顾登晨｜美大选后经贸科技政策走势的七大猜想

文摘 2024-11-06 23:14 北京

【编者按】北京时间11月6日下午，美国共和党总统候选人特朗普以获得超过270张选举人票的领先优势，在2024年总统选举中获胜。为了更好地分析特朗普执政后经贸科技政策走势对于中国的影响，我们特别分享一篇之前的前瞻性文章。

基于前期政策基础，围绕今年11月大选后，美相关经贸科技政策可能的走势，我们形成七项“猜想”，包括美对华竞争基本格局、信息通信技术与服务业（ICTS）审查、数据安全、关税调整以及人工智能的出口管制、服务限制以及美自身人工智能战略调整等方面。

猜想一：特朗普执政，对华经贸、科技竞争只会增强、不会减弱，总统影响力将大于国会。

1、对华竞争基本格局不会发生任何改变。

过去8年，美两任政府对华经贸、科技政策，微操略有分别，如特朗普更依赖行政力量，拜登更看重国会，特朗普重“对华竞争”而轻“自我建设”，拜登则通过《芯片与科学法》《通胀削减法》推动自身建设。但两任政府下来，战略方向无任何调整，美对华竞争的“四梁八柱”（议题+工具，如ECRA&FIRRMA）都已成型，且多始于特朗普时期，拜登只是进行了“缝缝补补”，延续性远大于变革性。因此，特朗普正式当选后，美对华经贸、科技竞争的趋势不会逆转、只会增强，将做进一步的“加码”。

2、行政权的影响将更加显著、直接。

政策调整不仅取决于总统，还取决于国会选举，但国会的影响力度，或将低于总统。

政策重心从投资转向竞争，天然有利于行政权抬头。共和党与特朗普本人，均不主张大政府，偏好减税、反对过度补贴，特朗普也已表达了对《通胀削减法》的不满，预判其任内将更加聚焦竞争，推动大规模产业政策类立法的可能性低。与对内投资、自我建设不同，对外竞争多数已不乏立法支撑，或处于总统行政令射程范围之内（IEEPA），需动员国会立法支持的并不多。

特朗普执政偏好行政权。特朗普奉行“直接民主”，通过社交网络和由亲属、铁杆、拥趸组成的小团体来竞选、执政，反共和党建制派，这导致特朗普决策，在流程上：政策酝酿环节即可能通过社交网络透出，且与选民基本盘诉求直接挂钩，而忽略行政部门、国会党团、智库、产业、民间团体的反馈，政策弹性下降。在工具上：更倾向于选择行政力量可以直接介入的，以避免立法过程的冗长和牵制，这会让风险来得更为直接、更加迅速。

3、产业游说和幕僚选择构成特朗普执政观察两大窗口。

前期，由于忙于应对各类司法调查，加之上一任期尾声恰逢疫情和国会山冲击，过去几年产业界与特朗普有所疏远，除“仇恨”社交网络之外，特朗普本人目前对于科技领域怎么发力还没有“想清楚”。

当下和未来半年，产业侧将集中“建言献策”，试图影响特朗普或影响能够影响特朗普的人。例如，艾隆·马斯克等加大了对特朗普阵营的支持，并初获认可；再如，Open AI以国家安全和中美竞争为由，游说国会和白宫加大对AI Safety的政策资源投入，进一步对算力、数据集、算法予以出口管制和限制，而Meta则主张走开放、开源的路线。类似讨论，势必对新一届政府的科技政策产生影响。

有潜质成为特朗普侧近幕僚的群体动向，也是重要风向标。传统基金会、保守党伙伴关系研究所内部成员，对特朗普本人和其侧近幕僚，保持高频的互动。类似机构的主张，虽未必也不可能全盘成为被特朗普所接受的执政理念，但影响不容小觑。与传统基金会、保守党伙伴关系研究所保持密切联络的众议院自由党团、参议院指导委员会内，相关国会议员的政策倾向值得关注。拜登任内偏好商务部长，特朗普上一任期内则偏好财长与贸易代表，特朗普如何安排上述三个关键位置的人选，值得关注。

4、综合系统辨析政策的可能性、可信度。

特朗普第一任期内，尽管其在移民、关税等问题上有诸多想法，但受党派、立法机关的掣肘和行政部门的抵制，一些显著超越总统权限的事项，想做而未能做成。

立法视角看，一些国会提案可被视作国会的“反华表达”，但由于受不同政党、党内不同派别的牵制，多数法案通过性很差，不应动辄将任一议题视作“重大突破”，将“未然”视同“已然”。

