* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
当地时间2024年12月6日，美国哥伦比亚特区巡回法院作出重大判决，维持了美国总统拜登4月签署的《保护美国人免受外国对手控制应用影响法案》（PAFACA）。据该法案要求，字节跳动如果不在2025年1月19日前“剥离”旗下应用TikTok的美国业务，则将面临美国全国禁令。针对这一重大裁决，TikTok于2024年12月9日向该联邦上诉法院提交紧急动议，请求法院颁布临时禁制令，从而避免禁令在法案获得最高法院审理前生效。12月13日，紧急动议被驳回。目前，最高法院已定于2025年1月10日就该法律是否违反第一修正案进行快速口头辩论。TikTok的命运依然悬而未决。
图源：《华盛顿邮报》
反击之路：集会抗议、舆论造势与法律手段
早在法案签署前，TikTok就号召用户在美国国会发动大规模集会抗议，法案签署后更是通过舆论造势和法律手段发动反击。在2024年5月5日的一份法院文件中，TikTok对所谓的国家安全担忧表示了反驳，表示其在“得克萨斯计划”等多个项目上花费了超过20亿美元，将美国用户的敏感数据与公司的其他业务分开。文件指出该法案违反了第一修正案的言论自由，第五修正案中的正当程序、征用条款，以及宪法第一条的褫夺公权法案。TikTok首席执行官周受资多次发文，强调言论自由这一美国民众格外重视的宪法基本权利正在受到侵蚀。
法案出台前，TikTok号召用户在美国国会发动大规模抗议，图源：《华盛顿邮报》
5月8日，TikTok在美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院对美国联邦政府提起诉讼，称由于剥离近乎不可能，该法案所谓的“不卖就禁”事实上与禁令无异，最终会影响1.7亿美国用户的言论自由，严重违反了宪法第一修正案。通常来讲，美国的联邦诉讼案件是在地区法院一审，巡回上诉法院二审，但PAFACA为了避免冗长的诉讼流程，在文本中明确规定与该法案效力相关的诉讼直接由二审法院判决，事实上剥夺了TikTok的一审权利。
5月14日，8名美国的TikTok创作者提起诉讼以阻止该法律，认为该法律将“对美国人的生活产生深远影响”。这些创作者来自八个州，代表着不同的职业和背景：包括德克萨斯的农场主、北达科他州的大学橄榄球教练、亚利桑那州的LGBTQ议题创作者，还有在TikTok的电商平台出售护肤产品的亚特兰大商人。
根据上诉法院的时间表，创作者、TikTok和ByteDance在6月20日之前提交法律简报，司法部在7月26日之前提交法律简报，在8月15日之前提交回复简报。9月，Tiktok向法院申请临时禁令，并出席法庭听证会，就法律挑战进行口头辩论。
12月6日，美国哥伦比亚特区巡回法院判定PAFACA合宪并维持该法案后，TikTok首席执行官周受资发帖表示“最高法院在保护美国人言论自由方面有着悠久的历史，我们期望他们在这个重要的宪法问题上也能做到这一点。不幸的是，TikTok禁令的制定和实施是基于不准确、有缺陷和假定的信息，导致美国民众受到彻底的审查。除非TikTok禁令被撤销，否则到2025年1月19日，美国和世界各地1.7亿多美国人的声音将被压制。”
截止至今，MoveOn政治请愿平台上呼吁不要禁止该应用程序的请愿书已经获得了3万多个签名。
4月12日，八名TikTok创作者起诉以阻止法案执行，图源：《华盛顿邮报》
败诉之后：法律反击与政治努力
通往最高法院：
国家安全与言论自由的“零和游戏”
此次判决是针对Tiktok、平台创作者、Based Politics公司的违宪性上诉的合并裁决，争论的核心在于合宪性审查的标准。合宪性审查有三大标准，严格审查（strict scrutiny）/中级审查（intermediate scrutiny）/合理基础审查（rational basis scrutiny）。
先前的禁令在蒙大拿州受阻的主要原因之一，即在于没有通过法院要求的严格审查。而针对此次情况，部分分析人士指出，如果并非因为TikTok或其他平台上的言论而对其进行针对性规范，也没有在特定观点或内容类型之间进行其他歧视，那么法院可能发起中级审查，要求政府证明该法律推动了一项与压制言论无关的“重要或实质性”的政府利益，并且该措施“不超过”推进这一利益所必需的程度。在某些中等程度审查的表述中，政府还必须证明该法律留下了“充足的替代性信息传播渠道”。
