乡村振兴 | 从特色产业看县域产业园发展模式

2022年，中共中央办公厅和国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》[1]，强调通过县域经济发展来辐射带动周边乡村经济、吸纳农村富余劳动力，例如解决返乡农民工和留守妇女就业。从实践来看，目前中西部县域普遍建立了产业园，但发展二、三产业情况不够理想，典型状况是县产业园区招商引资效果差，这一问题的背后是县域产业园的堆积建设和同质化发展[2]，导致市场资源相对落后的县域难以建立优势。

然而，在铜仁万山区这样一个产业发展经验有限、招商引资能力相对不高的普通中西部地区，以朱砂工艺品为主打产品的县域产业园（即朱砂产业园）意外地实现较为成功的发展，对周边乡村社会带来了一系列直接和间接的积极影响。为了分析万山县域产业园为什么能够在乡村社会中成功实现产业集聚，我们与武汉大学中国乡村治理研究中心共同访谈了该产业园中七家朱砂企业、三位贵州省朱砂行业商会相关人员、主管产业园的当地经开区政府，以及朱砂企业的上游辰砂供应商等。

万山县域产业园的成功提供了两种经验。一是有助于我们理解中西部地区县域经济如何发展；二是为研究地方政府在县域产业发展中协同发挥行政和市场的作用提供了一个积极案例。我们将重点分析万山县域产业园在发展中值得其他中西部欠发达地区学习和借鉴的经验。

（一）产业园的建立与当地县域经济的变迁

万山朱砂产业园的渊源可追溯到其独有的朱砂产业历史。产业园作为县域经济的组成部分，是否选择设立产业园和发展哪种产业均需要立足当地资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，顺应当地发展趋势、服务于乡村经济发展需求。由于万山富含汞矿资源，当地乡村经济伴随万山汞矿资源的发展而变迁，要理解当地的县域经济功能定位，首先需要了解当地朱砂资源开发的变迁历史。

万山地区有着丰富的朱砂矿产储量，历史上当地经济发展主要依靠对朱砂矿石的采掘和冶炼。万山汞矿的储量及产量曾居全国第一、亚洲第二、世界第三[3]。因朱砂具有药用价值、可做朱砂颜料、且与传统文化相关，当地自秦汉便开始采掘朱砂矿，开采冶炼历史至今已有两千多年。自上世纪50年代以来，万山累计生产汞和朱砂3万多吨，1958年至1962年当地汞矿出口创造的外汇收入占同期外汇储备的15.6%，为我国偿还国外债务发挥了重要作用，被周恩来总理称作“爱国汞”，中央于1966年设立“万山特区”[4]。此后，当地汞矿职工一度超过2万人，加上职工家属和万山特区政府工作人员，集聚了近10万人，并以此衍生出建筑工、机械维修工、街边餐饮零售等一系列灵活就业机会，吸纳了周边乡村的大量劳动力。当时，周边乡村经济主要依附于万山汞矿，农村人口以本地务工为主，仅有小部分外出到沿海城市务工。

2002年万山汞矿因资源枯竭而全面关停，当地乡村从汞矿资源支撑的工业经济附属乡村转变为一个市场资源匮乏的普通中西部农村，表现为以下几个方面：

从区位条件来看，铜仁市远离贵阳和遵义这两大贵州省中心城市，没有享受中心城市经济辐射作用。该地虽已嵌入高铁、高速网，但由于处在西部山区，未临近省内重点城市圈。铜仁市离贵州省省会贵阳市仍有1.5小时高铁车程，离贵州省另一大中心城市遵义也有2小时高铁车程。从收入水平来看，当地平均收入远低于全国平均水平，2023年万山区农村居民人均可支配收入为14302元（全国平均数21691元），城镇居民人均可支配收入为41020元（全国平均数51821元）[5]。

从人口条件来看，其周边的农村劳动力较为充足，尚未出现明显的农村空心化问题。一方面，由于处在少数民族地区，当地的生育率相对全国而言较高，目前乡村家庭普遍生育3个小孩左右。另一方面，据我们在周边乡村的访谈情况来看，当地农村普遍城镇化动力较弱，反映在教育进城和外出务工后进城购房意愿均不高。首先，铜仁市区内部分区域仍然可以租房上学，没有硬性购房要求。其次，我们发现当地村民对农村归属感较强，大多数外出务工的村民均会翻新农村自建房。铜仁市万山区房价目前在4000元/平方米，一套100平方米住房在40万元左右，但仍然有村民愿意花费40万元翻新自建房而非进城购房，该地区40岁以上的农村居民普遍对于返乡养老有较为强烈的意愿。以高楼坪侗族乡青年湖村为例，该村共720户、2174人、常住人口超过1800人[6]，当地空心化问题较典型中西部地区而言并不严重。

