研究丨数字政府与新质生产力耦合协同发展的理论构建

文摘 2024-09-11 17:40 海南

[ 摘要 ]

数字政府与新质生产力耦合协同发展已成为数字时代国家治理变革和经济社会转型的关键命题。基于跨学科视角，以“技术-制度-生态”为分析框架，探讨了二者融合发展的动态机制与演化逻辑。数字技术进步、制度体系重塑与创新生态培育的交织互动，塑造了融合发展的内生动力，这一过程彰显了数字时代政府治理与经济发展的复杂性、系统性、动态性。通过梳理数字政府和新质生产力理论演化脉络，引入复杂性科学、演化经济学和科技社会学理论视角，研究刻画了二者从“双螺旋”互动到“多螺旋”协同的跃迁图景：由萌芽期的外生性“双螺旋”互动，跃升为多主体协同的内生性“多螺旋”融合，创新链、产业链、价值链加速交织，进而实现了数字政府与新质生产力从分立走向融合、从割裂走向协同的系统化重构。技术与制度、制度与生态的交互作用是这一演化的关键驱动因素。数字政府与新质生产力融合发展的本质在于技术逻辑与制度逻辑在复杂现实图景中的辩证统一与动态交融。

关键词：数字政府；新质生产力；耦合协同

一、引言

新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，数字经济、智能经济、绿色经济方兴未艾。习近平总书记指出：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。”这一重要论断科学阐明了新质生产力的本质内涵、基本特征和实现路径，为加快培育先进生产力新形态、推动高质量发展提供了根本遵循。

作为引领未来文明走向的核心力量，数字政府已经融入到国家治理体系和治理能力现代化的全局中，成为驾驭新质生产力、塑造发展新优势的重要力量。审视数字政府与新质生产力的辩证演化逻辑，探寻二者耦合协同的一般性理论框架，对于系统把握新时代生产关系和生产力的矛盾运动规律，夯实马克思主义政治经济学理论基础，推动国家制度与国家治理体系的同步变革都具有重大理论意义和实践价值。如恩格斯所言：“政治、法、哲学、宗教、文学、艺术等等的发展是以经济发展为基础的。但是，它们又都互相作用并对经济基础发生作用。”生产力的每一次革命性突破必将引发上层建筑的相应变革。然而，传统政治经济学理论聚焦工业时代的物质生产力，对新质生产力塑造下的政治经济形态缺乏充分关照，难以完整回答数字时代生产力和生产关系耦合机理、治理和发展范式交织重构的复杂图景。因此，迫切需要围绕政府形态和生产力形态的互动演化，结合中国实践对经典理论进行创新发展。

数字政府研究经历了从技术到制度再到生态的递进式拓展。早期研究聚焦技术视角，探讨新兴技术在政府管理和服务中的应用，认为其有助于提升决策精准度、政府透明度和行政效率。后续研究开始关注数字政府发展的制度维度，提出数字政府生态系统分析框架，揭示了数据流动、制度约束、多元互动塑造数字治理的复合逻辑，开启了全新研究范式。还有研究探究数字政府与数字经济的互动，剖析新经济现象对政府角色、职能的影响。新质生产力研究在理论溯源上可追溯至马克思主义经典著作对生产力发展阶段性的论述。研究指出，新质生产力以科技创新为主导，实现关键技术突破，是对传统生产力的超越。系统论视角强调新质生产力是生产力要素、结构、功能的有机系统，其中科技创新是核心引擎，现代化产业体系是主要载体。前沿研究构建“动力-要素-结构”框架，考察新质生产力发展脉络与社会影响，为实践路径优化提供启示。综上所述，数字政府和新质生产力研究均呈现多元化、系统化趋势，但鲜有文献整合技术、制度、生态维度，对二者动态融合、耦合机制缺乏系统阐释，这为跨学科探究提供重要切入点。

鉴于此，拟通过对数字政府与新质生产力耦合协同发展的理论探索，在继承经典理论的基础上，努力实现理论创新、范式重构和实践引领的多重价值诉求。具体而言，将聚焦于以下关键问题：数字政府和新质生产力作为复杂系统的功能、结构耦合机制如何？其耦合演化遵循怎样的路径逻辑？数字技术变革、制度体系重塑、创新生态演化将如何交织重构数字时代政府治理和经济发展范式，又将呈现出怎样的未来图景和实现路径？通过对以上问题的深入探讨，力求构建一个体现时代特征、彰显理论创新、引领实践发展的数字政府与新质生产力耦合协同发展的一般理论分析框架，为数字中国和数字文明建设提供理论支持。

二、数字政府与生产力理论交叉融合的演化脉络

数字技术的广泛渗透和数字生产力的加速释放，让工业时代“政治-经济”二元对立的分析范式日益失效，国家与市场、政府与社会的关系呈现出交织融合、动态耦合的崭新图景。审视数字政府与新质生产力理论的发展脉络，可以清晰地看到一个从单向度的技术应用到多维度的制度重塑，再到交叉融合的生态培育的递进式演化过程。

（一）数字政府理论的演变脉络

纵观数字政府理论的演进轨迹，大致可划分为三个阶段：早期的技术中心论、中期的管理中心论和近年来兴起的生态中心论。数字政府早期研究深受新公共管理运动影响，带有浓厚的技术决定论色彩。信息技术在政府部门的引入，催生了以“电子化”为标志的管理革新浪潮。学者们热衷于讨论信息系统的功用，强调通过流程自动化、办公信息化来提升行政效率。尽管一些学者也关注到组织变革的议题，但总体上仍秉持“先有技术后有变革”的思路。可以说，这一阶段对数字政府的理解相对狭隘，尚未触及治理体系的深层次变革。

随着Web2.0时代的来临，数字政府研究出现从技术向管理的“中心转移”。学者们开始更多地从管理视角审视数字政府的价值取向和实现路径。公众导向、流程再造、绩效管理等新公共管理理念受到广泛关注。数字技术在公共服务中的应用，促使学者思考如何实现服务导向型政府转型。这一时期对数字政府的理解更加立体和深入，但研究视角仍聚焦于政府组织内部。