行政视角看，尽管近年来美行政权大幅扩张，但美作为全球化的实际受益者，在全球化的历史进程中，其官僚体系的基本盘仍以“新自由主义”“全球化”为底色，这对于美政策走向构成了一定的牵制和影响。这一牵制，固然不足以扭转对华政策方向，但能够防范一些极端情况的发生。

产业视角看，美科技政策的根本出发点，是确保其科技产业的全球领导力，为对华竞争而采取的举措亦不能干扰其根本战略的实施。在数据安全、人工智能等诸多议题上，不影响创新、促产业发展是政策制定的首要前提，且管制类政策离不开盟友间协调，该两类因素构成了对美政策的牵制。

猜想二：信息通信技术与服务业（ICTS）审查——持续且加剧。

1、商务部主导ICTS审查，将祭出更多“中国案例”。

ICTS审查，是美国供应链安全的重要一环。2019年5月，特朗普政府发布《确保信息和通信技术和服务供应链安全行政令》（13873号），要求对ICTS类交易进行常态化审查。2021年3月，美商务部正式发布《<确保信息通信技术与服务供应链安全>最终暂行规定》，明确“ICTS”含括“关基、互联网、数据托管和计算、监控设备/无人机、通信软件、新兴技术”等。2021年6月，拜登政府发布《保护美国人民敏感数据免受外国对手侵害的行政命令》(14034号)，解决“软件应用设计、开发、制造或提供者被对手国家所拥有、控制或受对手国家司法管辖而给美国家安全带来的安全问题”。2023年7月，为实施第 14034 号行政命令，美商务部在广泛征求意见后，正式更新2021年3月版“最终暂行规定”（下简称“2307新规”）。2307新规的主要变化，在于新增“风险缓解措施”（mitigation）选项，即如果与“对手国家”相关涉的ICTS实体采取了充分缓解措施，行政部门在最终裁决时将予考虑，这被认为是行政部门开的一个口子，给市场一些抗辩空间。

美ICTS审查的主要工具包括：1）限制采购（排除美联邦政府对中方5G、摄像头、无人机等ICTS的设备采购），2）（ICTS项下高端技术）出口管制，3）（赴美ICTS类）投资审查，4）制裁（将ICTS企业与人权、外交利益等问题捆绑）。其审查重心，已从早期（2019年左右）的硬件为主转向了软件和服务为主。实践案例方面，今年6月，美商务部BIS依据ICTS规则，全面禁止卡巴斯基及其附属公司、子公司在美国或向美国公民提供反病毒软件和网络安全产品或服务，成为2307新规的首次练手，且未考虑“缓解措施”可能。BIS还以“与俄军事和情报当局合作，支持俄政府的网络情报目标”为由，把卡巴斯基三家公司纳入出口管制实体清单，财政部OFAC同时制裁了卡巴斯基多名高管，这印证了我们前期一直强调的“ICTS审查将与BIS出口管制、财政部CFIUS审查、财政部OFAC制裁相融合”趋势。

2、国会立法补齐ICTS审查短板，但“执法”不会激进。

卡巴斯基案不是2307新规的典型案例。2307新规对卡巴斯基“下死手”虽无法律障碍，但有特殊时空背景，包括俄在美的整体政治观感、俄乌冲突后俄国际形象和美俄关系的下坠，以及大选年的作用。相比之下，对于来自“对手国家”列表中中国的软件和服务监管，尤其是在美社会有相当用户群体基础的APP（如WeChat、TikTok）或具备一定舆论属性和社会动员能力的APP（如TikTok）“下死手”，美商务部还需进一步的立法授权，以防止因管控“媒介信息”而违反伯曼修正案，进而陷入“限制舆论自由”的螺旋。

为此，2023、2024两年，美先后尝试将ICTS审查“立法化”，包括2023年参议院推动的“限制法案”（未获通过），和2024年的HR7521《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法》（已通过），最终纳入编号H.R.815法案中Division H部分。H.R.815法案中Division H部分针对“外国对手控制的应用程序”，要求司法部牵头多行政部门履行审查职能以防危害，具体目标包括包含两类应用程序，一类为“字节系”，另一类为“总统指定系”，具体执行部门为美司法部。对H.R.815 Division H，我们初步研判认为：