从乡村家庭进城流动情况来看，渐进式进城是未来较长时间的发展方向。20岁以下的年轻一代人未来可能会成为进城的主力，我们预计当地乡村在未来40年内仍然有大量尚未进城的家庭，这部分家庭需要依靠外出务工和本地就业完成代际积累，有务工的现实需求。然而，从农村务工情况来看，本地务工机会因为万山汞矿的关停而大幅减少，2002年后当地乡村劳动力以外出到东部沿海城市务工为主，近年来由于全国城镇化进程逐渐放缓，外出务工机会也大幅下降，农村家庭面临外地务工和本地务工机会的双重收缩。因此，当地乡村需要创造就业机会吸纳农村闲置劳动力，兜底民生发展。

当地政府为解决农村就业问题，决定发展劳动密集型制造业，于2013年建立县域产业园并计划引入服装、鞋帽等产业，为周边村民提供就业保障和家庭收入保障。产业园占地面积118.54亩，共修建14栋厂房，每栋厂房四层楼，每层楼1500平米，租金从一楼至四楼由6元/平方米至3元/平方米逐层递减。政府虽然确立了发展低端劳动密集型产业，但后续招商引资未能成功，产业园在建成后的两年时间内处于空置状态。

（二）朱砂产业的确立和集聚

产业园发展朱砂工艺品的转机源于商人对万山朱砂文化的挖掘，进而推动政府确立发展朱砂工艺品产业。一位经营青田玉雕刻工艺品的温州商人，在玉石市场中接触到朱砂文化，对其产生了浓厚兴趣，于是他在2009年来到铜仁市进行专门研究。2012年，他开始着手研发朱砂产品，包括各类配饰、吊坠，至今已拥有专利50多项。2015年，他原本计划在铜仁市碧江区产业园建厂生产，然而，在万山区政府领导了解情况后，区领导主动上门介绍了万山区的产业园。这位商人考虑到万山区有朱砂开采的悠远历史，这对于朱砂工艺品宣传推广更有优势，于是决定在万山区产业园入驻。2015年5月，他的企业正式入驻产业园，成为第一家入驻万山区产业园的朱砂企业。

在此次招商引资过程中，政府意识到过去万山汞矿除了工业价值还有文化价值。过去，政府一直围绕“工旅融合”来打造本地优势产业，包括建立汞化工园区和将汞矿开采遗址打造为国家矿山公园，这只发挥了工业价值。温州商人进一步向当地政府建议，基于本地朱砂历史文化开拓朱砂工艺品产业，提出打造本地宣传口号“千年丹都，朱砂古镇”。此后，政府开始了解到朱砂工艺品市场和本地文化历史的关联，开始转型挖掘万山汞矿的文化价值。2015年11月，政府正式决定将产业园更名并挂牌“朱砂产业园”，并在2016年将关闭后重新打造的国家矿山公园更名为“朱砂古镇”。

在政府确立发展朱砂产业后，市场则进一步推动了朱砂产业园区的扩张。在朱砂产业园成立之后，当地政府制定了朱砂产业园发展规划，计划引入“一半朱砂企业+一半其他制造业”。政府虽然了解到当地发展朱砂工艺品的可行性，但鉴于朱砂工艺品仍然是较为小众的市场，并没有将全部产业引资希望寄托在朱砂产业上。随着后来朱砂工艺品市场的自发向上，越来越多朱砂企业聚集到产业园，形成了真正的朱砂产业园。目前，朱砂产业园中企业入驻已满，园区只有3家非朱砂企业，包括1家眼镜厂、1家打火机厂和1家灯具厂，而朱砂企业则有45家，其中外地企业占到60%。从入驻企业的后续发展来看，园区内入驻企业稳定性较高，较少有企业搬迁撤离。同时，二期在建5万平方米的补链项目，当地政府计划利用产业园配套的廉租房社区打造线上电商基地，从而形成线上线下互补模式，未来计划进一步打造全国朱砂工艺品销售批发中心。