进入Web3.0时代，大数据、人工智能等新兴技术与政府治理加速融合，数字政府理论出现了从管理中心到生态中心的转向。一方面，数据成为连接政府内外的关键纽带，数据治理、智慧赋能成为数字政府建设的新议题。另一方面，数字平台日益成为连接政府与社会的重要载体，多元主体在协同创新中持续塑造数字治理新生态。在理论视角上，复杂性科学、演化理论、生态学等被引入数字政府研究，数字政府生态系统的自组织涌现、跨界协同、动态演化等特征受到关注。由此，对数字政府的理解更加强调系统性和动态性。

（二）生产力理论的演变脉络

生产力理论的演变可追溯到20世纪中后期。随着科技进步日益成为经济增长的决定性变量，熊彼特、索洛等经济学家率先提出了“创新推动生产力发展”的观点。与此同时，以信息技术、生物技术为代表的新兴技术加速发展，知识、信息等新型生产要素的重要性日益凸显。德拉克提出了“知识生产力”概念，阐述了知识应用对组织绩效的决定性作用。贝尔则提出后工业社会的生产力核心是知识创新。这标志着生产力理论开始从传统的资本、劳动等有形要素拓展到技术、知识等无形要素。

进入21世纪，以互联网、大数据为代表的数字技术广泛渗透，引发生产力形态加速演进。学界围绕信息生产力、智能生产力、平台生产力等展开了广泛探讨。信息生产力理论强调生产数字化、网络化趋势下信息资源配置的核心地位。智能生产力进一步突出机器学习、智能算法等对生产过程智能化的重塑。平台生产力则聚焦平台组织所具有的要素聚合、弹性协同、迭代创新等特性。总之，这一时期生产力理论探索呈现出从技术应用到组织创新、从数量积累到质的变革的拓展态势。

近年来，绿色发展、高质量发展理念深入人心，数字技术、新材料、新能源、生物技术交叉融合，再一次改写了生产力形态。国家领导人关于新质生产力的重要论述成为新时代生产力理论的最新理论成果。与已有研究相比，“新质生产力”理论具有鲜明的高技术性、高效率性、高质量性特征。首先，从技术基础看，新质生产力是建立在新一代信息技术、先进能源材料技术、前沿生物技术等交叉融合的基础之上，代表了全球科技竞争的制高点。其次，从效能表现看，新质生产力聚焦全要素生产率的系统提升，强调物质要素投入和制度环境、科技创新的有机统一，是科技创新、体制创新、模式创新的综合体现。再次，从质量导向看，新质生产力深度融入创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，代表了先进文化引领生产力发展方向的价值诉求。最后，从实现路径看，技术变革、要素重组、产业重塑缺一不可，必须在创新驱动的引擎下统筹推进。由此观之，新质生产力理论在一定程度上整合和超越了此前智能生产力、绿色生产力等不同流派，标志着生产力理论从关注技术应用、组织优化等局部问题，上升到推动生产方式系统性重塑的新高度。

（三）数字政府与新质生产力的“交叉融合”

承接前文对数字政府和新质生产力理论演进脉络的辩证审视，可以看出，二者的交互作用呈现出从“分立发展”到“交叉融合”的阶段性特征，这一动态演化过程是技术进步、制度重塑、生态培育交织影响的复合系统性结果（参见表1）。

在技术维度，新兴技术的迭代发展为数字政府与新质生产力的融合奠定了坚实基石。数据作为数字时代的关键生产要素，成为衔接二者的纽带。在数字政府建设过程中，政府数据向社会的有序开放，一方面顺应了提升国家治理体系和治理能力现代化水平的内在要求，另一方面也为数字经济发展释放了新的增长动能。由此，数据在“政用”与“民用”间的双向流动，既是数字政府价值实现的方式，也是新质生产力培育壮大的应有之义。与此同时，区块链、人工智能等新兴技术与政务管理加速渗透融合，数字政府由此跃升到智能化、精准化的新阶段，并通过技术赋能进一步带动新质生产力加速释放，由此形成了技术融通、迭代演进的良性循环。纵观全局，数字技术应用已然突破传统行业藩篱，上升为重塑政府与市场关系、塑造数字文明形态的革命性力量。

从制度层面考察，数字政府和新质生产力相互塑造、交互影响，进而带动制度体系发生深层次调适和系统性重构。一方面，新质生产力所催生的新业态、新模式，对政府监管职能和治理能力提出了新的适应性要求。面对数据垄断、算法歧视等棘手难题，传统的行业监管模式和政策工具显然难堪大任，亟待从理念更新、体制创新入手，构建与数字经济发展相适应的包容审慎监管机制。另一方面，数字政府建设本身就蕴含着深层次的制度变革内涵。其所倡导的“以数据为驱动、以共享为原则、以协同为导向”的理念，对传统科层分割体制形成了有力冲击。条块分割的组织边界日益被虚拟化、服务供给日趋弹性化、行政流程加速模块化，数字政府由此跃升为一个强调数字化管理、网络化协同的“后工业组织形态”。由此观之，数字时代的制度创新是一个系统工程，既需在政务服务、行政监管等领域打破路径依赖，也需发挥制度供给、制度实施的叠加效应，在更大范围、更深层次上推进体制机制变革，以期在塑造数字经济发展新优势中实现国家制度和国家治理体系的系统性重塑。

以生态交叉融合为鲜明特征的数字文明时代，标志着数字政府与新质生产力的协同攀升达到一个崭新境界。从宏观社会结构来看，政、产、学、研、用等多元创新主体通过数字平台持续链接，形成利益交融、资源共享、合作共赢的命运共同体。创新链、产业链、价值链加速交汇融合，创新活动遵循网络化协同、开放式创新等新范式，群智涌现成为创新常态，泛在互联的数字创新生态加速成型。在此情境中，数字政府已然摆脱了“管制者”的传统角色定位，通过搭建协作平台、完善创新服务等举措，上升为塑造和引领创新生态的“链接者”和“赋能者”。可以预见，随着创新模式加速从封闭走向开放，生态理念将渗透到数字政府建设的方方面面，进而带动政府与社会关系从“管制-被管制”走向“互联-互动-互生”。在更广的意义上，这意味着工业文明时期“政府-市场”二元对立的社会结构正加速瓦解，取而代之的将是一种网状化、扁平化、生态化的数字社会形态。