在此次判决书中，法官表示即便对法案采取严格审查标准也依旧能通过合宪性审查，因为其议题涉及国家安全，而且两党立法的合法性与法律效力较高，法院往往会遵守国会的判断。一方面，法院认为“收集美国境内人员数据”，以及“秘密操纵TikTok内容”的风险足够紧迫，构成了令人信服的安全利益。另一方面，法案的打击面较窄，仅限于竞争对手国家控制的重要通信媒介，而且法案本身强调“拆分”而非“禁令”。尽管TikTok主张自己所推出的安全协议（NSA）能够解决美国国家安全的考量，但法官援引美国高层行政官员的意见，拒绝了这一论点。
事实上，由于两党法案的通过，哪怕TikTok强调自己在确保国家安全、数据安全和内容操纵方面尽可能透明来降低风险，法院依旧可以表示相信政府的意见。挑战禁令的难度，与原先面对美国外国投资委员会(CIFIUS)审查的难度，早已不可同日而语。
法院判决书有关宪法第一修正案的分析框架，图源：westlaw
正如乔治华盛顿大学法学院教授艾伦·莫里森（Alan Morrison）所预计，最高法院已于当地时间12月18日同意审理。因为诉讼中提出的问题很新颖（first impression），但即便如此，这两家公司的律师仍需说服法院批准紧急暂缓执行，以阻止政府在最高法院判决下达前进行执法。《华尔街日报》指出，美国最高法院将为Tiktok开启快速通道（fast-track）。一般情况下，诉讼双方会有几个月的时间准备法律简报和相关材料，法官也需要数月时间进行审议并作出裁决，然而这次案件的时间节点非常紧凑，法院命令双方于12月27日同时提交简报，并且所有书面材料必须在1月3日前提交。
《信息报》（The Information）认为，TikTok高管放宽了内容管制以吸引保守派，他们希望特朗普开始在应用程序上发帖，从而影响美国人对TikTok的看法，而特朗普也确实这么做了。随着TikTok在美国的不断抗争与拓展，美国民众对TikTok的看法发生了改变，根据皮尤研究中心的调查，去年3月有大约一半的美国人支持TikTok禁令，但到今年夏天对禁令的支持度下降到了32%。
司法部前国家安全顾问、明尼苏达大学法学副教授阿伦·罗森施泰因（Alan Rozenshtein）表示，没有理由认为最高法院的裁决会与华盛顿特区巡回法庭的裁决不同。鉴于这种法律状况，除了法案本身允许总统给予其90天“缓刑期”的规定外，特朗普还可以采取三种行动中的任何一种来帮助TikTok推翻禁令——说服国会定立新法从而废除该法律；行使执法自由裁量权干涉新任司法部长执法进程；号称字节跳动通过对TikTok进行“合格剥离”来满足该法规。
本次立法则是以国会立法的形式确定，总统不能任意修改，由于法律效力层级的原因，颁布行政令的作用也较为有限。严格来说，如果特朗普希望推翻国会的这次立法，他需要动用他的政治资源，推动国会重新订立一个新的法律，修改或暂缓TikTok禁令的实施。目前国会两院都由共和党控制，理论上存在这样的可能性。但在美国，即便有总统的支持，要在国会通过立法也相当困难。特别是TikTok禁令是国会绝大多数议员一致通过的（众议院360：58，参议院79:18），特朗普要在国会通过相反的立法，需要消耗的资源非常大。
另一方面，法案由国会通过，但具体实施由美国司法部负责。司法部长具有如何执行法律的自由裁量权。特朗普可以通过执法自由裁量权，指派他的司法部长事实上暂缓执行该法案，从而给TikTok一些喘息之机，他也可以尝试在不公开违反法律的情况下缩小执法范围，实现政策目标。由于法案实际上禁止的是苹果、谷歌等等托管平台对TikTok的投放，特朗普可以尝试承诺这些大企业免受该法案下的起诉与罚金。此外，尽管法案表示直到字节跳动控股TikTok占比低于20%时才算完成“剥离”，特朗普作为总统也有权宣布TikTok已经通过“合格剥离”遵守了法律。
走势研判分析：不确定下的确定性