（一）朱砂产业园为周边村民提供较多低技能就业岗位

产业园就近吸纳了低技能、低学历工人3000多人，主要来自附近万山区下属的各个乡镇，部分来自万山区相邻的玉屏县。这些工人以女性为主，年龄主要在30-50岁。产业园的平均工资约为3500元/月，由基准工资和计件绩效构成，干得好的熟练工人工资水平可以达到5000元/月。多数工厂工作时间是上午八点至下午四点半，中午有半小时午休时间，四点半下班可以方便本地妇女及时接孩子放学和准备晚饭。个别工厂需要六点下班，但均是八小时工作制。在业务旺季，工厂则需要工人加班，工作时间可能延长至晚上九点。

图表1: 朱砂产业园内五家企业员工情况

资料来源：中金研究院调研数据

根据我们对五家朱砂企业的访谈情况（包括三家外地企业和两家本地企业，具体情况见图表1），一家规模较大的朱砂企业能够带动就业100人左右，招工以已婚已育女性为主，企业A负责人表示这是因为当地家庭普遍生育3个小孩，当地女性在婚育之前以外出务工为主，而婚育之后仍需等待孩子成长到小学阶段才有更多时间和更多意愿就近务工。总体来看，招工年龄和分工环节有关，压模、打磨和打孔等环节一般以年轻女性为主，而脱模和剪进料口环节比较简单，部分企业会招年纪较大的女性，同时，招聘50岁以上员工时须看身体状况和熟练程度。另外，男性员工一般在35岁左右。

（二）产业园对周边乡村有较多积极的辐射作用

根据我们在周边乡村的访谈情况来看，朱砂产业园对附近乡村带来了非常积极的影响。以临近产业园的高楼坪乡青年湖村为例，全村共约720户，在产业园务工252人，几乎都是妇女就近务工，这意味着产业园吸纳了青年湖村超过三分之一家庭的中青年女性，对乡村社会带来重要影响。总体来看，产业园对周边乡村经济、家庭教育、社会结构三方面均产生了积极作用。

在经济方面，产业园提供的灵活就业机会，直接提高农村家庭收入。从收入水平来看，产业园月平均工资约3500元，这一工资水平在本地算是不错的务工收入。与外出务工收入相比而言，当地村民在东部省份建筑工地务工年收入约为6万元，相比之下产业园提供的就近务工收入也有一定吸引力。并且，产业园以吸纳女性劳动力为主，大部分员工为35-50岁女性，也有少量60岁左右的低龄老人，为女性提供收入机会补充了男性因为本地产业变迁和外地建筑务工机会下降而遭受的家庭收入损失，也为外出务工返乡的中年劳动力提供一定的就业补充。

同时，产业园对本地经济带来间接促进作用。一是，产业园人流量较大为周边的农户提供了卖菜机会，为村里依靠小农耕作的老人提供了蔬菜销路。据我们在青年湖村了解，一位大学生村委的奶奶，已经82岁高龄，也会到产业园外销售自家种的蔬菜。二是，产业园提供的就近务工机会可以使得务工群体的消费更多发生在本地，且年轻人和老年人的消费观不同，更愿意在餐馆用餐、在超市购物，因而能带动周边的商贩。三是，朱砂工艺品可以带动周边村民电商直播。据青年湖村村委介绍，周边有50多户参与朱砂直播带货，一个团队一般需要3人，包括一位外地主播、一人负责打包以及一人负责发快递。四是，产业园引来很多考察和购买朱砂工艺品的外地商人，他们会在周边酒店住宿和餐饮消费等，也可以带动本地灵活就业。

在教育方面，产业园的建立有效降低了留守儿童比例，可以促进农村家校共育。产业在地化生产与本地农村劳动力市场实现了深度嵌入，既满足企业招工需求，也适应当地留守女性劳动力的家庭需求。产业园提供的就近务工机会使得本地农村妇女可以一边工作一边照顾家庭，从产业园务工时间来看，儿童学习时间和女性工作时间一致，四点半从产业园下班方便员工接孩子放学、回家做饭。虽然从全国层面来看，本地妇女是80、90后中学历水平相对较低的家长群体，难以为孩子提供教育辅导，但是她们能够在接人待物、生活管理、手机控制方面帮助子女养成良好的习惯。并且，产业园提供的就近务工机会有助于缩减因家庭教育缺失造成的本地家庭间的教育分层。据周边居民介绍，家庭在分工中会尽力留下母亲在乡照顾孩子，只有在经济条件较差的情况下，夫妻双方会同时外出务工，这种情况下由祖辈来照顾孩子日常生活和教育辅导，但缺乏父母管教会对孩子教育产生负面影响。因此，产业园建立后，实际上给经济更困难的家庭提供女性就近务工机会，促进这部分困难家庭的家长参与孩子的日常生活和学业管教，有助于降低家庭间的教育分层。