总的来看，数字政府与新质生产力的交叉融合，正在重塑二者边界模糊、功能互构的崭新图景。在理论视野中，这一融合趋势对传统的“技术-制度”二元分析框架提出挑战，凸显了从复杂性、系统性视角审视数字时代政经逻辑的必要性。一方面，数字政府建设不能简单照搬工业时代的线性思维，而应立足数字生态特征，在更加立体、动态的分析框架指引下推进制度创新和流程再造。另一方面，数字经济发展也不能纯粹依赖市场驱动，还需要在数字政府的规制和引导下，实现公平有序、可持续增长。此外，在宏观社会结构层面，数字政府与新质生产力的融合对传统政治、经济、社会的“三元分立”格局提出了新的挑战。正如卡斯特所言，数字时代的社会形态是建立在信息流动基础上的“流动空间”，不同领域间界限将变得模糊流动。由此，厘清数字政府与新质生产力融合发展的复杂机理，对于认知数字社会形态的演进逻辑具有重要意义。

三、数字政府与新质生产力协同发展的理论阐释

数字政府与新质生产力的融合发展日益成为一个不可回避的时代命题。对此，学界亟需建立一套能够揭示二者交互演化规律的理论分析框架。诚然，在工业经济时代，政府与市场尚可视为相对独立的社会子系统，新古典政治经济学的二元分析范式对现实具有较强解释力。然而，当前这一认知范式正面临数字技术变革所带来的深刻挑战。在数字赋能和智能驱动下，政府与市场、政治与经济的边界日趋模糊，系统间关联日益紧密。厘清数字政府和新质生产力的融合发展逻辑，需要突破线性思维和还原论方法的桎梏，从多元、动态、综合的视角去重新审视问题的本质。诚如吉登斯所言，在后现代社会，社会系统内在地包含着非线性、涌现性和自组织等复杂性特征，其演化轨迹难以用简单的因果关系加以说明，唯有立足系统论的宏观视野，才能触及事物运行和演化的深层机理。

复杂性科学、演化经济学和科技社会学等前沿交叉学科的研究视角和方法论范式，为探究数字政府与新质生产力系统耦合、动态演化提供了理论支撑。在复杂性科学的语境中，数字政府与新质生产力系统可视为一个内生演化、涌现创生的复杂适应系统，系统内部要素以非线性方式相互作用，宏观功能通过微观行为自发涌现。引入复杂性视角，有助于刻画数字时代政府治理和经济发展的多维性、动态性和适应性。与此同时，演化经济学突破了主流经济学的静态均衡范式，强调经济演化轨迹的路径依赖和制度锁定，技术创新与制度变迁的交互作用被视为塑造经济体系的内生动力。数字政府与新质生产力的融合发展，亦可视为一个制度与技术协同演化的过程。再者，科技社会学以建构主义理论为基础，审视科技变革与社会结构、行动者之间的互构关系。在科技社会学视域中，技术发展并非遵循线性模型，而是镶嵌于特定的社会文化语境和权力结构之中。数字政府和新质生产力的系统互动，同样深受技术社会形塑机制的影响。综上，上述三大理论取向所蕴含的复杂性思维和动态演化范式，共同构成了在“技术-制度-生态”维度探讨数字政府与新质生产力耦合协同的一般理论基础。

（一）跨学科理论视角的引入

⒈复杂性科学：从还原论到整体论的范式革命

复杂性科学是20世纪后期兴起的一门交叉学科，其理论渊源可追溯至贝塔朗菲的一般系统论。在圣塔菲研究所等学术机构的推动下，复杂性科学逐渐发展为一个独立的研究领域，综合运用了控制论、信息论、突变论、协同学、耗散结构理论等多学科知识，力图揭示复杂系统的一般性机理和规律。复杂性科学的核心概念是复杂适应系统(complex adaptive system)，即由大量适应性主体相互作用而涌现出宏观有序的开放系统。相较于传统的线性系统，复杂适应系统的显著特征是非线性、自组织和涌现。系统内部主体以非线性方式互动，既表现为竞争，也包含合作；宏观有序格局并非外部设计的结果，而是通过内生自组织机制形成；系统整体的功能和属性无法简单还原到个体特征，而是以“涌现”的形式呈现。这些理论洞见为理解和刻画复杂系统的运行和演化提供了全新的思路。

在数字技术广泛渗透的当下，政府治理系统与经济社会系统日益呈现出复杂适应系统的特征。作为典型的复杂系统，数字政府是在数字技术驱动下，由政府、企业、社会组织和公民等多元行动者通过动态交互形成的治理网络。行动者既是“局部”的个体，也是网络中的“节点”，通过数据流、信息流、资源流的交换与系统内其他主体产生耦合，进而引发治理模式的创新性涌现。如简•芳汀所言，信息技术的嵌入催生了网状化的政府组织形态，等级节制让位于协作治理，传统的科层分割被打破，取而代之的是松耦合的异质性网络，由此带来了权力逻辑与运行机制的深层次变革。与此同时，在工业革命4.0和万物互联的语境下，新质生产力亦呈现出明显的复杂性特征。一方面，新质生产力系统由技术、知识、数据等新型生产要素交织构成，各类创新要素流动性大幅提升，界限日益模糊，要素配置方式发生根本性改变；另一方面，生产组织形态由科层制向网络化、平台化跃迁，灵活多变的跨界协作成为常态，企业边界变得开放和动态。在此情境中，生产力的发展不再是简单的规模驱动或要素投入，而是创新活动在多维异质网络中涌现、裂变、迭代的复杂动态过程。

