的监督，除此之外，对于公安机关、检察机关决定指定监居的，均由侦查监督部门负责对决定的合法性进行监督。
（二）对公安机关决定指定居所监视居住的监督主体
指定居所监视居住的适用有两种情形：一是犯罪嫌疑人无固定住处的；二是对危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪和特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，其中第二种情形需经上一级公安机关或者人民检察院批准。与此相对应，根据《刑事诉讼规则》第—百一十八条的规定，《规定》第5条对公安机关决定指定监居的两种情形分别规定了监督主体：对于公安机关对无固定住处的犯罪嫌疑人决定指定监居的，由同级检察院侦监部门监督；对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，经上一级公安机关批准对犯罪嫌疑人决定指定监居的，由作出批准决定的公安机关的同级检察院侦监部门监督。之所以规定由作出批准决定的公安机关的同级检察院侦监部门监督，主要是考虑到实行同级监督能够确保监督力度和效果。
（三）对检察机关决定指定居所监视居住的监督主体
《规定》第六条针对无固定住处和特别重大贿赂犯罪两种情形，分两款对检察机关侦查部门适用指定监居决定的监督作了规定，即一律由上一级院侦监部门依法监督。需要说明的是，对于特别重大贿赂犯罪指定监居决定的监督，《刑事诉讼规则》对于因犯罪嫌疑人无固定住处而决定指定居所监视居住由哪一级检察机关行使监督权则未作规定。在征求意见过程中，不少省级院侦查监督部门建议由上一级人民检察院进行监督，由本院侦查监督部门监督本院做出的指定监居决定难以达到效果。在最高人民检察院检委会审议本规定时，多数委员也同意统一赋予上一级人民检察院侦查监督部门进行监督。根据部分省级院的意见，经最高人民检察院检委会审议，为强化监督并保证监督实效，《规定》将对检察机关侦查案件指定监居决定的监督权统一赋予上一级院侦监部门。
（四）对指定居所监视居住决定启动监督的情形
检察机关侦查监督部门实施对指定监居决定的监督，必须首先要启动监督程序。在总结检察实践经验的基础上，《规定》为人民检察院实施对指定监居决定的监督设定了四种主要启动途径：一是依控告或者举报、申诉启动，即犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属、辩护人向检察院控告或者举报指定监居决定违法，接受控告、举报的部门按照规定将有关材料转侦监部门办理的。二是依职权启动，即人民检察院通过介入侦查、审查逮捕、审查起诉、刑事执行检察、备案审查等工作，发现侦查机关（部门）作出的指定居所监视居住决定可能违法的。发现指定监居决定可能违法，人民检察院侦查监督部门就应当启动监督程序，否则就是失职渎职行为。人民检察院的公诉、刑事执行检察、案件管理等部门在工作中发现侦查机关（部门）指定监居决定可能违法的，应当及时将线索通报给本院侦查监督部门，由侦查监督部门启动监督程序。实践中，有的地方检察机关与公安机关、法院建立了指定监居决定书副本抄送检察院制度，在此情况下，案管部门收到公安机关决定书副本后移送侦监部门的，侦监部门应当及时监督。三是人民监督员认为侦查机关（部门）指定居所监视居住决定可能违法提出监督意见的。四是其他应当启动监督的情形。这是一个兜底条款。对于实践中常见的有关领导同志批办、上级院交办或者有关部门转来的反映指定居所监视居住决定违法或者建议人民检察院监督的，同样应当启动监督程序。
（五）自侦案件备案及要求公安机关提供材料
为解决检察机关侦监部门对侦查部门决定指定居所监视居住的信息获知渠道问题，以便及时跟进履行监督职责，《规定》第八条分两款分别规定了检察机关侦查部门作出指定居所监视居住决定后备案和对公安机关决定监督信息获取的渠道。第一款规定，检察院侦查部门应当在作出决定后3日以内，将立案决定书、指定监居决定书等法律文书副本及主要证据复印件报上一级检察院侦监部门或者抄送本院侦监部门。之所以要求侦查部门向侦查监督部门报送（抄送）法律文书及主要证据复印件，目的是便于侦查监督部门对案件是否达到了指定监居的法定条件进行实质审查，而不仅仅是程序性审查。
本条第二款规定，对于公安机关决定指定监居的案件，检察机关在监督时可以要求其提供案件相关材料。由于规定无法设定公安机关向检察机关备案指定监居案件材料的义务，因此，对于实践中检察机关侦查监督部门通过办理审查逮捕案件或者通过其他途径发现公安机关指定居所监视居住决定可能违法的，应当要求作出决定的公安机关提供立案决定书、指定居所监视居住决定书等法律文书副本及主要证据复印件等案件材料进行审查，也可以通过上门查阅案卷材料方式进行。