在社会影响方面，产业园在提高农村家庭稳定性和促进老人家庭养老方面均有积极作用。一方面，产业园提供的就近务工机会有助于减少农村家庭离婚率，据我们在青年湖村了解，村民反映如果两人均在外务工，则夫妻更容易因为经济纠纷和社交面扩大造成离婚。另一方面，当地农村老人普遍以农业养老和家庭养老为主，在老人身体较为健康时，通常会耕作2亩地左右的水稻和玉米，在播种和施肥阶段，老人一般能够独立完成，但是在丰收季节往往需要子女协助。因此，子女就近务工更容易帮助老人完成收割，并且子女时常回家可以更好地了解老人的身体状况和突发困难，及时提供帮助。

万山区朱砂产业园的成功有其文化特殊性，但是也有县域产业园治理的普遍性，我们希望分析这中间有哪些经验可以借鉴。

（一）从一般制造业转向特色制造业，本地比较优势的诞生

朱砂工艺品并非万山首创。早在2006年，一家中国台湾企业开始到广东建厂做朱砂压膜工艺品，是朱砂压膜工艺的初创者。随着压膜工艺开启国内小规模市场，至2009年，广东已经形成了10多家由江西人经营的朱砂工艺品加工作坊，使用天然砂和树脂进行压膜工艺品制造。据一位来自江西的朱砂厂老板介绍，他在广东市场发展起来后，于2012年在广东建厂，开始进入朱砂工艺品市场。他介绍，从产业选址因素来看，当时原料端的重要性相对较小，因为上游朱砂原料相当便宜，他可以直接从药材市场购买朱砂，而且通过线上渠道就可以购入；同时，广东在销售端上有天然优势，因为广东本身就是全球文玩产品集散地。随着广东朱砂产业的发展，朱砂工艺品在文玩市场逐渐火热起来，行业利润丰厚但仍是较为小众的市场。

从市场因素来看，万山产业园一不占资源优势，二不占技术优势，三不占市场优势，原料、技术和市场“三头在外”。资源方面，2002年后万山区汞矿已关停，此后万山市场上朱砂原料大多来自于陕西、湖南等地，万山并没有优质朱砂矿的原材料优势。生产技术方面，压膜工艺源于在广东建厂的中国台湾企业，雕刻工艺来自传统玉石行业，万山的生产技术几乎是从模仿和行业迁移发展起来，我们访谈的一位朱砂企业负责人提到万山本地的维修技术非常落后，雕刻机损坏需要寄送到广东等地维修。销售市场方面，主要面向遍布全国各地的旅游景区等，并不是局限于本地销售，且与广东已经形成的全球文玩商品集散地相比，万山在产业园发展之初也没有市场优势。

那么，在缺乏显著市场优势的情况下，为何万山朱砂产业园还能发展起来呢？相比之下，在技术和销售市场完善的广东和浙江地区，以及拥有朱砂矿产资源的陕西和湖南地区，却并未形成产业集聚。甚至在行业进入壁垒较低的情况下，也未有其他拥有低要素成本的中西部地区发展朱砂产业。回答以上问题的本质是我们如何看待欠发达地区县域的比较优势，一是与发达地区相比优势在哪里，二是与广大的其他欠发达地区相比优势在哪里。

与广东等发达地区相比，房租和人工费用等要素成本优势是万山能够承接广东朱砂制造品产业的重要原因。根据我们访谈的一位从广东迁移而来的朱砂企业负责人所述，万山较广东的企业经营成本更低（图表2）。企业表示这主要是因为房租和电费均大幅低于广东，对于企业而言能节省大量厂房开支，此外，由于有政府扶持和产业园配套净化设施，企业需承担的运营开支费用也更低。

图表2: 广东与万山朱砂企业经营成本对比

资料来源：中金研究院调研数据

仅凭上述相对于发达地区的要素成本优势，仍然无法解释为何万山成功承接了全国朱砂工艺品制造业，需要重点关注为什么万山能够在广大的欠发达地区脱颖而出。与其他中西部欠发达地区相比，万山的要素成本优势并不凸显，产业园的成功核心是其从引入一般制造业转向发展朱砂工艺品这一特色产业，使得万山依托朱砂历史文化有了独特的竞争优势，同时弥补了其在市场资源上的不足，这也是为什么大多数中西部地区县域产业园发展不够理想的重要原因。