基于上述分析可以看到，在复杂性视域中，数字政府建设不能简单照搬工业时代的线性思维，而应立足数字生态的网状化、涌现性特征，打破条块分割，营造开放包容的制度环境，在更加扁平化的协同网络中激发源源不断的创新活力。与此同时，新质生产力培育也不能单纯依靠外生投入，而是要在遵循复杂适应系统的逻辑下，顺应生产组织模式的平台化、生态化变革，注重创新机制的内生演化。

⒉演化经济学：在动态演化中把握创新发展规律

演化经济学诞生于20世纪70年代，是对新古典主流经济学的一次重要理论变革。其代表人物有理查德•纳尔逊、西德尼•温特等。与新古典经济学重在探讨均衡状态下的资源配置效率不同，演化经济学更加关注经济系统的动态演化过程。在奥地利学派和熊彼特创新理论的影响下，演化经济学摒弃了理性经济人和完全信息假说，转而强调经济个体的有限理性和不完全信息。在此基础上，纳尔逊和温特提出了“组织惯例”理论，将企业视为由各种惯例、规则构成的有机体，而非一个利润最大化的“黑箱”。诺斯等人进一步指出，经济演化轨迹呈现出明显的路径依赖特征，既定的制度结构对后续变迁具有规定性作用，但制度本身又受到意识形态、政治博弈等因素的影响，可塑性和演化性并存。多西等人则聚焦技术创新与制度变迁的交互作用，提出了“技术范式”和“技术轨道”的概念，强调经济演化是由技术创新引致的不可逆转的动态过程。可以看到，演化经济学思潮从个体理性、组织惯例到社会技术制度等不同层面出发，刻画了经济系统运行和演化的动态复杂性，为经济学研究开辟了进化论的新路径。

数字政府与新质生产力的融合发展，正是一个充满不确定性的技术与制度的动态博弈过程，很大程度上体现了演化经济学的理论逻辑。从技术创新来看，数字技术作为一种“通用技术”，对政府治理和经济发展的各个领域产生了广泛而深刻的影响。大数据、人工智能等颠覆性创新引发了组织流程的再造和治理范式的重构，由此带来了从流程导向到智慧导向、从规则约束到数据驱动的质的飞跃，数字政府由此走上了一条不可逆转的演化轨道。而从制度创新来看，数字政府建设不仅涉及技术应用，更是国家治理体系和治理能力的系统性重塑。传统的科层分割和部门利益博弈，往往构成了数字政府发展的路径依赖和制度惯性，这就需要从体制机制层面入手，通过数据共享、流程优化等变革性举措打破条块壁垒，塑造适应数字时代要求的新型政府组织形态。与此同时，平台经济、共享经济等新业态不断涌现，原有的市场监管和行业管理政策面临失灵风险，新质生产力带来数字经济的崛起也倒逼政府职能的优化和规则体系的完善，亟需在开放包容的基础上因应而变，在竞争中实现有为与有位的制度创新。

在此语境中，数字政府与新质生产力二者的融合绝非一蹴而就，而是技术进步、利益博弈、制度创新交织作用下的渐进式演进，呈现出明显的动态适应性。政府职能和治理模式的变革往往滞后于技术的突破，但又通过体制机制创新助推科技成果的规模化应用。总体来看，数字政府建设需要在习惯于效率逻辑的整体性约束下，顺应数字化变革的内在要求，突破路径依赖，加快从管理型政府向服务型政府、智慧型政府的转型。新质生产力培育则要在尊重市场机制的同时，注重利益相关方参与，在开放、包容、审慎的制度环境中实现涌现式成长。

⒊科技与社会互构：在制度重塑中把握变革规律

科技社会学兴起于20世纪80年代，是科学技术与社会研究领域的一个重要分支。与主流的技术决定论不同，科技社会学反对将技术视为一种外生、独立的力量，而是强调技术内嵌于社会结构和权力关系之中，技术发展轨迹受到社会政治因素的深刻影响，同时又反作用于社会系统。这种社会建构主义的理论取向，颠覆了“科学发现→技术发明→社会应用”的线性模型，彰显了技术变迁与社会变迁相互交织、彼此塑造的复杂性。其代表性理论包括休斯的技术系统论、拉图尔的行动者网络理论（ANT)、比尔克等人的社会建构论（SCOT）等。其中，社会建构论尤其强调不同社会群体对技术的诠释和互动在技术发展中的决定性作用，相关社会群体基于各自利益诉求，对技术形成不同“意义建构”，进而影响和改变技术的发展方向。拉图尔进一步指出，工具、机器、基础设施等非人类行动者，与人类行动者共同嵌入“社会-技术”网络，并在网络互动中获得新的“能动性”，推动权力关系的重构。由此，科技并非一个独立自主的“黑匣子”，其发展结果是社会和技术因素交互影响的产物。

科技创新的研究不应局限于实验室或车间内部，而应将视野拓展到与之相关的各种社会力量。唯有立足于社会文化语境，审视利益相关者互动所形成的复杂网络，才能深入探究新技术的形成机制和社会后果。数字政府与新质生产力的融合发展过程，鲜明地印证了科技社会学的诸多理论洞见。一方面，数字政府建设从来就不是一个单纯的技术工程，而是嵌入更广泛的政治、经济、文化语境中的社会技术系统重构。不同国家和地区数字政府的发展路径和模式差异，很大程度上反映了社会结构、意识形态和既得利益格局的制约作用。即便是同一项技术，在不同的社会土壤中也可能衍生出迥然相异的制度形态和应用后果。以区块链为例，一些国家着眼于其去中心化、不可篡改等技术特征在政务管理中的应用，而另一些国家则强调其“代码即法律”的制度属性，力图在社会经济活动中构建新型信任机制。由此可见，数字技术在政府治理中的“落地”绝非脱离现实语境的简单部署，而是镶嵌在特定权力结构中的社会建构过程。另一方面，新质生产力的培育也深受技术与社会的交互塑造。从政府层面来看，产业数字化转型不仅需要前瞻性战略引领，更需要在理念更新、流程再造等方面先行先试。组织结构与管理方式的变革滞后，是数字化转型的最大“非技术障碍”，唯有变革体制机制，创新激励手段，才能最大限度地释放数字红利。