1）涉TikTok：尽管已有立法支撑，但TikTok在全美被封禁或强迫交易的概率依然偏小，HR815给出的“合格剥离”措施或将成为一个关键争议点。此外，特朗普涉TikTok的戏剧性变化，也值得关注。

2）涉其他中国APP：将由包括美司法部在内的行政机关牵头审查后报总统，总统提前知会国会后发布，指定相关企业为“受控实体”，进而要求采取“剥离”措施。我们认为，在法案适用TikTok的最终效果以及潜在司法挑战水落石出以前，除非案例同时符合“市场势力庞大”“风险明确清晰”“舆论反响激烈”，否则美行政部门缺乏足够的动机和资源来“开新局”。换句话说，H.R.815 Division H尽管给打压中国APP留足授权，山雨欲来，但未必“不分青红皂白”。

3）司法部ICTS审查动作值得关注。

过去5年，针对中国赴美经营数字企业的审查，主要来自美商务部，但随着H.R.815 Division H进入执行，司法部的角色将变得越来越重。目前，白宫已授权司法部发布公告，设置“外国对手控制申请审查委员会”，该委员会由司法部主导，国务卿、财长、防长、商务部长、国土安全部长、国家情报总监担任委员。执行H.R.815 Division H时，司法部主要协同方为商务部、财政部、国土安全部。我们判断：一些过往已经交由商务部主导的case，司法部将遵循“谦抑”原则，不会主动介入，但对于一些新的案件，尤其涉“国家安全”更多的案件，司法部可能优先主导。同时，司法、商务两部门都有管辖权，这给了总统更大的选择权，这也是需要关注总统侧近幕僚的一个原因。

猜想三：数据安全——将朝着“全域+管制+制裁”的方向演进，且与ICTS审查融合。

2019年-2024年，是美国涉华数据安全立法的高发期。其中，有关ICTS审查部分，前文已予论述。该部分，重点聚焦数据类立法本身：2021年6月，拜登政府发布《保护美国人民敏感数据免受外国对手侵害的行政命令》(14034号)，成为ICTS规则的一个依据。2024年以来，美出台多项涉华数据政策，包括2月《防止受关注国家获取美国人大量敏感个人数据和美国政府相关数据的行政命令》（EO14117），聚焦“双敏”（敏感数据、敏感人群），提出以出口管制与制裁监管数据安全，落在司法部，具体工作司法部正在推进中；3月《保护美国人数据免受外国对手侵害法》（HR7520），主要规制数商交易，落在联邦贸易委员会（FTC），获得通过。纵观几个行政令和立法，我们有如下判断：

1、性质上，主要是数据安全，不是隐私保护。美国没有联邦层面的隐私立法，多个州有隐私立法。中企在美经营的数据风险，隐私风险部分，可通过数据合规工作予以应对。中企的主要风险，并不来自于隐私保护不到位，而是更广义的数据安全，而数据安全又与ICTS审查相关联。因此，涉美数据合规，可能表现为隐私合规，但不建议仅从隐私角度看，而应从数据安全角度、ICTS角度融通来看。

2024年以来，美涉华数据监管问题上，司法部话语权提升显著，EO14117和HR7521都倚重司法部，且立法语言呈显著显著的国家安全属性和反情报指向性，这提示中企：应彻底避免对任何特别针对与美政府相关（人员、位置）数据的搜集，更要避免任何形式类似数据的跨境传输与处理。同时，持续规范国内政府侧数据调取工作，对于中企全球化经营有显著意义。

2、思路上，本质是网安审查，不是数据跨境规制。以EO14117和HR7520为例，其折射的美国涉华数据安全立法、执法思路为：将公民个人敏感信息保护，在跨境与境内两个层面完全打通，不仅管“离开美国”，还管“域外访问”，甚至管有境外背景、位于美国本土企业的数据经营行为，施加全域管辖、长臂管辖。亦即，对有中国背景、中资背景企业的涉美敏感数据活动，开展广泛的国家安全审查，而不考虑这一活动，是以境外访问、赴美投资、跨境传输与买卖、本土采集、储存等任何方式达成，也不考虑其是构成了“数据出境到美国境外”，还是“境外对美本土的访问”，亦或“境外人士在美国境内的访问”，而仅考虑其是否构成了国家安全威胁，而威胁成立的唯一标准，是“中国元素访问美国数据”。至于如何处置，则根据“威胁的大小”，由行政部门裁量。从这一点看，美制度并非简单的“跨境制度调整”，本质上是网络安全审查。