中西部地区自2004年“中部崛起”战略提出以来，依托自然资源禀赋和低廉的要素价格，以产业园为载体批量承接了东部地区转移而来的资源密集型产业和劳动密集型产业[7]。县域产业园同样也是采取这一产业承接模式[8]，但是普遍面临招商引资难的挑战以及企业难以长期存续等困境，最终导致产业园后续发展无力甚至空置，这就涉及到我们怎么去理解中西部地区的比较优势。在政府采用产业承接发展思路的时候，往往是在对比发达地区要素价格，相较而言中西部有比较优势，但实际上中西部地区非常的庞大，而且在产业园供给上是以区县为单位来设立和直接管辖的，当前县一级开发区和产业园可容纳的制造业生产力已经远超出可以吸纳的生产力[9]。因此，中西部地区在产业竞争时实际上是在和广大的其他中西部地区竞争，那么这种资源禀赋的优势就不再突出。叠加上制造业本身具有规模报酬递增等集聚属性，从资源配置效率来看，东部低端劳动密集型产业更有效的转移方式是优先转向省会城市为代表的中心城市及其周边县域。因此，大多数三四线城市县域不具备承接一般制造业的比较优势，也应尽量避免政绩导向下的县域产业园建设冲动，防止盲目采用产业园模式造成的资源浪费和财政负担。

从万山产业园发展模式来看，政府前后尝试了两种思路：第一种思路是发展一般制造业，与中西部县域产业园普遍采用的发展模式相同，依靠本地低要素成本优势来吸引东部沿海地区的低端劳动密集型制造业；第二种是发展具有本地历史文化支撑的特色产业，基于万山朱砂文化确立发展朱砂工艺品制造业，依托市场条件和政府引导形成本地产业集聚。

从万山产业园发展历程来看，在2015年底以前，政府一直采用前一种思路，力图引入服装、鞋帽等纺织品产业。并且，在2015年朱砂产业确立后政府仍规划了一半厂房用于发展一般制造业，但并未成功引入一般制造业。万山难以吸引一般制造业的重要原因是，对于低端劳动密集型产业而言，中西部地区普遍均具有要素成本优势，而万山在运输条件和配套条件上不如其他中西部重点城市周边乡镇，使得其要素成本优势相较于其他中西部地区并无突出优势。但朱砂工艺品的特点是，作为一种文化产品，其文化属性决定了产品竞争力不仅仅是品质做工、款式创新和生产成本，一大核心竞争力是产品的历史溯源。相比于一般制造品，市场对文玩产品溯源的需求，使得本地朱砂矿开采文化和历史积淀赋予了万山朱砂工艺品更加独特的竞争力，才使得万山从一个普通中西部区县，甚至可以说是市场资源条件相对较为落后的中西部地区建构起独特的本地比较优势。例如，一位从和田玉转行到朱砂工艺品的企业负责人介绍，传统文化对于文玩产品的市场开拓非常重要。

发展思路的转变使得万山因长期开采朱砂矿而形成的历史文化优势得以发挥，当然也需强调这一地区文化优势是超长期地理资源和历史因素形成的，并非是依托一代人的努力而建立的。基于这一特色文化而产生的比较优势，通过政府和市场的互动吸引企业来到这里，进一步形成集聚。诚然，朱砂工艺品是否是一个有长期发展潜力、持续创造农村就业岗位的产业，回答这些问题需要市场层面的前景展望分析，并非本文核心探讨的话题。本文重点是从这一特色产业成功发展的经验，来切实分析市场资源缺乏的农村地区应挖掘其特色文化，在有市场机制下去助推产业的发展。当然，也需要强调是“挖掘”，而非为了实现独特而“创造”形式主义上的所谓独特。

结合上述“简单制造品+文化赋能”两个特征，万山产业园在市场和政府的共同推动下成功培育起朱砂产业，并实现本地集聚。目前，全国朱砂工艺品生产企业200家以上，其中60%朱砂企业集中在贵州省，其他零散分布在湖南、广西、江西、广东等地[10]。 

（二）比较优势的释放：政府和市场发挥的关键作用

虽然有上述潜在优势，但是从产业发展初期的市场条件来看，朱砂产业一开始并没有竞争优势，政府提供的产业服务在助推朱砂产业园吸引全国企业入驻、形成产业集聚中发挥了关键作用。在朱砂产业园发展的过程中，政府做了两件非常重要的事情，第一是基于本地禀赋和市场选择确定了发展朱砂工艺品产业，第二是提供了支持产业发展的配套服务，进而让万山在朱砂产业上的潜在比较优势得以释放，加速了本地产业集聚。

