美国联邦最高法院1月17日作出TikTok案的终审判决，上诉人TikTok败诉，《保护美国人免受外国对手控制的应用法案》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act，简称“Tiktok不卖即禁”法案）将被执行。
候任总统特朗普随即发文称：“最高法院的裁决是意料之中的，所有人都必须尊重。我对TikTok的决定将在不久的将来做出，但我需要时间来审视这一情况。敬请期待！”
本案的核心问题是：美国《Tiktok“不卖即禁”法案》对TikTok施加的剥离要求，是否构成对言论自由的过度限制，进而违反宪法第一修正案？
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以下是判决书全文：
美国最高法院
案件编号：24 - 656 和 24 - 657
TikTok 公司等申请人诉梅里克・B・加兰（司法部长）
布莱恩・法尔博等申请人诉梅里克・B・加兰（司法部长）就向美国哥伦比亚特区巡回上诉法院申请在复审期间暂缓执行的申请法院全体意见
公告：本意见在正式刊载于《美国判例汇编》之前可能会进行修订。如有任何排版或其他形式错误，请读者告知美国最高法院判决报告员，地址为华盛顿特区 20543，电子邮箱为 pio@supremecourt.gov。截至 1 月 19 日，《保护美国人免受外国对手控制应用程序法案》将规定，美国公司向社交媒体平台 TikTok 提供分发、维护或更新服务属于非法行为，除非该平台在美国的运营与中国控制相分离。申请人包括两家 TikTok 运营实体和一群美国 TikTok 用户。我们要审议的是，该法案在适用于申请人时是否违反了第一修正案。在审议过程中，我们意识到眼前的案件涉及具有变革性能力的新技术。这种具有挑战性的新背景要求我们保持谨慎。正如弗兰克福特大法官 80 年前在考虑将既定法律规则应用于飞机和无线电带来的 “全新问题” 时所建议的那样，我们应注意不要 “给未来造成困扰”。在这些案件中，鉴于我们审议的时间紧迫，这种谨慎更显重要。鉴于这些情况，应当明白我们的分析范围较为狭窄。一、A
TikTok 是一个社交媒体平台，用户可以在上面创建、发布、观看、分享带有音频和文本的短视频，并进行互动。自 2017 年推出以来，该平台在美国已积累超过 1.7 亿用户，在全球范围内用户超过 10 亿。这些用户既是内容的大量创作者，也是积极的观看者。2023 年，美国 TikTok 用户上传的视频超过 55 亿个，这些视频在全球的观看次数超过 13 万亿次。打开 TikTok 应用程序，用户会进入 “为你推荐” 页面 —— 一个根据用户兴趣定制的个性化内容推送。TikTok 使用专有的算法生成推送，该算法根据用户与平台的互动向用户推荐视频。用户在 TikTok 上的每一次互动 —— 观看视频、关注账号、发表评论 —— 都能使推荐系统进一步定制个性化内容推送。TikTok 用户的内容推送也受到内容审核和过滤决策的影响。TikTok 使用自动化和人工流程删除违反平台社区准则的内容。见附录 1 第 493 - 497 页。TikTok 还会推广或降低某些内容的权重，以推进其商业目标和其他目的。见同上，第 499 - 501 页。TikTok 在美国由 TikTok 公司运营，这是一家在加利福尼亚州注册成立并总部位于该州的美国公司。TikTok 公司的最终母公司是字节跳动有限公司，这是一家在中国开展业务的私营公司。字节跳动有限公司拥有 TikTok 的专有算法，该算法在中国开发和维护。该公司还负责开发运行 TikTok 平台的部分源代码。字节跳动有限公司受中国法律约束，中国法律要求其 “协助或配合” 中国的 “情报工作”。众议院第 118 - 417 号报告，第 4 页（2024 年）（众议院报告）；见附录 2 第 673 - 676 页。
一、B
近年来，美国政府官员多次采取行动，以解决与中国和 TikTok 关系相关的国家安全担忧。2020 年 8 月，特朗普总统发布行政命令，认定 “由 [中国] 公司开发和拥有的移动应用程序在美国的传播继续威胁美国的国家安全、外交政策和经济”。第 13942 号行政命令，《联邦法规汇编》第 3 卷第 412 页（2021 年）。特朗普总统特别指出 TikTok 引发了担忧，他指出该平台 “自动从用户那里获取大量信息”，并且容易被用于促进中国政府的利益。同上。总统依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA），《美国法典》第 50 卷第 1701 节及后续章节，以及《国家紧急状态法》，《美国法典》第 50 卷第 1601 节及后续章节，禁止商务部长认定的涉及字节跳动有限公司或其子公司的某些 “交易”。