具体而言，EO14117和HR7520：规制范围上：不仅规制狭义的美对华“数据跨境”，同时规制中资背景企业在美主体的在美投资、商务活动、本土经营。规制工具上：对于前者，尝试以出口管制思路解决，限制达到一定阈值的特定类型数据向受限国家流动；对于后者，以制裁思路解决，即主体先行，将中资背景企业认定为“受关注主体”，继而为行政部门授权，对“受关注主体”导致的“客观风险”，或可能导致的“潜在风险”，采取必要的“处理措施”。总体来看，混合使用ICTS审查、出口管制、制裁思路。

3、趋势上，重点关注三个问题。其一：本质是以数据限制实现产业限制。限制敏感数据出境限制是第一步，限制在美国境内的经营是第二步，也才是根本目的。目前的立法、行政令，并无法做到禁止中资背景企业的在美经营（如让TikTok无法经营），但可做到分行业、分步骤逐步“限制”“袭扰”，产生极大的营商不确定性。其二：商务部和司法部的分工变化。被包裹在ICTS项下的数据安全审查，将仍由商务部主责，而EO14117项下的数据安全，将由司法部主责。未来，是司法部还是商务部来更多承担更多的涉华数据安全监管义务，或将产生风向标意义。司法部案件越多，风险则越高。其三：缓解措施的不确定性。无论是ICTS规则，还是EO14117，亦或是H.R.815 Division H，上位法都给到了司法、商务两大部门相当大的自由裁量权，特别是“受关注主体”与“合格缓解措施”的认定。以EO14117为例，中资背景企业在美主体就算被认定为“受关注主体”，但只要采取了“充分性缓解措施”，行政部门还将以许可为常态，以不许可为例外，相关主体的在美正常数据运营活动，仍可开展。但需要注意的是，美对华竞争是全政府的，行政部门在“受关注主体”认定和“缓解措施”合理性认定方面，拥有极高的自由裁量权，这表明涉美数据合规方案设计，可能需要更多包含有美本土政府对接经验的团队支持，以守住不发生系统性风险的底线。虽然各界普遍重视公司架构设计，但从美政府侧思路看，当主体处于政策视域之外的时候，公司架构设计会发挥作用，但一旦因市场势力过大、风险事件频发、舆论热度过高而被关注后，架构设计恐难阻挡当前美穿透式的立法和执法惯性。

猜想四：美人工智能系统对华出口管制：必要性不强，与开闭源无关，关键看阈值，短期不会落地，商业影响可控。

今年5月，美国会众议院外交事务委员会主席Michael McCaul等提出了“增强海外关键出口限制的国家框架法案”（ENFORCE法案），拟对美国2018年《出口管制改革法》做三项修改，授权美商务部长可在和国务卿、国防部长和能源部长协商后，对一些“人工智能系统”和“对美国国家安全至关重要的特定新兴和基础技术”进行出口管制，并限制美国人与外国人合作开发此类系统和技术。我们认为：

1、出口管制模型，必要性有争议，成本-收益不成正比。

必要性方面，模型无论开闭源，其训练过程都需要足够的资本、算力、数据和算法人才，上述资源掌握于相对有限的市场主体手中，而闭源模型的训练、访问更是高度中心化，加之风险行业（如CBRN）数据控制本身就非常严格，这导致需要出口管制解决的风险并不显著。

成本-收益方面，考虑到软件传播相较于硬件更难控制，除非美本土企业模型能力有绝对的代际领先优势，或美能够通过“美国连接点”因素迫使有类似代际优势的盟友模型企业一致行动，否则，单边管制不仅无法实现产业打压，反而可能导致域外替代型企业趁势崛起，影响美国AI生态竞争力。当前，AI技术曲线趋于平缓，模型商业飞轮尚未闭环，Open AI等明星企业尚处亏损状态，过早、过严管制可能影响创新，让先发者丧失后劲。

趋势方面：相比上游的数据中心用先进制程芯片管制，即便模型管制，其效果也远不如上游，尤其在商业领域，冲击将非常有限。具体而言：商业胜负不完全取决于技术，更与生态密切相关，商用模型未必一味追求“大、贵”，而对“好、省”更有偏好，同时要求辅以私域数据确保低幻觉、高准确性。对商业场景而言，即便“最前沿模型”被管制，势必有第二梯队可作代替。此外，更为本质的一个逻辑在于，技术只有越普惠、使用者才越多、市场空间才会越大。可堪大用的AI，成本对于 C 端应当是无感的，对于B 端也应是可承受的，它一定是普惠的、可及的，全人类共享的。不可能一方面算力、模型一直长期处于高管制的状态下，一方面说基于这一算力、模型的应用，会无限普及、普惠。