具体而言，当地政府主要从三个方面提供了产业配套服务。一是在产业发展的硬件配套上，当地政府为朱砂产业园提供了一系列配套基础设施。包括完善周边道路基础设施，在园区内主动提供配套完备的污水净化系统，以及配套建设廉租房公寓，解决外来商人和管理人员的居住问题。朱砂产业园旁的廉租房公寓一套50平米，两室一厅，政府提供了室内简装，2016年第一批入驻的朱砂企业可得到一套廉租房免费居住，后续入驻的商家及产业园区内的员工均可申请廉租房，此前每月租金仅150元/套，今年租金小幅提高至170元/月。

二是在产业发展上提供招商引资优惠，减少企业投资压力，在市场培育起来后吸引更多企业自发进驻到万山产业园，成功发挥了优惠补贴政策的市场驱动作用。据我们了解，政府仅对第一批入驻企业提供了免租三年、补贴厂房装修费用100元/平方米以及水电费减半的进驻优惠，此后政府考虑到财政状况完全取消了招商优惠。2018年和2019年入驻的两家企业均表示来到万山产业园的时候政府补贴已经取消。此后，疫情期间政府为了减轻产业园内企业的运营压力，提供厂房租金减半的补贴措施。

三是根据企业需求提供产业帮扶。在企业前期入驻尚未形成稳定就业规模时，就业局联合周边村委会组织招工，帮助企业解决招工问题。并且，在产业发展过程中，遇到企业自身无法解决的市场难题时，政府发挥治理作用。在市场快速发展期，往往产业规范度不够。以朱砂工艺品含量标准为例，贵州省行业标准要求朱砂含量不得低于80%，但全国尚未形成统一行业标准，而消费者往往又难以区分高含量朱砂工艺品和劣质朱砂工艺品，导致市场真假难辨，这也使得万山朱砂企业高含量朱砂工艺品在不规范的市场竞争中出现“劣币驱逐良币”问题。因此，企业有规范市场发展的诉求，但是却没有足够的行政能力去推动，政府在这一问题上需要发挥作用。

例如，有外省朱砂企业试图以“当地为中国汞做出贡献”的名义试图抢夺万山“爱国汞”的品牌优势，在产业园企业发现并告知当地政府后，政府快速响应并撤销了相关广告。此外，文化赋能朱砂产业推广方面，政府也积极配合企业需求打造万山朱砂名片向外推广，包括推动朱砂商会成立朱砂文化研究院，创办杂志《朱砂志》等来向全国推广朱砂文化，让朱砂工艺品被更多人熟知。同时，在企业反映产业园设计人才缺乏的问题上，政府也在推动与本地职业学校联合设立朱砂设计等专业，培养适宜于本地产业发展的年轻人才。

除此以外，影响中西部地区产业园发展和民营经济活力的一个核心问题在于，市场和政府的分工上如何充分发挥各自的作用。在万山产业园的发展过程中，当地政府较好地处理了与市场的关系，为民营经济蓬勃发展提供了政策环境，同时政府也通过行政力量补充了市场的不足。

当地政府在产业培育中尊重了市场的发展规律，将市场的职能交由市场，充分发挥了企业的经营主体积极性。在产业园招商引资中，政府的招商策略是围绕产业链通过入驻商家“以商引商”。例如，第一家入驻产业园的温州商人后续通过自己的温州关系纽带和青田玉业内关系纽带为产业园陆续引入17家入驻企业。万山产业园招商模式是解决中西部地区资金缺乏难题的一个成功样本。对于中西部地区的产业园发展而言，如何有效地引入商家，逐步形成本地产业链极为重要。在招商条件有限、本地商业资源缺乏的情况下，以良好的营商环境留下一家入驻企业，通过市场的口碑相传和资本自身的纽带作用可以持续吸引更多投资者进入。依据企业自身的市场纽带吸引产业链关联企业更容易形成产业集聚，这种发展模式能真正实现内生造血功能，形成良性的市场循环。