《联邦法规汇编》第 3 卷第 413 页。商务部长在 2020 年 9 月公布了一份禁止交易清单。见《联邦公报》第 85 卷第 60061 页（2020 年）。但联邦法院在这些禁令生效前发布了禁制令，认为它们超出了行政部门依据《国际紧急经济权力法》所拥有的权力。一般可参见 TikTok 公司诉特朗普案，507 F. Supp. 3d 92（哥伦比亚特区联邦地区法院 2020 年）；马兰诉特朗普案，498 F. Supp. 3d 624（宾夕法尼亚东区联邦地区法院 2020 年）。在发布最初的行政命令几天后，特朗普总统命令字节跳动有限公司剥离其在 “用于使字节跳动能够在美国运营 TikTok 应用程序的任何财产” 中的所有权益和权利，以及 “从美国 TikTok 用户获得或衍生的任何数据”。《联邦公报》第 85 卷第 51297 页。字节跳动有限公司和 TikTok 公司在哥伦比亚特区巡回法院提起诉讼，对该命令的合宪性提出质疑。2021 年 2 月，哥伦比亚特区巡回法院搁置了此案，以便拜登政府审查此事，并使各方能够协商一个非剥离性的补救措施，以解决政府的国家安全担忧。见 TikTok 公司诉外国投资委员会案的命令，第 20 - 1444 号（哥伦比亚特区巡回法院，2021 年 2 月 19 日）。在 2021 年和 2022 年期间，字节跳动有限公司与行政部门官员进行谈判，以制定一项国家安全协议来解决这些担忧。然而，行政部门官员最终认定，字节跳动有限公司提出的协议未能充分 “减轻对美国国家安全利益构成的风险”。附录 2 第 686 页。谈判陷入僵局，双方最终未能达成协议。在此背景下，国会颁布了《保护美国人免受外国对手控制应用程序法案》。第 118 - 50 号公法，H 编，第 138 号法令第 955 页。该法案规定，任何实体在美国为 “分发、维护或更新”“外国对手控制的应用程序” 提供某些服务均属违法。第 2 (a)(1) 条。违反此禁令的实体将面临民事执法行动和高额罚款。见第 2 (d)(1)(A)、(d)(2)(B) 条。该法案规定了两种将应用程序指定为 “外国对手控制的应用程序” 的方式。首先，该法案明确指定由 “字节跳动有限公司” 或 “TikTok” 或其任何子公司或继任者 “直接或间接” 运营的任何应用程序。第 2 (g)(3)(A) 条。其次，该法案为任何同时满足以下两个条件的应用程序建立了一个一般指定框架：(1) 由 “受涵盖公司” 运营，且该公司 “受外国对手控制”；(2) 在经过公示和报告程序后，“由总统认定对美国国家安全构成重大威胁”。第 2 (g)(3)(B) 条。广义而言，该法案将 “受涵盖公司” 定义为运营一个允许用户生成、分享和观看内容且每月活跃用户超过 100 万的应用程序的公司。第 2 (g)(2)(A) 条。该法案将运营 “其主要目的是允许用户发布产品评论、商业评论或旅行信息及评论” 的应用程序的公司排除在该定义之外。第 2 (g)(2)(B) 条。该法案的禁令在应用程序被指定为外国对手控制的应用程序后 270 天生效。第 2 (a)(2) 条。由于该法案本身指定了由 “字节跳动有限公司” 和 “TikTok” 运营的应用程序，因此对这些应用程序的禁令在法案颁布后 270 天 —— 即 2025 年 1 月 19 日生效。如果应用程序进行了 “合格的剥离”，该法案将其从禁令中豁免。第 2 (c)(1) 条。“合格的剥离” 是指总统认定将导致应用程序 “不再受外国对手控制” 的剥离。第 2 (g)(6)(A) 条。总统还必须认定，剥离 “排除了 [应用程序] 在美国的运营与任何以前附属的受外国对手控制的实体之间建立或维持任何运营关系，包括在内容推荐算法的运营方面的任何合作或数据共享协议”。第 2 (g)(6)(B) 条。如果总统向国会就实现合格剥离的进展作出某些证明，该法案允许总统将禁令的 270 天生效日期一次性延长不超过 90 天。第 2 (a)(3) 条。
一、C
字节跳动有限公司、TikTok 公司以及两组 TikTok 用户和创作者（创作者申请人）向哥伦比亚特区巡回法院提交了复审申请，对该法案的合宪性提出质疑。在此相关的是，申请人辩称，该法案的禁令、针对 TikTok 的外国对手控制应用程序指定以及剥离要求违反了第一修正案。哥伦比亚特区巡回法院合并并驳回了这些申请，认为该法案没有侵犯申请人的第一修正案权利。122 F. 4th 930, 940, 948 - 965（哥伦比亚特区巡回法院 2024 年）。在首先认定该法案根据第一修正案应受到严格审查后，法院在未作决定的情况下假定适用严格审查而非中度审查。同上，第 948 - 952 页。法院认为该法案符合该标准，认定政府的国家安全理由 —— 对抗中国的数据收集和隐蔽的内容操纵努力 —— 是令人信服的，并且该法案是为促进这些利益而进行了精心设计的。同上，第 952 - 965 页。斯里尼瓦桑首席法官部分同意并同意判决。同上，第 970 页。在他看来，该法案应受到中度审查，同上，第 974 - 979 页，并且根据该标准是合宪的，同上，第 979 - 983 页。我们批准了调卷令，以决定该法案在适用于申请人时是否违反了第一修正案。604 U.S. ___（2024 年）。