2、开、闭源并行是行业现状，主要是商业选择，和出口管制没有关联性，也不是出口管制要解决的问题。

技术趋势看，开闭源模型能力的差距一直在缩小，Meta最新发布的开源模型Llama3.1-405B综合表现已超越闭源的GPT4-turbo，这表明：开闭源模式并无孰优孰劣，闭源模型所谓的短暂“优势”，不过是Open AI作为产业先发者对于后发者的时间领先优势。由于人才、资本、技术的流动性，包括Meta在内的后发者以时间换空间，因此新开发模型能力——无论其呈现方式为闭源或开源——已赶超原先行业标杆。商业逻辑看，“模型即产品”的企业倾向闭源，以API服务和付费订阅分别实现B/C端的商业闭环；“既有商业生态繁荣”的模型研发者，则更看重通过大模型优化、繁荣既有商业生态，往往采取开源或开闭源结合模式，以闭源产品奠定地位、引领发展，以开源产品繁荣生态、寻找闭环。因此，闭源、开源都在探索实现“商业飞轮”，商业模式成熟以前，市场中将长期同时存在两种路径，这是完全的商业选择。

当前，围绕AI safety的讨论均聚焦“前沿模型”，以施加一定的义务限制。触发类似义务的门槛，与开闭源无关，而是聚焦何以构成“前沿模型”的标准，即阈值。一旦触及阈值，所有模型都需履行合规义务，假设该义务开源模型天然无法满足（如不得公布详细训练过程、数据集来源），则需转为闭源模型。目前看，虽然Open AI等厂商极力游说，但基于风险可控、产业待兴的背景，美相关阈值设置均“着眼未来”，不低于当前市场前沿模型能力，以避免阈值设置过低危及美本土市场发展，出一刀切式的闭源管制政策的可能性则更低。

猜想五：美人工智能“服务能力”对华限制：将维持在较低水位，政策偏克制、审慎。

“服务能力”可从三方面予以定义：1）防止中国获得可用于训练前沿模型的高性能芯片（下略）；2）防止中企调用美国云服务商算力训练前沿模型；3）防止中企调用美国先进模型的API能力用于模型训练、推理或应用开发。

1、限制中国通过访问美国云服务训练模型——在无立法管制云服务的情况下，政策将维持一定模糊空间，以训练结果是否“足够前沿”、训练是否产生“实际危害”为临界。

防止美国IaaS服务（基础设施即服务，典型如云服务）被外国对手用于非法目的，并非一个新问题，美过往多条行政令均有提及。但由于美出口管制不涉及云服务，这一问题始终悬而未决，主要依赖行政指导和IaaS服务商“自觉”。

进入AI时代，依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和既往行政令对IaaS的要求，拜登去年10月行政令提出：一旦外国用户租用美IaaS服务或美IaaS服务被国外用户转租进而用于大模型训练，除非美商务部明确该模型/算力出借不会构成不良后果，否则商务部就有权知情，美IaaS服务提供者将有义务知悉直接用户或被算力出租后的最终用户信息，并上报商务部。2024年1月，为执行行政令，美商务部发布“采取额外措施应对重大恶意网络活动的国家紧急情况”的拟议规则预通知（NPRM），要求在向外国客户提供IaaS服务时，美服务商及其外国经销商（Foreign Reseller）需实施客户身份验证程序（Customer Identification Programs, CIP）以收集客户信息。对此，微软、亚马逊等IaaS服务商认为：要求云商监测外国公司是否用云训练大模型，不具备现实可操作性，且会由于“监控”让美国云公司流失客户、失去国际竞争力。

应当说，行政令对于美IaaS服务用于他国AI大模型训练，没有直接持认可或否定态度，而仅强调美IaaS服务商会产生“最终用户信息”的报告义务。商务部拟议规则也并非要让云服务商无限兜底，而更接近于以适当义务履行来实现云商的“尽职免责”。实际上，行政令与商务部规则，都不会超越2023年10月17日出口管制新政的上限——1017新规规定：由于出口管制没有管制云服务的先例，对于通过云服务提供算力是否纳入管制，采取“待议”态度，而行政令与商务部规则，也正是作为“待议”状态下的权宜之计。