关于法案本身废止的可行性，康奈尔大学第一修正案诊所法律教授兼副主任高塔姆·汉斯（Gautam Hans）表示，由于这项联邦法律具有两党性质，且最高法院险有因违宪而推翻涉外、涉国家安全法案的先例（沙利文案、罗诉韦德案等历史性判决议题高度本土化），最高法院可能更倾向于尊重国会的判断，即该公司构成国家安全风险。这种对国会的尊重在缺乏确凿证据公开披露的情况下，实质上是一种高度政治化的“有罪推定”。
美国法律学者张军律师认为，在近年来围绕社交平台和第一修正案广泛争论的背景下，无论最高法院的裁定如何，都将对未来的社交平台监管奠定重要先例。尽管目前言论自由和国家安全的天平向后者倾倒，但鉴于特朗普近日对于TikTok的积极表态，一切仍存在变数。
尽管直接废止法案的难度较高，但禁令后续执行涉及政府运作，存在政治操作的空间。波士顿学院法学院法律专家丹尼尔·莱昂斯（Daniel Lyons）教授指出，尽管这项法律本身不太可能发生改变，但执法层面才是关键所在。作为政府首脑，特朗普不排除可能向司法部施压，选择不执行禁令。据《福布斯》分析，特朗普可能会在最高法院批准禁令后，实现对选民的政治承诺，扮演“拯救TikTok的英雄”试图介入此案，而由于禁令生效恰逢乔·拜登任期的最后一天禁止，这种行为可能对他与他的选民而言更喜闻乐见。然而，除了乐观的推断，从长期来看特朗普对TikTok禁令的态度有众多变数。
尽管特朗普于2020年8月签署了一项试图禁止TikTok的行政命令，但他自今年春季以来变了观点，呼吁美国人投票给他从而“拯救TikTok”。他在真实社交（TruthSocial）上发帖表示反对出售TikTok，因为这将有利于Meta，在2021年1月，Meta因为认为特朗普的帖子鼓励了1·6美国国会暴乱，而封禁了他的账号。
5月10日，特朗普在TRUTH上发文批评TikTok禁令，图源：TruthSocial
分析人士表示，从时间节点来看，共和党捐助者杰夫·亚斯（Jeff Yass）可能是推动特朗普态度转变的重要原因之一，他的投资公司拥有约15%的ByteDance股份。随着特朗普大选获胜，其与商界巨头间的关系更是快速演变。特朗普与马斯克（Elon Musk）的关系日益亲密。尽管TikTok禁令可能会让X获得用户与广告投放的增长，马斯克公开表示反对禁止TikTok。其他巨头也纷纷主动接触特朗普，尝试搭建了新的关系网络。据《华尔街日报》报道，在大选后的几周里，特朗普和他的顾问们接到了大量高管的电话，他们希望在海湖庄园与特朗普及其团队见面。目前，特朗普已经与扎克伯格、周受资、孙正义等众多商界巨头进行了会面。
在此背景下，有迹象表示，尽管特朗普因Meta封禁其账号一事耿耿于怀，但他与Meta首席执行官扎克伯格（Mark Zuckerberg）的关系发生了微妙的改变。扎克伯格曾在与特朗通话中，主动表达了对于特朗普被暗杀未遂事件的愤慨。而近日，两人更是在感恩节前一天晚上，在佛罗里达州的海湖庄园共进晚餐。
特朗普也于16日在海湖庄园会见TikTok首席执行官周受资，并在双方会面前的新闻发布会上表示，“我们会研究一下关于TikTok的事情。你知道，我对TikTok有好感，因为我在大选中以34个百分点的优势赢得了年轻人的支持。有人说TikTok在其中发挥了作用。”
特朗普在海湖庄园会见软银CEO孙正义，图源：CNN
彭博社分析表示，TikTok的命运走向，与下届政府内部对各议题的重要性排序息息相关。虽然像亚斯这样的富有的共和党捐助者为TikTok的保留提供了重大的财政激励，但特朗普内阁任命的共和党人协助推动了其第一任期内的TikTok禁令。特朗普挑选的国务卿马可·卢比奥（Mark Rubio）是禁止TikTok的两党立法的首席参议员，而被任命为国家安全顾问的共和党议员麦克·沃尔兹（Mike Waltz）、被任命为国土安全部部长的克里斯蒂·诺姆（Kristi Noem）、联邦通信委员会主席提民人选布伦丹·卡尔（Brendan Carr）等人，都长期对TikTok持有反对态度。而TikTok作为政治宣传工具的属性，也将使得相关议题受到选举周期的影响，皮尤研究中心对于美国民众对TikTok禁令支持率下降的数据，以及用TikTok吸引年轻选民的价值，可能在短期内具有较强的影响力。随着选举结果的尘埃落定，特朗普在入主白宫后的态度还有待观察。
参考文献
来源 | 复旦中美友好互信合作计划
作者 | 陶易洁
排版 | 蒲云涛
剥离与撕裂：国会山法案冲击下TikTok的艰难抉择与未来沉浮
往期回顾