二、A
首先，我们要考虑受质疑的条款是否应受到第一修正案的审查。直接规范表达性行为的法律可能会，但不一定会引发此类审查。见 R.A.V. 诉圣保罗案，505 U.S. 377, 382 - 386（1992 年）。我们也在 “涉及政府对具有表达元素的行为进行监管的案件” 中，以及在 “一些虽然针对没有表达成分的活动，但对从事受第一修正案保护的活动的人造成不成比例负担的法规” 中适用了第一修正案审查。阿卡拉诉云图书公司案，478 U.S. 697, 703 - 704（1986 年）。目前尚不清楚该法案本身是否直接规范受保护的表达活动或具有表达成分的行为。事实上，该法案根本没有对创作者申请人进行监管。它仅通过剥离要求直接对字节跳动有限公司和 TikTok 公司进行监管。见第 2 (c)(1) 条。就申请人而言，他们没有指出本法院有任何案例将对公司控制的监管视为对表达活动或半表达性行为的直接监管。见口头辩论记录第 37 - 40 页。在这个独特的案件中，我们不愿开辟这一新的领域。无论如何，申请人的论点更接近于声称该法案的禁令、针对 TikTok 的指定和剥离要求 “对” 他们的第一修正案活动 “造成了不成比例的负担”。阿卡拉案，478 U.S.，第 704 页。申请人声称 —— 政府也没有对此提出异议 —— 由于在法案规定的 270 天时间内剥离 TikTok 在商业上不可行，该法案实际上在美国禁止了 TikTok。申请人辩称，这样的禁令将给各种第一修正案活动带来负担，包括内容审核、内容创作、获取独特的表达媒介、与其他发言者或首选编辑的联系，以及接收信息和思想。我们已经认识到了其中一些声称的第一修正案利益。见穆迪诉 NetChoice, LLC 案，603 U.S. 707, 731（2024 年）（“一个‘在内容的选择和呈现方面行使编辑裁量权’的实体‘从事言论活动’。”（引用阿肯色州教育电视台委员会诉福布斯案，523 U.S. 666, 674（1998 年）；有改动））；拉杜市诉吉列奥案，512 U.S. 43, 54 - 58（1994 年）（“我们以前的判决特别关注那些排除整个表达媒介的法律。”）；拉姆斯菲尔德诉学术和机构权利论坛公司案，547 U.S. 47, 68（2006 年）（“我们已经承认了为发言目的而结社的第一修正案权利，我们称之为‘表达性结社权’。”）；马丁诉斯特鲁瑟斯市案，319 U.S. 141, 143（1943 年）（“言论和新闻自由的权利…… 包括分发文献的权利，必然也保护接收文献的权利。”（引用省略））。并且，对一个拥有 1.7 亿美国用户的社交媒体平台的有效禁令肯定会给这些用户的表达活动带来不小的负担。同时，一项针对外国对手对通信平台控制的法律在许多方面与我们进行第一修正案审查的非表达性活动的监管有所不同。这些差异 —— 该法案对外国政府的关注、国会确定的该外国政府与美国之间的敌对关系，以及监管与对受保护言论的所谓负担之间的因果关系 —— 可能会影响第一修正案审查是否适用。本法院尚未明确阐述一个框架，用于确定对非表达性活动的监管，如果该监管对从事表达性活动的人造成不成比例的负担，是否会引发严格审查。在此我们无需这样做。我们在未作决定的情况下假定，受质疑的条款属于这一类别，并应受到第一修正案审查。
二、B
“第一修正案的核心原则是，每个人都应该自己决定哪些思想和信仰值得表达、考虑和坚持。” 特纳广播系统公司诉联邦通信委员会案，512 U.S. 622, 641（1994 年）（特纳一案）。政府因言论的内容而压制言论的行为 “违反了这一基本权利”。同上。“基于内容的法律 —— 那些基于言论的交流内容而针对言论的法律 —— 在推定上是违宪的，只有在政府证明它们是为实现令人信服的国家利益而进行了精心设计的情况下才可能被证明是正当的。” 里德诉吉尔伯特镇案，576 U.S. 155, 163（2015 年）。相比之下，内容中立的法律 “受到中度审查，因为在大多数情况下，它们从公共对话中删除某些思想或观点的风险较小”。特纳一案，512 U.S.，第 642 页（引用省略）。根据该标准，如果一项内容中立的法律 “促进了与压制言论自由无关的重要政府利益，并且不会给促进这些利益所必需的言论带来过多负担”，我们将支持它。