目前，商务部尚未在NPRM基础上发布正式规则。我们判断：在无立法授权、产业侧有质疑的情形下，美IaaS服务商履行KYC职能，将更多体现为一种行业自律。一个可能的情况是：只要客户主动、准确进行身份申报，算力租用可解释、总量可控、无显著风险，将继续允许中企使用美国云商能力训练模型；如出现算力大规模输出，以至于对芯片管制效果产生冲击，不排除将云服务算力出租这条路彻底掐断。换言之，只要美IaaS服务商没有为中企提供“前沿模型”训练，政策实际给出了模糊的空间。

为修正这一模糊空间，众议院外委会在2024年5月提出《远程访问安全法案》（Remote Access Security Act），建议修改2018年《出口管制改革法》，将“远程访问”纳入出口管制，限制外国个人通过网络连接（如互联网或云计算服务）从美国以外访问受美国管辖的物项，意在授权美商务部限制中国公司远程访问美国云以获取训练算力。该法案和Enforce法案思路本质一致，即将出口管制用到大模型上，无非一个是管“模型系统出美国”（鱼），一个是管“模型系统生产能力出美国”（渔）。我们判断：出口管制改革牵一发动全身，而目前产业前景不确定、商务部规则正在路上、产业界有反弹，类似法案通过的概率偏低；哪怕通过，也只是给到了美商务部授权，会否产生具体行动，依然有不确定性。我们认为：历经2022年10月7日出口管制新政、2023年10月17日出口管制新政，以及2024年1月商务部云服务拟议规则：美并非试图也不可能做到在全产业链环节阻碍中国的AI产业发展，较务实的政策意图是，通过对上游算力的管控，让中国市场在AI时代成为下游市场，如昂贵算力的主要租赁方，如模型能力方面的跟随者。这意味着，中企不能购买数据中心用最先进GPU，不能购买可生产高端GPU的装备（光刻机、材料、软件等），人才、技术、资本也受限，但中短期可“适当租用”美企算力服务，用于有限的推理和模型训练。

2、限制中国调用美大模型服务——商业考量与政治噱头，难以受到政策背书。

2024年7月9日起，Open AI（下简称“OA”）开始阻止来自非支持国家和地区（包括中国）的API（应用程序接口）服务。同期，市场发现，通过微软云服务Azure调用OA途径依然可行。实际上，不光OA，另有多家前沿模型服务商，也对华服务进行了屏蔽，或执行更为严苛的身份审核要求，这背后有着复杂的考量，其中既有面临在华商业合规的挑战考虑，更有自身商业模式的考量，而其中表态最为激进的，当属OA。

类似OA的行为，我们判断有两大驱动因素：其一，大选因素。今年4月，微软发布报告指中国一些行为体通过AI生成虚假内容、视频、图片，影响舆论。5月，OA发布报告指中、俄、伊、以通过AI干扰舆论，这可能促成了OA政策的收紧——关闭部分API后涉选虚假信息不会完全消失，但可在部分程度上“尽职免责”，防止陷入党争的旋涡而背锅。其二，不排除有“碰瓷”国家安全的商业考量。当前，大模型产业应用尚在初步，OA等明星企业也面临亏损挑战。如前文所言，OA等“模型即产品”类企业，需闭源模式来实现商业闭环，而开源路径的后来居上，让OA等颇感竞争压力。今年7月，OA总裁山姆·奥特曼在美媒撰文，从国家安全角度为美国商业外交政策建言，核心是建立全球人工智能出口管制体系，对数据中心、芯片、训练数据、算法代码进行中心化的管理。在立法尚未跟进的情况下，对部分地区关闭API服务相当于“自我革命”“先行一步”，以身先士卒的姿态来推动政策落地，而一个高度管控的AI生态，显然更符合OA利益。

我们认为：美涉AI管控意志、能力、资源，主要集中于产业链上游，核心是以GPU为主导的算力环节。在是否将出口管制适用于人工智能系统出口和云服务算力出口这一上游环节尚存争议的情况下，讨论限制API服务这一下游问题，必要性、紧迫性不足，OA的游说短期内难获政策青睐。如果中企仍可通过美IaaS服务商进行模型训练，那么限制中企借美IaaS服务商调用美模型服务，必要性则显得更弱。