综上所述，科技社会学理论从更为宽广的社会文化语境和行动者网络视角审视技术发展，彰显了技术嵌入性和社会建构性，为理解数字政府与新质生产力的交织演化提供了独特的理论视角。在这一分析框架下，二者融合绝非单向度的技术驱动，更不是脱离现实的理想图景，而是在多元行动者的互动、利益冲突与权力博弈中动态展开的社会技术过程。

（二）耦合协同的理论模型：“技术-制度-生态”的三维叠加与交互影响

数字政府与新质生产力的协同发展，本质上是一个嵌入技术、制度和社会结构的复杂系统演化过程。在开放、动态、多维的时空背景下，数字技术进步、制度结构重塑、创新生态演化交织互动，持续生成两大系统融合发展的新图景。基于前文的理论视角，本节将进一步提出“技术-制度-生态”的分析框架，力图揭示数字政府和新质生产力耦合协同的内在机理。

⒈技术与制度的交织塑造：耦合协同的微观基础

数字技术与制度体系的交互影响和动态演化，构成了数字政府与新质生产力耦合协同的微观基础。正如布莱恩•阿瑟所言，技术是经济变迁的核心驱动力，但其发展轨迹又深受制度环境的型塑。从数字技术对制度的“倒逼”来看，新兴技术广泛渗透政府管理和公共服务的方方面面，成为重塑政府组织形态和运行机制的关键性力量。数字技术也将信息处理能力从管理幕僚扩展到组织各个层级，管理活动从定型化走向非定型化，科层体制被去中心化的治理网络所取代，政府由此成为一个更加扁平、开放、灵活的“后工业组织”。与此同时，数字技术应用也催生了数据治理、流程再造、绩效评估等一系列配套制度变革。以数据共享为例，大数据在公共服务中的应用，不仅需要标准规范、平台支撑等技术手段，更需要打破部门间的“信息孤岛”，构建统一的数据资产管理体系，这对传统的条块分割体制提出了全面挑战。由此可见，数字技术内生于政府治理过程，又反作用于治理结构和制度规则，二者交织互动、同步演进。

从制度环境对数字技术发展的规定性影响来看，制度结构及其背后的理念文化和利益格局，深刻型塑了数字政府的发展路径和建设模式。路径依赖理论指出，既有的制度安排会对行动者的选择空间产生规定性影响，进而主导了制度变迁的演化轨迹。在数字政府领域，不同国家和地区的发展路径差异，很大程度上反映了政治体制特点、管理文化传统等宏观制度环境的作用。例如，英美等自由主义市场经济国家强调“小政府”，数字化转型更多聚焦流程优化和服务创新；德日等协调型市场经济国家偏好“有为政府”，更加注重顶层设计和战略引领；而中国、新加坡等发展型国家则力图通过数字政府建设，推动国家治理体系和治理能力现代化。可见，数字政府并非技术应用的简单叠加，而是嵌入特定社会政治语境的渐进式制度重塑。

在新质生产力领域，数字技术与经济制度的交互塑造同样不可或缺。一方面，以工业互联网、人工智能、CPS等为代表的智能制造技术加速渗透，正在重构企业组织边界、生产运营方式和商业模式，成为驱动产业数字化转型、培育发展新动能的关键力量。全球领先国家和地区等无不以新一代信息技术与制造业深度融合为主线，力图通过数字化、网络化、智能化转型实现产业迈向中高端。值得注意的是，尽管不同行业和企业数字化转型的技术路线存在差异，但无一例外都伴随着生产组织范式的根本性重塑，核心是从大规模标准化生产向大规模定制化和柔性化生产的跃迁。

生产要素配置从“一次性投入”走向“按需组合”，生产流程从“刚性串联”走向“柔性耦合”，生产组织从“科层分割”走向“网状协同”，由此带来了企业内外部运行机制的系统性变革。另一方面，现有的经济制度安排也为新质生产力的培育和释放设置了一定的约束条件。例如，在数据要素市场培育方面，现有的数据确权、定价、交易规则仍不健全，公平开放、有序流通的市场环境尚未形成，相关法律法规亟待完善，这在一定程度上制约了数据驱动的创新创业活动。又如，平台经济的兴起对传统的市场监管体系提出了新的挑战，反垄断、消费者权益保护、劳动关系治理等领域亟需制度创新，以回应新业态发展带来的新情况新问题。由此可见，新质生产力是数字技术变革与经济制度创新交织演化的结果，既蕴含技术赋能的内在动力，也反映了路径依赖的制度惯性。

⒉技术与生态的互馈共生：耦合协同的中观动力

如熊彼特所言，技术创新是经济发展的核心驱动力，但创新活动又内嵌于更广泛的社会经济生态之中。从宏观层面看，数字技术变革正在重塑创新的环境基础和生态图景。新兴数字技术突破了物理时空限制，使创新资源配置从线下延伸到线上，从本地拓展到全球，创新网络空间不断延展。例如，在开源软件领域，全球各地的程序员借助虚拟社区开展大规模协作，代码的开发、测试、应用呈现出显著的非线性、涌现性特征。

在此背景下，创新生态系统理论成为描述和分析数字创新图景的重要工具。创新生态系统可以理解为围绕核心技术而形成的一个多层次、动态演化的功能网络，涉及各类创新主体及其相互关系。与传统的线性创新模式不同，生态系统理论突出了创新要素的互联互通，强调从网络结构和演化机制的角度来理解创新活动。创新生态系统的关键在于实现行动者之间的价值共创，单个组织很难独立完成复杂创新，必须嵌入互利共生的网络。因此，创新绩效的提升不仅取决于要素禀赋，还受到网络外部性的影响。