特纳广播系统公司诉联邦通信委员会案，520 U.S. 180, 189（1997 年）（特纳二案）。我们已经确定了两种形式的基于内容的言论监管。首先，如果一项法律 “因为所讨论的主题或所表达的思想或信息而适用于特定言论”，那么它在表面上就是基于内容的。里德案，576 U.S.，第 163 页；见同上，第 163 - 164 页（解释说，一些表面上的区别是根据主题来定义受监管的言论，另一些则是根据言论的功能或目的）。其次，一项表面上内容中立的法律如果 “没有参考受监管言论的内容就无法证明其正当性”，或者 “是因为政府‘不同意言论所传达的信息’而通过的”，那么它仍然被视为基于内容的言论监管。同上，第 164 页（引用沃德诉反对种族主义摇滚乐队案，491 U.S. 781, 791（1989 年））。就申请人而言，受质疑的条款在表面上是内容中立的，并且有内容中立的理由支持。受质疑的条款在表面上是内容中立的。它们因外国对手对平台的控制而对 TikTok 实施特定禁令，并将剥离作为该平台在美国继续运营的先决条件。它们不是基于内容针对特定言论，对比例如，凯里诉布朗案，447 U.S. 455, 465（1980 年）（禁止所有住宅纠察，但 “和平的劳工纠察” 除外的法规），也不是根据言论的功能或目的对言论进行监管，对比例如，霍尔德诉人道法项目案，561 U.S. 1, 7, 27（2010 年）（禁止向恐怖分子提供物质支持的法律）。它们也没有因为内容而对 TikTok 施加 “限制、惩罚或负担”—— 申请人 “无法通过改变他们的言论来避免或减轻” 该法案的影响这一事实证实了这一点。特纳一案，512 U.S.，第 644 页。就申请人而言，该法案因此在表面上并没有 “因为所讨论的主题或所表达的思想或信息而监管特定言论”。里德案，576 U.S.，第 163 页。申请人辩称，该法案在表面上是基于内容的，因为它将运营 “其主要目的是允许用户发布产品评论、商业评论或旅行信息及评论” 的应用程序的公司排除在 “受涵盖公司” 的定义之外。第 2 (g)(2)(B) 条；见第 24 - 656 号案申请人的辩护状第 26 - 27 页（TikTok 的辩护状）；第 24 - 657 号案申请人的辩护状第 26 页（创作者申请人的辩护状）。我们无需决定该排除是否基于内容。法院面临的问题是该法案在适用于申请人时是否违反了第一修正案。为了回答这个问题，我们关注的是该法案中导致申请人声称对其第一修正案权利造成负担的 TikTok 有效禁令的条款。然而，对某些评论平台的排除仅适用于指定由 “受涵盖公司” 控制的应用程序的一般框架，而不适用于针对 TikTok 的指定。第 2 (g)(3)(A) - (B) 条。因此，该排除不在申请人的具体适用性质疑范围内。b
美国政府也以内容中立的理由支持受质疑的条款：防止中国从 1.7 亿美国 TikTok 用户那里收集大量敏感数据。附录 2 第 628 页。这个理由显然与内容无关。它既没有提及 TikTok 上言论的内容，也没有反映对这种言论所传达信息的不同意见。比较沃德案，491 U.S.，第 792 - 793 页（认定城市声音放大指南背后的噪音控制和声音质量理由是内容中立的）。因为数据收集理由反映了 “与表达内容无关的目的”，所以它是内容中立的。同上，第 791 页。此外，该法案针对 TikTok 的区别对待不会引发严格审查。见 TikTok 的辩护状第 26 - 27 页；创作者申请人的辩护状第 24 - 26 页。诚然，“基于发言者身份的言论限制往往只是控制内容的一种手段”。公民联合诉联邦选举委员会案，558 U.S. 310, 340（2010 年）。因此，“在不同媒体之间或同一媒体内的不同发言者之间进行区别对待的法规往往会引发严重的第一修正案担忧”。特纳一案，512 U.S.，第 659 页。但是，虽然 “当立法机构对发言者的偏好反映出对内容的偏好时，有利于某些发言者而不利于其他发言者的法律需要接受严格审查”，同上，第 658 页，但当 “这种区别对待是由被监管的特定 [发言者] 的某些特殊特征所证明的” 时，这种审查 “是不必要的”，同上，第 660 - 661 页（引用明尼阿波利斯明星与论坛报公司诉明尼苏达州税收专员案，460 U.S. 575, 585（1983 年））。基于我们已经解释的原因，为防止外国对手访问 1.7 亿美国 TikTok 用户的敏感数据而要求剥离，不是 “行使内容偏好的微妙手段”。特纳一案，512 U.S.，第 645 页。禁令、针对 TikTok 的指定和剥离要求是基于内容中立的数据收集利益对 TikTok 进行监管的。而且 TikTok 具有特殊特征 —— 外国对手能够利用其对平台的控制从 1.7 亿美国用户那里收集大量个人数据 —— 这证明了这种区别对待是合理的。“这种性质的发言者区别对待在第一修正案下并非被推定为无效”。同上。虽然我们在此认定这种区别对待是合理的，但我们强调我们的裁决具有内在的狭隘性。在这个数字时代，数据收集和分析是一种常见的做法。但是 TikTok 的规模、易受外国对手控制的程度，以及该平台收集的大量敏感数据，证明了为解决政府的国家安全担忧而进行区别对待是合理的。针对任何其他发言者的法律必然需要进行不同的调查和单独的考虑。基于这种理解，我们不能接受申请人要求进行严格审查的呼吁。中度审查是恰当的。