7月9日后，市场发现OA仍然保留通过微软云Azure提供服务的管道，这符合我们前期就该事件给出的判断，理由有三：其一，系受既有商业合同的约束；其二，未违背行政令和商务部1月拟议规则，预示着IaaS服务用于模型训练这一灰度空间继续有效。目前，美人工智能安全（AI Safety）治理，主要有两大抓手，一是模型开发环节的安全治理，二是通过云服务商提供模型服务能力环的安全治理——后者既包括要求云服务商作为IaaS服务商提供直接算力服务的场景，也包括部署和对外提供模型服务能力的场景，都需要履行“KYC”（know your customer）义务。因此，OA通过Azure中心化地提供API服务，客户背景相对有保障，一定程度上避免“AI滥用”问题。其三，AI服务有利于算力出租，Azure与OA深度捆绑，如一刀切禁止基于OA的能力服务，Azure将失去售卖算力的一块金字招牌，将增量市场拱手让人。未来，不排除政治重压下，通过Azure访问OA的路径也会承压，这一承压可能导致Azure对接入客户更为严格的审核，但仍不太可能导致美国政府全盘要求云商暂停这一服务。

猜想六：美人工智能战略、路径——不会发生根本调整。

共和党政纲第3章（经济章）第五条（创新）第二款（人工智能），透露了共和党有关AI的设想：“拜登行政令阻碍创新，呼应极端左派，未来将予推翻，并构建一个基于言论自由和人类繁荣的AI”。——我们判断：美AI战略、路径、方法论，不会发生根本性调整。理由如下：

1、拜登AI行政令的性质、定位是无法被推翻的。

AI战略是美数字战略的延伸。正如过去5年我们所一直提到的，与欧盟基于人权视角、以对硅谷在欧活动从严监管进而追求数字发展公平收益的政策目标不同，美作为全球布局、全球收割的最大数字利益既得者，其内外数字治理的最终目标，始终是维护美数字产业霸权并基于数字霸权巩固美在全球的政治、经济投射力。正因此，过去数年，美国会虽提出多如牛毛的数字治理提案，但关键领域（隐私、公平竞争、平台责任）立法，始终未获推进。

去年10月，拜登政府颁行了AI行政令。如果从行政令看到了美国要监管大模型，要隐私保护，要防止虚假信息，要加水印，这不能算错，但却把美国AI战略看小了。其本质是以AI发展带来生产力的跃升，在AI时代实现对对手国家的代际领先。这也是拜登行政令的根本“指导思想”。

行政令颁行至今，已近1年，美AI战略方向持续清晰，美在途立法提案的思路、框架基本和行政令呼应，实际执行中产业也并未出现大的反弹。基于当前AI行业的实际发展水位、实际风险水位，以及美国会的立法格局，预计未来5年，美依然不太可能推出一部欧盟式的AI监管立法，行政令总体思想也依然有效（哪怕文本被修正、废除）。

2、拜登AI行政令与“反面行政令”画像不符。

行政令被推翻，要么因共识缺乏、强力为之，典型特朗普时期的边境墙行政令，要么因伸手过长，市场反弹，典型如2020年TikTok、Wechat行政令。而在类似数据安全、ICTS审查等监管议题上，拜登通常只提宽泛、共识性要求，从不将矛头直指市场，更不直接对准特定企业。涉具体指示、要求，只聚焦指导相关部会根据各自权责以及上位法，结合行政令“精神”，重新设计完善以形成最终规则，并施加于市场。类似行政令，是不会轻易被推翻的。同理，AI行政令上拜登政府依然如此行事，被挑战的可能性比较小。

3、存在三点风险与争议，但不足以构成推翻理由。

3.1 使用国防生产法（DPA）要求企业上报红队测试结果阻碍创新被推翻。但：1）DPA在疫情中也被使用过，不尽合理但不是完全不合理；2）红队测试报告门槛很高，为10的26次方总算力，是着眼未来的一个标准，并不会对目前模型研发方增加额外负担；3）既有的美国内立法提案（联邦和州）、欧盟立法、国际AI SAFETY讨论，都和行政令精神一致，让这一要求显得并不“过分”。因此，共和党党纲中所谓“阻碍创新”的指控，并不突出。