（六）进行监督的工作方式
《规定》第九条规定了人民检察院对指定居所监视居住决定进行监督可以采取的方式，主要包括查阅相关案件材料、听取侦查机关（部门）作出指定居所监视居住决定的理由和事实依据、听取犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的意见等，通过这些必要的工作方式，有利于检察机关依法作出监督意见，确保监督的准确性。
（七）对决定进行监督应当审查的内容
这是本《规定》的重要内容。对指定居所监视居住决定进行监督说到底就是审查指定居所监视居住决定是否符合法律规定，换句话说就是要审查被指定居所监视居住的犯罪嫌疑人是否符合法律规定的指定监居的条件。这里首先应当明确指定居所监视居住是监视居住强制措施的一种执行方式，并非是我国刑事诉讼法规定的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕五种强制措施之外的第六种强制措施。②（有学者指出，由于在适用条件、适用内容及法律后果等方面均与现行法律规定的五种强制措施存在重大差异，指定居所监视居住事实上已经成为法定的第六种强制措施。参见左卫民：《指定监视居住的制度性思考》，载《法商研究》2012年第3期。笔者认为，这种割裂监视居住与指定居所监视居住关系的观点是不正确的。）所以《规定》第十条首先规定：人民检察院监督指定居所监视居住决定是否合法，应当审查该决定是否符合《刑事诉讼法》第七十二条、第六十九条第三款规定的监视居住的条件。只有符合监视居住条件的，才能在此基础上决定是否符合指定监视居住的条件。我国刑事诉讼法中规定可以使用监视居住的，有三种情形：分别是《刑事诉讼法》第六十九条第三款、第七十二条、第八十九条第三款的规定。《刑事诉讼法》第六十九条第三款针对的是被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审规定的，监视居住是一种可选择的强制措施。第七十二条规定的是监视居住的一般条件，该条第一款规定：人民法院、人民检察院和公安机关对于符合逮捕条件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住：（一）患有严重疾病、生活不能自理的；（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（三）系生活不能自理的人的唯一扶养人；（四）因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜的；（五）羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的。该条第二款规定：对符合取保候审条件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人，也不交纳保证金的，可以监视居住。《刑事诉讼法》第八十九条第三款规定，对于人民检察院不批准逮捕的犯罪嫌疑人，对于需要继续侦查，并且符合取保候审、监视居住条件的，公安机关可以依法取保候审或者监视居住。这里规定的符合监视居住的条件应当是指符合《刑事诉讼法》第七十二条规定的监视居住条件。
司法实践中多数情况下，侦查机关（部门）是依据《刑事诉讼法》第七十二条的规定，适用监视居住强制措施。因此这里就有一个检察机关侦查监督部门首先要审查是否符合《刑事诉讼法》第七十二条规定的问题，特别是要重点审查犯罪嫌疑人是否符合本条规定的逮捕条件，并符合本条规定的五种情形之一。经审查对于不符合逮捕条件的，除了《刑事诉讼法》第六十九条第三款规定的情形外，侦查机关（部门）对犯罪嫌疑人适用监视居住强制措施显然属于违法行为。但以上只是审查内容的第一步，对于指定居所监视居住监视居住是否合法的审查，还应当进一步审查是否符合以下情形之一：（一）犯罪嫌疑人在办案机关所在的市、县无固定住处的；（二）涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪或者特别重大贿赂犯罪的犯罪嫌疑人，在其住处执行有碍侦查，经上一级公安机关或者人民检察院批准指定居所监视居住的。根据上述规定，对于无固定住处指定居所监视居住的，应当审查犯罪嫌疑人在办案机关所在的市、县无固定住处；对于以涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪或者特别重大贿赂犯罪的犯罪嫌疑人，在其住处执行有碍侦查为由指定居所监视居住的，检察机关侦查监督部门应当审查犯罪嫌疑人是否涉嫌这三类特殊的犯罪，并且在其住处执行监视居住有碍侦查，同时还要审查是否经上一级公安机关或者人民检察院批准。因此，对指定居所监视居住决定是否合法的审查非常复杂，既涉及实体条件又涉及程序条件，违反任何一项条件均属违法。