二、C
就申请人而言，该法案满足中度审查。受质疑的条款促进了与压制言论自由无关的重要政府利益，并且不会给促进该利益所必需的言论带来过多负担。
1
该法案的禁令和剥离要求旨在防止中国 —— 一个被指定的外国对手 —— 利用其对字节跳动有限公司的控制获取美国 TikTok 用户的个人数据。根据中度审查标准，这一目标属于重要的政府利益。申请人并不否认政府在防止中国收集数千万美国 TikTok 用户的个人数据方面具有重要且有充分依据的利益。他们也无法否认。该平台从其用户那里收集了大量的个人信息。见众议院报告第 3 页（公开报道表明，TikTok 的 “数据收集做法包括年龄、电话号码、精确位置、互联网地址、使用的设备、电话联系人、社交网络连接、通过应用程序发送的私人消息的内容以及观看的视频”）；附录 1 第 241 页（国家安全协议草案指出，TikTok 收集用户数据、用户内容、行为数据（包括 “击键模式和节奏”）以及设备和网络数据（包括设备联系人及日历））。例如，如果用户允许 TikTok 访问其电话联系人列表以在平台上与他人联系，TikTok 可以访问 “存储在用户联系人列表中的任何数据”，包括姓名、联系信息、联系人照片、职位和备注。附录 2 第 659 页。美国政府担心，获取关于美国用户的此类详细信息可能会使 “中国能够追踪联邦雇员和承包商的位置、建立个人信息档案用于敲诈勒索，并进行企业间谍活动”。《联邦法规汇编》第 3 卷第 412 页。而且中国法律允许中国要求公司向政府交出数据，“使总部设在那里的公司成为中国的间谍工具”。众议院报告第 4 页。申请人并没有对 TikTok 收集的数据范围或其可能被用于的目的进行有意义的质疑，而是对可能性提出了异议，声称中国 “不太可能”“迫使 TikTok 交出用户数据用于情报收集目的，因为中国有更有效和高效的手段获取相关信息”。TikTok 的辩护状第 50 页（省略了内部引号）。然而，在审查该法案的合宪性时，我们 “必须高度尊重国会的预测性判断”。特纳一案，512 U.S.，第 665 页（肯尼迪大法官的意见）。“明智的决策制定通常要求立法者预测未来事件，并根据可能无法获得完整经验支持的推论和推断来预测这些事件的可能影响”。同上。在此，政府对 TikTok 相关的数据收集担忧并非孤立存在。附录 2 第 634 页。即使中国尚未利用其与字节跳动有限公司的关系访问美国 TikTok 用户的数据，申请人也没有提供依据来得出结论，即政府认为中国可能会这样做的判断不是至少基于 “充分证据的合理推断”。特纳二案，520 U.S.，第 195 页。我们意识到，这项法律产生于这样一种背景下：“在信息难以获取且某些行为的影响难以评估的领域，国家安全和外交政策担忧与应对不断演变的威胁的努力相关联”。人道法项目案，561 U.S.，第 34 页。因此，在此我们对政府的 “明智判断” 给予高度尊重。同上。申请人进一步辩称，该法案在政府的数据保护担忧方面存在涵盖不足的问题，这让人怀疑政府是否真的在追求这一利益。特别是，申请人认为该法案侧重于具有用户生成和用户共享内容的应用程序，以及对某些评论平台的排除，使得一些 “与 TikTok 一样有能力收集美国人数据” 的应用程序不受监管。TikTok 的辩护状第 43 页；见创作者申请人的辩护状第 48 - 49 页。但是 “第一修正案并不强加独立的涵盖不足限制”，政府 “不必一次性解决问题的所有方面”。威廉姆斯 - 尤利诉佛罗里达律师协会案，575 U.S. 433, 449（2015 年）（省略了内部引号）。此外，正如我们已经得出的结论，政府有充分的理由对 TikTok 进行特殊对待。对比布朗诉娱乐商家协会案，564 U.S. 786, 802（2011 年）（没有令人信服的理由而对视频游戏供应商进行不利对待 “让人严重怀疑政府实际上是否在追求其援引的利益，而不是对特定发言者或观点进行不利对待”）。根据这份记录，国会有理由专门解决其与 TikTok 相关的国家安全担忧。