对于市场和产业园企业来说，也需要政府在企业无法依靠个体力量解决产业发展难题时，发挥行政力量。如同朱砂商会秘书长所说，企业和政府的关系表现为“政府不了解行业发展的具体困难，需要行业来发声，但政策落实一定要靠政府落实”。要发挥政府的产业治理和帮扶作用，需要构建一个良好的政企沟通机制，同时企业在市场规模扩张过程中也需要“抱团取暖”，共同面对外部市场竞争。基于此，在产业园内企业自发要求下，今年5月份成立了贵州省行业商会，并且政府也派驻一位专职副秘书长到商会中，形成一种“半官方”的协会，在市场发声和政府衔接中发挥了有效桥梁的作用。在商会的政企桥梁作用方面，当地政府认为“商会内部整体利益是一致的，虽然有竞争，但不要恶性竞争，重要的是给企业自下而上的发声渠道，让企业能够表达集体诉求”。

在成立贵州省朱砂商会后，政府联合商会就企业普遍反映的两大诉求做出改善努力：一是，关于上游原料价格暴涨[11]、上游市场不规范无进项票、原料供应紧张等问题，政府推动朱砂产业园企业联合本地汞加工企业成立经贸公司，推动上游市场规范化，政府推动本地汞加工企业扩大生产业务至辰砂原料生产，实现产业园70%-80%的原材料供应；二是，关于市场打假和本地品牌建设问题，目前政府推动商会与中国保利下属专业鉴定公司合作，正在筹备申请全国标准，设立全国鉴定机构，以及推动建立万山朱砂品牌、申请万山朱砂团标，实行品牌战略化发展，强化本地企业的全国竞争力。

同时，商会也可以更好地解决政府和市场分工问题。一方面，政府在行业专业知识方面存在局限，可以通过商会来发挥企业在市场动态掌握和产品专业技术方面的优势，这尤其表现在需要商会牵头制定标准和打假。当地经开区政府向我们介绍“市场上有太多产品，市场监督管理局在朱砂工艺品这样一个特色产品上不一定专业，企业才更专业，了解整个市场产品的动向”。因此，需要由商会推动朱砂行业全国标准制定，而政府负责根据全国标准来执法。另一方面，商会更容易完成非政府事务，例如推广朱砂文化就需要商会来执行。当地政府介绍“产业发展需要文化推广，如果是政府来办朱砂文化研究院会面临一些现实阻碍，但是民间组织就可以很容易执行。那么找什么民间组织，如果是和学校联合创办，学校的学术性导向太强、和产业关联度低，很难和市场融合，所以交给商会来负责创办文化研究院”。

除了当地的市场条件、政府提供的营商环境以外，县域产业园的发展尤其是需要与当地的劳动力市场匹配。朱砂产业与本地农村劳动力市场实现了深度嵌入，既满足企业招工需求，也适应当地留守女性劳动力的家庭需求，契合当地县域经济功能定位。压膜工艺品竞争需要拼做工和成本，熟练工人可以降低生产废品率，提高产品工艺质量，所以熟练员工的稳定性对于企业长期发展很重要。而朱砂产业吸收的工人以周边农村已婚已育的留守妇女为主，这部分人群恰好在产业园就业稳定性也比较高。由于子辈教育和父辈养老的需求，农村已婚已育妇女一是缺乏外出务工的机会，二是相比于外出务工获得更高的工资，其更愿意在家就近务工，获得3000-5000元/月这样相对本地生活成本而言还不错的收入。对比来看，我们的一个观察是，如果朱砂产业园招工对象是本地年轻人，恐怕招工问题将成为影响产业园发展的一大难题。尽管政府在推动和职业学校的合作，计划开设朱砂工艺品相关的专业培养年轻人才，但是我们询问了朱砂企业对于本地年轻人的招工态度，企业均反映“希望年轻人能多来务工，但是产业园工资水平也不算高，年轻人有外出务工的机会和动力，很难在本地稳定就业”。

从上述关于万山县域产业园发展历程的分析来看，政府通过确立朱砂产业这一符合本地文化禀赋的特色产业，在市场和政府的双重推动下实现了产业集聚，为吸收留守妇女就业发挥了重要的作用，对乡村社会带来了一系列积极影响。万山县域产业园的成功背后既反映了地方政府培育和发展产业的普遍性经验，同时其特色产业选择的确也具有本地特殊性。这一特殊性实则也反映了广大中西部欠发达地区在选择产业园模式和发展县域经济时应该拓展思路，不应局限在以承接发达地区一般制造业为主的发展模式，而要在市场资源欠缺的背景下探索本地比较优势，因地制宜根据乡村经济需求来确立发展方向，避免盲目投资建立县域产业园。