（八）对决定违法的纠正措施
《规定》第十二条规定了对于公安机关、检察机关的指定居所监视居住决定违法如何纠正的问题。第一款规定：“人民检察院经审查，对于公安机关决定指定居所监视居住不符合法定条件的，应当报经检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书，并建议公安机关撤销指定居所监视居住决定。”第二款规定对检察机关决定适用指定居所监视居住违法的，人民检察院侦查监督部门应当在报经检察长决定后通知本院侦查部门或者下一级人民检察院撤销指定居所监视居住决定。与对公安机关的监督相比显然更具刚性。
（九）对纠正意见的执行和救济程序
本条第一款规定：对于上—级人民检察院的纠正意见，下—级人民检察院应当立即执行，并将执行情况报告上—级人民检察院侦查监督部门。考虑到人民检察院侦查监督部门的监督纠正意见有时也会出现错误的情况，本条第二款采纳了最高人民检察院有关部门的意见，设置了救济程序，即下一级院认为上一级院的纠正意见有错误的，可以报请上一级院重新审查，上一级院应当另行指派检察人员审查并在五日内作出决定。《规定》的第三章规定了对指定居所监视居住执行的监督程序，共有十条，分别对指定居所监视居住执行进行监督的主体、监督的内容、监督的方式、违法情形的纠正等做了明确规定，具有较强的可操作性。在此限于篇幅，不再赘述。
三、需要说明的几个问题
（一）关于指定的居所的条件问题
在最高人民检察院检委会审议《规定》过程中，有的委员提出，目前在指定居所监视居住的执行过程中，对犯罪嫌疑人、被告人“指定的居所”情况复杂，指定宾馆、培训中心、办案中心等作为居所的都有，有的存在较大的办案安全隐患，有的是变相羁押，存在非法取证，建议《规定》中对指定的居所的条件做个规定，对指定的居所进行规范。根据上述意见，结合刑事诉讼法及《刑事诉讼规则》的有关规定，经认真研研究《规定》第四条对指定的居所应当具备的条件做了规定，即四个条件：（1）具备正常的生活、休息条件；（2）与审讯场所分离；（3）安装监控设备，便于监视、管理；（4）具有安全防范措施，保证办案安全。这四个条件均符合刑事诉讼法、《刑事诉讼规则》的有关规定，应当严格落实，对于指定的居所不符合上述条件要求的，人民检察院刑事执行检察部门应当提出纠正意见，并向人民检察院侦查监督部门、公诉部门通报，在审查办案中予以注意。
（二）关于“特别重大贿赂犯罪”、“无固定处所”的界定问题
调研中，不少地方反映，由于相关法律条文对“无固定住处”、“特别重大贿赂犯罪”等规定得比较原则，实践中，各地对此的理解和把握不一，在适用上具有较大的随意性：一是对“无固定处所”的理解和把握。有的地方出于办案需要，通过指定管辖人为制造犯罪嫌疑人“无固定住处”，并片面理解“市、县”的含义，对同一城市不同的市辖区一概认定为无固定住处，导致大量案件侦查机关（部门）以无固定住处处为由对犯罪嫌疑人适用指定居所监视居住；二是对“特别重大贿赂狂犯罪”的界定不一致，实际中有举报额初查额、提请立案额、立案额等不同观点的争论。此外，《刑事诉讼规则》对特别重大贿赂犯罪”的解释中“犯罪情节恶劣”、“有重大社会影响”的标准也难以准确把握，这在某种程度上也导致了指定居所监视居住强制措施的滥用以及不规范适用，由于标准不明也会影响到检察机关对指定居所监视居住决定的监督工作。在征求意见稿中，我们曾对“特别重大贿赂犯罪”、“无固定处所”进行了新的界定。在征求意见过程中，最高法院研究室提出，关于特别重大贿赂犯罪的规定，建议综合《刑法修正案（九）》的相关规定及“两高”正在起草的贪污贿赂犯罪司法解释，确保《规定》稿与相关司法解释对特别重大贿赂犯罪的界定相一致。最高人民检察院有关部门也提出最高人民检察院正在对《刑事诉讼规则》进行修改，对于这两个问题的界定可以在《刑事诉讼规则》修改时一并考虑，在《刑事诉讼规则》未予修改之前，可暂不做规定，以免发生冲突。最后，我们采纳了上述意见，同时将对“特别重大贿赂犯罪”、“无固定处所”的界定意见告知最高人民检察院研研究室，以通过《刑事诉讼规则》的修改解决这些问题。
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