3.2 过度尊崇民主党价值观被推翻。任何一党搞行政令、立法，本意都是要借此回应、动员本党基本盘。拜登行政令中，的确充斥了大量的民主党偏好，部分还需资金支持来完成，这是共和党最反感的。去年，我们的分析也曾指出：拜登对各部会提出要求近百，且多数需要在未来1-2年内完成，部分要求“烂尾”将无法避免，但这并不意味着行政令会被推翻，而是一种“自然烂尾”。特朗普当选后，内阁部会首长换人，行政令执行自然“虎头蛇尾”。

3.3 两党争功导致老令被推翻。拜登行政令援引过往的13694/13757/13984号行政令，作为“历史参照”。其中，13694/13757号颁行时间分别为2015、2016年，均为奥巴马民主党执政时期，拜登行政令行文中明确了该两道行政令的时间，而13984号颁行时间为2021年1月19日，为特朗普执政的倒数第二天，拜登行政令行文中有意忽略了这一时点，只在行政令开篇通则“术语概念”小节时提及。这一细节表明，美两党确在争夺对AI发展的定义权，以及本党、本人在美国AI发展历史中的定位。它也从另一个角度折射出，拜登AI政策之于特朗普，继承大于改革。特朗普执政后，完全可以推出一个新的行政令，而没有必要非要推翻既有的。

猜想七：对华加征关税、调整跨境电商800美元低值豁免制度——概率上升。

特朗普胜选后，其首个任期委以重任的美贸易代表莱特希泽，或将产生实际影响力。2023年5月，莱特希泽在国会众议院听证会表示，坚持中美战略脱钩论，并提出八项政策主张：1）扩大对华关税征收范围并提高幅度直到实现双边贸易平衡，包括考虑取消正常贸易关系待遇；2）减少中美技术融合并降低对中国的技术依赖；3）进一步限制中国对美投资；4）限制美国对华投资；5）限制联邦资助的研究型大学与中国实体接触和探讨涉及战略性技术的研究、教育和雇佣；6）强化外国人代理注册法，限制中国社交媒体市场准入；7）强化美国对华贸易救济执法；8）改革现有的800美元以下微量关税豁免的法律。上述8项主张中，与关税直接相关的为第1、8两项。

第1项：特朗普本人演讲中，表示对华关税将高达60%。据我国外贸专家崔凡测算，60%可能由以下三部分构成：取消对华最惠国待遇适用算术平均普通税率为32%+ 301关税18%+增加对所有外国进口产品基准税率10%=60%。考虑到美对华部分商品还有反倾销反补贴关税、201保障措施关税、232国家安全关税，总体算术平均税率可能略高于60%。此外，综合彼得森研究所等多家智库研判意见，并考虑特朗普首个任期内加征关税的过程，加税可能以时间表方式分步推进，同时会有排除机制。考虑到共和党人对内“宽财政、低税收”的偏好，在加征进口关税的同时，特朗普还将降低国内税和国内规制负担。

第8项：过去3年，尽管美国国会有多项要求改革800美金线的提案，但我们始终判断：拜登任内“800美元线”制度不会被改革，原因包括：低值贸易偏离拜登对华竞争主线、低值包裹有利抑制通胀、小额免征在美有思想基础。同时，我们还认为：如仅单纯调降“800美元线”，中国对美小包出口受到的影响有限；美相关法案的本质并非调降“800美元线”，而是借贸易公平与安全施压中国；美国不敌视中国中低端出口产品甚至对其有刚需，但美未必欢迎中国跨境电商平台做大做强，因为后者作为跨境贸易的承载方式，涉及到数据、算法等一系列问题。

特朗普当选后，若将推行所谓60%的对华整体关税行动，我们认为，800美金线改革的立法势能将大大增加。低值豁免制度改革，或将呈现出三大特征：其一，改革或不再表现为一项单独的立法，而被视为一揽子关税改革的一个有机组成，与其他贸易改革同步推进。其二，实现低值豁免“对等互惠”，即因不同国家的对美标准，设立不同的低值豁免标准。其三，在一般性对等普惠基础上，辅以特殊性规定，如“是否为市场经济国”、“是否为知识产权观察国”、是否存在违反《防止维吾尔强迫劳动法》的情况、是否存在知产与假冒伪劣问题、是否致力于打击人口贩运、非法麻醉品和恐怖主义等作为条件，并以此建立黑名单制度，将相关国家排出低值豁免制度。

数字经济与社会

拥抱数字时代浪潮，探寻数字经济规律，建设数字美好社会