就申请人而言，该法案在解决政府防止外国对手收集关于 1.7 亿使用 TikTok 的美国人的大量敏感数据的利益方面进行了充分的调整。为了通过中度审查，“一项法规不必是促进政府利益的对言论限制最少的手段”。特纳一案，512 U.S.，第 662 页。相反，标准是 “只要法规促进了一项重要的政府利益，而如果没有该法规，该利益将无法有效实现”，并且不会 “给促进该利益所必需的言论带来过多负担”。沃德案，491 U.S.，第 799 页（引用美国诉阿尔贝蒂尼案，472 U.S. 675, 689（1985 年）；有改动）。受质疑的条款符合这一标准。这些条款以 “直接和有效的方式” 服务于政府的数据收集利益。沃德案，491 U.S.，第 800 页。禁令考虑到了这样一个事实，即如果没有合格的剥离，TikTok 在美国的运营本身就会涉及政府的数据收集担忧，而使剥离 “合格” 的要求确保在 TikTok 恢复美国运营之前这些担忧得到解决。此外，禁令和剥离要求都不是 “比实现这一国家安全目标所必需的范围广泛得多”。同上。该法案并非直接禁止 TikTok，而是实施了有条件的禁令。禁令阻止中国从美国 TikTok 用户那里收集数据，除非并直到合格的剥离切断中国的控制。申请人列举了一系列替代方案 —— 披露要求、数据共享限制、拟议的国家安全协议、一般指定条款 —— 他们声称这些方案在解决政府的数据收集利益方面与有条件的 TikTok 禁令具有同等效力。这些替代方案不会改变我们的调整分析。申请人提出的替代方案忽视了我们给予政府设计监管解决方案以解决内容中立利益的 “自由度”。特纳二案，520 U.S.，第 213 页。“只要所选择的手段不比实现政府利益所必需的范围广泛得多，…… 法规不会仅仅因为法院认为政府的利益可以通过一些对言论限制较少的替代方案得到充分满足而无效”。沃德案，491 U.S.，第 800 页；见同上（尽管存在限制较少的 “替代监管方法”，法规仍然有效）；阿尔贝蒂尼案，472 U.S.，第 689 页；克拉克诉创造性非暴力社区案，468 U.S. 288, 299（1984 年）；洛杉矶市议会成员诉文森特纳税人案，466 U.S. 789, 815 - 816（1984 年）。基于我们已经解释的原因，受质疑的条款 “不比解决政府的数据收集担忧所必需的范围广泛得多”。沃德案，491 U.S.，第 800 页。政府也没有忽视已经被证明有效的限制较少的方法。对比麦卡伦诉科克利案，573 U.S. 464, 490 - 494（2014 年）（州法律对言论的负担比必要的多，因为该州没有考虑其他司法管辖区成功采用的限制较少的措施）。受质疑条款的有效性不取决于我们是否同意政府关于其选择的监管路径是最佳或 “最适当” 的结论。阿尔贝蒂尼案，472 U.S.，第 689 页。“只要政府的政策基于合理的事实认定，并得到对立法决定具有实质性支持的证据支持，我们就不能用自己的判断取代政府对内容中立法规的判断”。特纳二案，520 U.S.，第 224 页。这些要求在此得到满足。二、D
除了上述的数据收集担忧之外，政府声称有兴趣防止外国对手控制运行广泛使用的美国通信平台的推荐算法，并能够以不可察觉的方式利用这种控制来改变平台上的内容。见附录 2 第 628 页。在申请人看来，这个理由是基于内容的，会 “玷污” 政府的数据收集利益，并引发严格审查。TikTok 的辩护状第 41 页。申请人没有指出本法院有任何案例评估了基于内容中立和基于内容的理由而被证明合理的国会法案的适当第一修正案审查水平。然而，他们声称受质疑的条款应受到 —— 并且未能通过 —— 严格审查，因为如果没有外国对手控制的理由，国会不会通过这些条款。见 TikTok 的辩护状第 41 - 42 页；创作者申请人的辩护状第 47 - 50 页。我们无需确定混合理由案件的适当标准，也无需决定政府的外国对手控制理由是否是内容中立的。即使假设这个理由取决于内容，根据申请人提出的反事实分析，他们的论点也不成立：我们面前的记录充分支持这样的结论，即国会仅基于数据收集理由就会通过受质疑的条款。首先，众议院报告压倒性地关注政府的数据收集担忧，指出了 TikTok 数据收集的 “广度”、“准确评估平台收集哪些类别的数据的难度”、TikTok 与中国政府之间的 “紧密联系”，以及中国政府 “强迫” 中国公司 “提供数据” 的能力。众议院报告第 3 页；见同上，第 5 - 12 页（回顾了政府五年来提出并试图解决这些担忧的行动记录）。事实上，似乎没有任何立法者对与 TikTok 数据收集做法相关的国家安全风险提出异议，立法记录中也没有任何内容表明数据收集不是国会的首要担忧。在这项获得两党显著支持通过的法案的记录中，我们尤其谨慎地分析国会的动机。