在数字政府建设过程中，大数据、人工智能等新兴技术与政务管理和公共服务的深度融合，很大程度上有赖于政府、企业、高校、科研机构和社会公众等多元主体的协同创新和应用试验。单靠政府力量难以实现突破性进展，必须充分调动社会创新资源，营造开放、协同、包容的创新生态。同样，新质生产力的培育也需要生态化的思维和举措。产业数字化转型不仅需要核心技术突破，更需要产业链各环节协同配套、共同发力。新质生产力生态系统是由分工与合作并存的创新主体网络构成，彼此既有竞争也有协作。组织创新能力很大程度上取决于对外部资源的获取和利用，开放式创新日益成为主流模式。因此，新质生产力的培育应以生态理念为指引，通过构建创新联盟、产学研用协同等方式，充分释放网络协同效应。

同时，创新生态的优化塑造反过来也有助于进一步激发创新活力，形成技术创新与生态培育的良性循环。一般而言，创新网络联结的广度和深度越大，信息流动和资源配置的效率就越高，由此产生的“涌现效应”也就越显著。Hwang将此概括为创新生态系统的“滚雪球效应”，即行动者通过自组织方式持续互动，使能力、创意在网络中流动共享、迭代升级，进而带来系统整体绩效的跃升。对数字政府建设而言，政企协同、开放数据等新型创新机制的形成，不仅有利于集聚利益相关者智慧，提升政策制定和服务供给的针对性，也为技术在民生领域的规模化应用创造了条件。而在新质生产力领域，网络化协同带来的柔性供给、快速响应等优势，正在推动企业加快基于工业互联网的数字化、智能化改造，进一步强化了产业生态体系的竞争力。可见，在数字时代，创新驱动与生态培育、宏观制度设计与微观主体行为的交互作用更加频繁，进而形塑了技术创新与生态演化的互馈共生机制。

⒊制度与生态的动态博弈：耦合协同的宏观图景

基于前文的分析，制度体系与创新生态的交互演化，进一步构成了数字政府与新质生产力耦合发展的宏观制度图景。诚如诺斯所言，经济绩效的长期变迁，归根结底要依靠制度结构与组织形式的协同进化。从制度到生态的作用路径来看，合理的顶层制度设计，能够有效优化创新资源配置，营造有利于创新的制度环境。一方面，知识产权保护、科研项目管理等制度安排直接影响微观创新主体的行为，进而带动全社会创新动力和活力的提升。例如，美国拜杜法案通过赋予大学和小企业专利所有权，极大地激发了这些机构开展商业化研发的积极性，被誉为“美国创新的宪章”。而另一方面，宏观政策导向、政府职能转变等也是塑造创新生态的关键变量。

与此同时，日益成熟的创新生态对制度变迁提出了新的适应性要求。随着信息网络化、组织扁平化、创新开放化趋势的深入发展，原有的科层制结构和运行机制难以为继，亟需制度层面的变革性调适。在数字政府建设过程中，传统的条块分割、部门壁垒等制度性障碍，已不适应数据开放共享、跨部门协同的新形势，必须打破数据孤岛，建立协同治理新机制。同时，数字技术与政务管理的深度融合，也对既有的法律法规、管理制度等提出了创新要求，如何保障数据安全和个人隐私，如何规范政府数据应用，等等，都需要制度层面的调整和完善。

在新质生产力培育过程中，众包、众创等新兴创新模式的兴起，对传统的人才管理、项目管理等提出了挑战。松散、非正式的社会协作网络正在成为组织生产和创新的新形态，自下而上的制度创新因而具有重要的现实意义。新质生产力的生态化发展，要求打破条块分割和部门壁垒，建立开放、灵活的组织结构和管理机制，鼓励跨界协作和创新联合。由此观之，创新生态的发育成熟，倒逼制度向更加开放、更富弹性的方向演进。

数字政府建设和新质生产力培育，都要顺应这一变革趋势，着力营造多元、包容、灵活的制度环境。既要在顶层设计上统筹谋划，又要鼓励基层探索先行先试，推动政府治理和经济运行机制的系统性重塑。唯有如此，方能充分激发数字时代创新活力，实现制度型塑与生态培育的良性互动。进一步分析可以看出，数字时代制度与生态的交互作用，在很大程度上体现和强化了政府与市场关系的新型耦合态势。

长期以来，习惯于用“政府-市场”二元对立的思维看待创新治理，要么强调政府的战略引领和制度供给，要么强调市场配置创新资源的基础性作用。然而，随着创新日益呈现出网络化、系统化特征，单纯依靠政府力量或市场机制已难以实现有效治理，政府与市场的关系正从“此消彼长”走向“合作共治”。一方面，面对日益复杂的创新网络，政府在顶层设计、制度供给、生态培育等方面被赋予了新的使命，创新治理职能将从直接干预转向间接引导、从单向管理转向双向互动。另一方面，社会力量参与创新事务的广度和深度不断拓展，“众智治理”成为新的治理范式。可以预见，在数字时代，政府与市场将形成分工合作、优势互补的协同治理局面，在更大范围、更深层次上实现创新资源的整合与优化配置。

总的来看，数字时代制度与生态的良性互动，正在重塑“政府-市场”关系和创新治理图景。在这一过程中，制度变迁为生态培育提供了软环境支撑，而生态发展又倒逼制度突破路径依赖，二者相互交织、动态博弈，共同推动着数字政府与新质生产力的协同演进。正如图1所示，“技术-制度-生态”一般理论模型表明，数字技术、制度规则、生态体系的交互影响和复合作用，构成了两大系统融合发展的根本动力。正是在技术、制度、生态三大维度的叠加作用和复合效应中，数字政府建设和新质生产力培育才能实现从分立走向融合、从割裂走向协同、从封闭走向开放的共进化、超越式发展。

（三）从“双螺旋”到“多螺旋”：数字政府与新质生产力耦合协同的螺旋式上升

在前文构建的“技术-制度-生态”三维耦合模型基础上，本节将进一步剖析数字政府与新质生产力协同发展呈现出从“双螺旋”到“多螺旋”的阶段性特征，以期揭示不同发展阶段螺旋动力机制的差异。