见《国会记录》第 170 卷 H1170 页（2024 年 3 月 13 日）（352 - 65）；《国会记录》第 170 卷 S2992 页（2024 年 4 月 23 日）（79 - 18）。申请人声称法案的文本本身削弱了这一结论。特别是，他们认为政府的数据收集理由不能证明合格剥离要求排除 “任何运营关系”，即允许 “在内容推荐算法的运营方面进行合作或就数据共享达成协议” 是合理的。第 2 (g)(6)(B) 条；见创作者申请人的辩护状第 48 - 49 页。我们不同意。政府解释说，字节跳动有限公司使用其收集的数据来训练 TikTok 推荐算法，该算法在中国开发和维护。据政府称，字节跳动有限公司此前拒绝同意停止收集美国用户数据或向中国发送该数据以训练算法。见附录 2 第 705 - 706 页。政府还指出了监测字节跳动有限公司和 TikTok 公司之间数据共享的困难。见同上，第 692 - 697 页。在这种情况下，我们认为政府的数据收集理由足以支持受质疑的条款。毫无疑问，对于超过 1.7 亿美国人来说，TikTok 提供了一个独特而广泛的表达渠道、参与方式和社交来源。但是国会已经认定，剥离是解决其对 TikTok 数据收集做法和与外国对手关系的有充分依据的国家安全担忧所必需的。基于上述原因，我们得出结论，受质疑的条款没有侵犯申请人的第一修正案权利。索托马约尔大法官的意见
我同意法院的全体意见，但不同意第二部分 A。我认为没有理由在不确定的情况下假设该法案涉及第一修正案，因为我们的先例明确表明它确实涉及。TikTok 通过在其平台上 “编辑和策划” 材料从事表达活动。穆迪诉 NetChoice, LLC 案，603 U.S. 707, 731（2024 年）。对从事表达活动的人 “造成不成比例负担” 的法律根据第一修正案应受到严格审查。阿卡拉诉云图书公司案，478 U.S. 697, 704（1986 年）；见明尼阿波利斯明星与论坛报公司诉明尼苏达州税收专员案，460 U.S. 575, 581 - 585（1983 年）。受质疑的法案显然造成了这样的负担：它禁止任何实体在美国分发 TikTok 的言论，除非 TikTok 进行合格的剥离。此外，该法案实际上禁止 TikTok 在合格剥离后与某些实体就其 “内容推荐算法” 进行合作。第 2 (g)(6)(B) 条，第 138 号法令第 959 页。并且该法案涉及内容创作者 “为了发言而与他们首选的出版商结社的权利”。拉姆斯菲尔德诉学术和机构权利论坛公司案，547 U.S. 47, 68（2006 年）。这也需要进行第一修正案审查。对于全体意见的其余部分，我同意该法案经受住了申请人的第一修正案质疑。戈萨奇大法官的意见
我们有两周时间来最终从实体上解决一场影响超过 1.7 亿美国人的重大第一修正案争议。案情摘要于 1 月 3 日完成，口头辩论于 1 月 10 日进行，我们的意见于 2025 年 1 月 17 日发布。鉴于这些情况，我只能提出一些初步且带有试探性的看法。首先，法院明智地避免认可政府所声称的防止 “隐蔽操纵内容” 作为我们面前法律的正当理由。答辩状第 37 页。一个人眼中的 “隐蔽内容操纵” 在另一个人眼中可能就是 “编辑裁量权”。记者、出版商和各类发言者经常对报道什么故事以及如何报道做出不那么透明的判断。毫无疑问，第一修正案对做出这些选择的权利有很多要说的。美国人（如 TikTok 公司及其许多用户）可能希望与外国对手共同决定他们要说什么，这并没有什么不同。“那些赢得我们独立的人” 深知 “自由思考和自由表达” 的至关重要性，以及压制思想自由流动所带来的危险。惠特尼诉加利福尼亚州案，274 U.S. 357, 375（1927 年）（布兰代斯大法官，附议）。他们也知道，除了最极端的情况外，“对邪恶建议的恰当补救办法是好的建议”。同上。近年来，政府常常试图审查不受欢迎的网络言论，好像互联网在某种程度上不受第一修正案的全面约束。例如，见穆尔蒂诉密苏里州案，603 U.S. 43, 76 - 78（2024 年）（阿利托大法官，异议）。但即使时代和技术发生变化，“言论自由的原则始终不变”。艾布拉姆斯诉美国案，250 U.S. 616, 628（1919 年）（霍姆斯大法官，异议）。其次，我很高兴法院拒绝考虑政府提交给我们但对申请人及其律师保密的机密证据。前文第 13 页，注释 3。将秘密证据引入司法程序显然会引发宪法问题。通常，“用于证明政府案件的证据必须向个人披露，以便他有机会证明其不真实”。格林诉麦克罗伊案，360 U.S. 474, 496（1959 年）。也许有一种处理机密证据的方法，可以在这类案件中提供类似的机会。也许国会甚至常设规则委员会会从考虑这个问题中受益。比较美国诉祖巴伊达案，595 U.S. 195, 245（2022 年）（戈萨奇大法官，异议）。但正如法院所认识到的，我们在这里没有理由考虑政府的秘密证据。第三，我对我们面前的法律是否 “内容中立” 并因此避开 “严格审查” 持严重保留意见。见前文第 9 - 12 页；第 24 - 656 号案申请人的辩护状第 25 - 31 页；第 24 - 657 号案申请人的辩护状第 24 - 26 页；第 24 - 656 号案答辩状第 10 - 12 页；第 24 - 657 号案答辩状第 8 - 11 页。不仅如此，虽然我毫不怀疑我们判例法中讨论的各种 “审查层级”——“合理依据、严格审查、介于两者之间的某种标准”—— 有助于集中我们的分析，但我担心围绕它们的诉讼有时会自行发展，更多地是模糊而不是澄清最终的宪法问题。里德尔诉希肯卢珀案，742 F.3d 922, 932（第 10 巡回法院 2014 年）（戈萨奇大法官，附议）。第四，无论适当的审查层级如何，我确信我们面前的法律旨在服务于一项令人信服的利益：防止一个被国会和总统指定为我国对手的外国国家收集数千万美国人的大量个人信息。我们面前的记录表明，TikTok 从 TikTok 用户以及数百万未同意共享信息的其他人那里挖掘数据。附录 2 第 659 页。据联邦调查局称，TikTok 可以访问同意用户 “联系人列表” 中存储的 “任何数据”—— 包括未同意的第三方的姓名、照片和其他个人信息。同上（着重号为原文所加）。而且由于记录显示中华人民共和国（中国）可以要求 TikTok 的母公司 “配合 [其] 获取个人数据的努力”，几乎没有什么能阻止所有这些信息落入指定的外国对手手中。同上，第 696 页；见同上，第 673 - 676 页；前文第 3 页。中国随后可能会利用这些信息 “建立档案…… 用于敲诈勒索”、“进行企业间谍活动” 或推进情报行动。附录 1 第 215 页；见附录 2 第 659 页。诚然，评估一个外国对手未来可能会做什么涉及对外国事务的 “微妙” 和 “复杂” 判断，需要 “大量的预测”。芝加哥和南方航空公司诉沃特曼轮船公司案，333 U.S. 103, 103（1948 年）（杰克逊大法官，代表法院）。但政府在经过多年研究后在这些案件中积累的记录提供了令人信服的担忧理由。最后，我们面前的法律似乎也针对它试图解决的问题进行了适当的调整。毫无疑问，国会和总统在这里选择的补救措施是戏剧性的。法律可能要求 TikTok 的母公司剥离或（实际上）关闭其美国业务。但在寻求实施这一补救措施之前，相关部门花了数年时间与 TikTok 谈判以探索替代方案，最终发现这些方案都不令人满意。前文第 4 页。从我从记录中了解到的情况来看，这一判断是有充分依据的。考虑一些替代方案。首先是我们在第一修正案下通常和首选的补救措施：更多的言论。上文第 2 页。无论这可能有多大帮助，记录显示警告用户向外国对手控制的应用程序提供数据的风险无助于保护非用户的数据。附录 2 第 659 - 660 页；上文第 3 页。禁止 TikTok 国内业务向国外发送敏感数据似乎是另一种选择。但即使国会对违反数据共享禁令的国内 TikTok 员工处以严重的刑事处罚，记录表明这也几乎无法阻止中国利用 TikTok 窃取美国人的数据。见附录 1 第 214 页（指出来自中国的 “恶意代码、后门漏洞、秘密监视和与源代码开发相关的其他问题活动” 的威胁）；附录 2 第 702 页（“中国特工不会害怕美国的金钱或刑事处罚”）。记录还表明，TikTok “底层软件” 的 “规模” 和 “复杂性” 可能使执法部门无法检测到违规行为。同上，第 688 - 689 页；另见同上，第 662 页。即使把所有这些挑战放在一边，任何新的合规制度都可能引发单独的宪法问题 —— 例如，要求政府监视美国人的数据以确保其不非法流向海外。同上，第 687 页（暗示有效执行数据出口禁令可能涉及 “美国政府对美国用户数据流动的直接监测”）。我不知道这项法律是否会成功实现其目标。一个决心坚定的外国对手可能只是试图用另一个失去的监控应用程序来取代它。随着时间的推移和威胁的演变，可能会出现不那么戏剧性但更有效的解决方案。甚至 TikTok 接下来会发生什么也不清楚。见口头辩论记录第 146 - 147 页。但我们今天面临的问题不是法律的明智性，而只是其合宪性。在口头辩论后只有几天时间发布意见的情况下，我不能对我们面前的论点和记录有我希望拥有的那种确定性。我只能说，在目前的情况下，这个问题似乎是真实存在的，而对它的回应并非违宪。尽管我深信惠特尼案中的布兰代斯大法官和艾布拉姆斯案中的霍姆斯大法官的智慧，但他们的案件与我们的不同。见上文第 2 页。与外国对手交谈并支持它是一回事。允许外国对手监视美国人则是另一回事。![]()