⒈“双螺旋”互动：数字政府与新质生产力的耦合起点

数字政府与新质生产力耦合协同发展的历程，可以视为一个从“双螺旋”到“多螺旋”的动态演进过程。在萌芽阶段，二者的融合发展更多表现为一种“双螺旋”式的相互促进关系。所谓“双螺旋”，源自亨利•埃茨科维茨等学者提出的“三螺旋”创新理论。该理论最初聚焦大学、产业、政府三类创新主体间的非线性互动，强调创新是三者持续耦合、动态演化的结果。后来，埃茨科维茨进一步指出，在不同的发展阶段，三类主体的互动模式和耦合程度存在差异。在早期，大学与产业尚未形成紧密联系，创新活动主要依托政府的外生推动，因而呈现出政府主导下的“双螺旋”特征。

借鉴“双螺旋”理论的分析视角，数字政府与新质生产力在萌芽阶段的融合发展，很大程度上也体现了这一互动逻辑。一方面，数字政府通过制度供给、资源配置等方式，为新质生产力成长营造了有利的环境条件。面对数字技术变革带来的新机遇新挑战，世界各国政府纷纷制定数字经济发展战略，并从政策、法律、标准等方面加强顶层设计。如德国、美国、中国等先后出台了“工业4.0”(Industrie 4.0）“先进制造业国家战略计划”(A National Strategic PLan for Advanced Manufacturing)“中国制造2025”(Made in China 2025)等一系列纲领性文件，为推动制造业数字化转型升级指明了方向。与此同时，数字政府还充分发挥自身优势，在数据开放共享、公共服务创新等方面发挥示范引领作用，带动社会各界加快数字化步伐。总的来看，在双螺旋互动模式下，数字政府无疑是推动数字经济发展的关键“助推器”和“催化剂”。

另一方面，以智能制造、平台经济为代表的新质生产力加速成长，也为数字政府转型带来了新的动力。一般而言，政府职能转变和治理模式创新，很大程度上是由外部环境变迁倒逼而成。例如，20世纪90年代兴起的“新公共管理”运动，很大程度上是政府适应后工业社会新形势的结果。可以说，生产力的不断进步对应的是政府治理体系的颠覆性重塑。为此，世界各国纷纷掀起新一轮数字政府建设浪潮，力图通过体制机制创新，充分释放数字红利，推动政府治理能力的智能化、精准化、协同化跃升。

由此可见，在“双螺旋”互动模式下，数字政府和新质生产力通过相互促进、交互影响，实现了由量变到质变的螺旋式上升。然而，这种互动方式尚带有一定的外生性特点，主要表现为三个方面：一是创新动力主要来自数字政府的外部“推力”，而非生态内在机制的“拉力”；二是二者融合主要局限于宏观战略层面，尚未触及运行机制的根本性重构；三是融合发展尚未形成良性互动，缺乏跨界协作的制度基础。

⒉“多螺旋”协同：数字政府与新质生产力的跃升演进

随着数字生态的日益完善，数字政府与新质生产力的融合发展逐渐跃升为一种更高阶的“多螺旋”协同态势。在理论溯源上，这一演化逻辑同样可借鉴“三螺旋”创新理论的分析视角。按照埃茨科维茨等的观点，随着大学、产业、政府三类主体间联系日益紧密，二者互动必将从早期的“双螺旋”走向成熟期的“三螺旋”模式。在多主体协同中，创新资源在跨界流动中不断优化组合，进而带来创新绩效的整体提升。在数字时代语境下，这一理论图景被进一步拓展为涵盖企业、高校、社区、公众等在内的“四螺旋”乃至“五螺旋”模型，成为描述和分析多元主体协同创新的重要工具。以创新生态系统为代表的研究取向，无不彰显了创新模式从封闭走向开放、从外生驱动走向内生演化的鲜明特征。

基于上述理论洞见，可以清晰地看到数字政府与新质生产力耦合发展的“多螺旋”演进逻辑。从主体参与的广度来看，随着数字经济加速渗透，企业数字化转型、产业链协同已成为推动新质生产力跃升的关键抓手；同时，众创、众包、众扶等新型创新创业模式越来越多，社会力量广泛参与技术研发和成果转化，创新活动日益呈现出社会化、协作化的新特点。在此背景下，政、产、学、研、用等多元主体通过数字平台广泛链接，集体智慧得以充分涌现，创新资源在开放网络中加速流动，创新绩效呈现出显著的涌现性。

从融合发展的深度来看，随着数字技术加速向经济社会各领域渗透，数字政府和新质生产力正从局部应用、浅层次嵌入走向全面融合、深度耦合，进而带来了体制机制的系统性重构。一方面，数字红利的充分释放，离不开政府治理和公共服务的流程再造。新兴技术的规模化应用，对标准规范、数据共享、业务协同提出了新的适应性需求。唯有打破条块分割，推动跨部门协同，方能最大限度汇聚数据资源，提升治理和服务的智能化水平。另一方面，产业数字化转型的纵深推进，也对产业生态的塑造提出了更高要求。在工业互联网时代，企业内外部创新网络日益紧密，供应链、创新链、价值链加速重构，原有的竞争优势难以为继。在此情境下，唯有秉持开放理念，充分发挥数字技术赋能作用，构建产学研用“命运共同体”，培育发展新动能，方能在竞争中赢得先机。

由此可见，在多螺旋协同模式下，数字政府与新质生产力的融合已经从早期的技术层面嵌入上升到体制机制的深层次重塑。多螺旋协同下数字政府与新质生产力的融合发展，本质上是一个创新链、产业链、价值链深度交织的动态过程（参见图2）。一方面，科技创新、制度创新、管理创新在多元主体互动中不断涌现，由此构成了融合发展的内生动力；另一方面，平台经济、共享经济等新业态发展，加速了要素资源在供给侧、需求侧的优化配置，为产业迈向中高端注入了新动能。可以说，多螺旋协同使创新驱动和需求牵引形成了良性互动，进而实现了创新发展、协调发展、绿色发展等多重战略目标的交汇共振。

四、结论与讨论

通过对数字政府与新质生产力耦合协同发展的理论探讨，在“技术-制度-生态”的分析框架下，刻画了二者从“双螺旋”到“多螺旋”的动态演进图景。研究表明，数字技术进步、制度体系重塑、创新生态培育交织互动，共同构建起数字政府和新质生产力融合发展的内生动力机制。这一过程既反映了数字时代国家治理和经济社会发展的一般规律，又彰显了技术与制度、政府与市场关系变革的复杂性、系统性、动态性特征。值得强调的是，尽管“技术-制度-生态”分析框架对于阐释数字政府与新质生产力的协同发展机理具有重要启示意义，但这一理论图景尚不能视为对现实的终极描述。相反，研究力图以此为基点，进一步开拓相关领域理论创新的问题域和探索空间。就研究发现而言，至少可围绕以下几个方面展开进一步的理论思考。

其一，数字技术变革、制度结构调适与创新生态重塑的交互机制有待深入剖析。正如前文所述，制度环境塑造了技术发展的社会语境，技术进步又倒逼制度突破路径依赖，二者交织影响进而引致创新生态的动态演化。然而，上述过程并非一蹴而就，而是政治、经济、文化、社会等多重因素综合作用的结果。进一步厘清不同制度安排如何通过利益相关者行为影响技术发展方向，创新网络结构又如何反作用于制度变迁，将有助于从更加立体、动态的视角认知融合发展的内在机理。同时，还需关注不同国家和地区在技术基础、制度禀赋、文化传统等方面的差异性及其影响。比较研究有助于揭示普遍规律与特殊性因素的辩证统一，进而为因地制宜地推进数字政府建设、培育新质生产力提供有益借鉴。

其二，数字政府与新质生产力协同演化的动力机制亟需进一步探究。尽管对“双螺旋”到“多螺旋”的演进逻辑进行了阐释，但对于驱动这一演化的内生动因，尚缺乏细致分析。事实上，市场与政府边界日益模糊，社会力量参与创新事务的广度和深度不断拓展，多元主体间既存在利益共享，也存在矛盾冲突。厘清各类创新主体的互动机制、权力结构和利益诉求，对于把握协同发展的动力来源至关重要。从理论探索看，除三螺旋理论外，演化博弈论、行动者网络理论等不同流派的分析工具对于刻画多主体战略互动亦大有裨益。在更长时间跨度内审视不同主体的策略选择及其动态调整，将有助于揭示融合发展的阶段性特征和演化路径，由此形成对创新治理的动态化、精细化认知。

其三，数字政府与新质生产力融合发展的未来图景和实现路径有待系统把握。随着数字技术加速渗透，政府组织边界日益虚拟化、服务供给弹性化、行政流程模块化，由此带来政府职能、治理模式乃至国家治理体系的革命性重构。与此同时，新质生产力的跨界整合趋势愈发明显，平台组织大行其道，行业分工出现解构，要素投入从刚性配置走向灵活组合，供给侧和需求侧加速融合，进而催生了创新发展、协调发展、绿色发展等战略目标的交汇共振。面向未来，数字政府与新质生产力的协同发展不仅意味着科技创新和制度创新的双轮驱动，更将带来国家治理和经济发展范式的系统性重塑，并最终走向高度融合的数字文明形态。立足这一前瞻性认知，未来研究需要前移理论视角、强化使命担当，围绕数字治理转型、新质生产力培育、数字生态构建等重大课题，形成一批富有原创性的理论成果，并致力于通过咨政建言转化为治国理政的实践伟力。

其四，推动数字政府与新质生产力协同发展的制度供给和方法路径有待进一步优化。纵使研究勾勒了融合发展的动态化、体系化图景，但落实到实践层面，仍需在制度设计、政策工具等方面进行系统集成和精准发力。就制度层面而言，顶层设计和部门统筹并重，跨层级、跨部门的协同机制建设既要立足规范引导，也要强化激励约束，在务实中积蓄制度效能。同时，面向复杂系统的治理也对政策工具提出了适应性要求。情景规划、沙盘推演、大数据分析等新兴方法有助于提升政策针对性和精准性，社会实验、第三方评估等举措则有利于形成有效的政策反馈机制。可以说，在制度设计优化的背后，蕴含的是国家治理体系从传统的科层节制向数字时代扁平化、差异化、精细化调控的重构。这对于培育数字政府与新质生产力的制度生态，以法治化方式保障和引领高质量发展具有根本意义。

综上所述，数字政府和新质生产力融合发展既是一个受技术驱动、制度规范、文化理念等多重因素交织影响的复杂过程，也内生了多元行动者网络互动、利益冲突博弈的动态演化机制。基于跨学科理论视角提出的“技术-制度-生态”分析框架，为观察和理解这一宏大命题提供了一个基本的理论棱镜，但对于揭示其背后更为立体、细微的时空图景，尚需在多个层次、多重维度展开持续探索。可以预见，随着数字时代的加速到来，政府与市场、技术与制度、发展与治理等传统二元对立范式将让位于交织共生、动态耦合的崭新图景。这既昭示着政治经济学研究范式的深刻革新，也标志着数字社会形态和文明样态的加速构建。作为一种理论探索，通过对“数字政府-新质生产力”命题的提炼，力求为这一宏大转型提供些许学理支撑。展望未来，还需在更广空间、更深层次上推进相关领域的理论创新、实践探索和国际比较，以期为建设数字中国、塑造数字文明的伟大实践提供源源不断的精神动力和智力支持。

来源：《电子政务》2024年9期

构建数据共同体　共创数字发展力

扫描二维码

获取更多精彩

电子政务智库

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MzE4NDEwNA==&mid=2652880267&idx=1&sn=82d4b5089b65a77f688c8ba0fbe291d8

国脉互联电子政务智库

是以政府数字化改革撬动经济社会发展为核心的相关知识传播与行业交流平台，是全面数字化时代领导者的必备智库。发布国脉观点原创、权威专家观点、案例/政策述评、《数字化变革周刊》等内容，努力走在行业前沿，打造数字化领域的“风向标”。