（一）协调好政府和市场的关系是县域产业园成功发展的普遍性经验

从地方政府培育县域产业园的普遍性经验来看，首先，这本质上仍然是关于市场和政府在产业发展中的关系，核心是明确行政力量和市场行为的边界。在地区产业发展和确立时，企业是市场经营的主体，将市场试错交由市场自身。在关于万山朱砂产业从培育到后续发展的梳理中，一个关键点在于是市场自身发掘了朱砂工艺品的潜在市场价值，并主动尝试建厂打开市场销路，换句话说，是商人发掘了商机。在政府财政能力有限的大背景下，政府更应避免成为产业试错的主体、承担市场试错的经济成本，尤其是补贴优惠等财政激励需要避免违背市场资源配置规律。如果行政力量强行促使投资向中西部欠发达地区流动，会带来投资的低效与增长的乏力，若企业为骗取产业补贴入驻，反而会加重政府财政负担。

其次，政府在招商资源不足的情况下，需要充分发挥企业的经营主体积极性，以良好的营商环境留住企业。补贴优惠等激励虽然是吸引企业入驻的重要工具，但是营商环境不仅仅局限于此，为企业发展难点提供相应的帮扶，给予企业经营需要的宽松政策空间，以及政府官员的产业服务观念都是影响企业能不能留下来持续发展的关键。留住企业并且让企业能就地持续发展是以商引商的基础，通过口碑扩散形成市场资源的自发集聚。

第三，关于县域产业园管理的行政架构，需要从县域视角转向更高层级的市域视角，汇集地区资源形成招商合力，避免分散化主体间的无效竞争。当前中西部地区的县一级普遍都建设了产业园区，并设立县级直属经济开发区，政府来主管各自区县内的产业园，这在市场资源本就不足的区县之间形成了招商竞争。企业表示铜仁市各区县存在一定程度的招商引资竞争现象，其他区县产业园试图通过产业激励吸引万山产业园区内的朱砂企业迁移。县域层面的产业竞争实则对市级甚至省级而言是一种财政资源浪费，因此，或许建立市级经开区统一管理各县产业园，能弥补县域资源不足和引资能力弱的问题，更有效地形成招商合力。

第四，在县域产业园功能定位上，应以就业创造保民生为主，减轻中西部资源欠缺地区的产值考核压力。在东西部城镇化进程分化背景下，由于东部沿海地区城镇化基本结束，对中西部地区农民工务工拉力下降，县域经济一方面需要担负农民工就业兜底和吸纳作用，另一方面也要在一定程度上成为助力农村家庭代际积累、完成渐进式进城的推力。在这种情况下，县域产业园的核心任务应当是以提供就业保障为主，较难成为中西部地区财政收入的支柱。从现实情况来看，中西部产业园因为区位劣势难以形成规模经济，导致很多开发区很难创造较高的GDP和税收[12]。在产业园能够通过市场机制形成产业发展的基础上，更应该以就业为核心目标，避免因为财政负担造成原本培育不易的产业撤离。

（二）万山朱砂产业园成功的特殊性在于其挖掘了本地历史文化禀赋

万山区县域产业园的成功也有自身历史文化的特殊性，在很大程度上源于其在庞大市场中找到了适合本地发展的小众特色产业，发掘了本地的比较优势，这一发展思路值得其他地区借鉴。

在县域经济发展思路上，可以从引入一般制造业拓展到挖掘本地特色产业。对于中西部地区而言，由于普遍处于制造业发展期，均希望承接东部低端劳动密集型制造业。一方面，一般制造业在省内重点城市中尚未饱和，三四线城市与省会及周边地区存在竞争关系，招商引资难度更高。另一方面，制造业本身具有规模报酬递增等集聚属性，从资源配置效率来看，东部低端劳动密集型产业更有效的转移方式是优先转向省会城市为代表的中心城市及其周边县域。但挖掘县域特色产业可以部分弥补欠发达地区市场资源不足的弱势条件，建立起本地比较优势，并且这种特色产业更容易形成内生型产业集群，这与东部发达地区的县域经济“一村一品、一镇一品”的发展模式相似，是中西部地区可以探索的方向，也可以避免地区间的同质化竞争和同质化供给。

商品是可以创造的，所谓的特色产业也会伴随时代发展而更迭。历史上，万山特色产业是朱砂矿开采和研磨提取朱砂粉等，近代以来则衍生出汞相关的化工工业，近年来则进一步从工业转向与朱砂文化相关的特色旅游和工艺品制作，这些转变背后都离不开对相应市场需求的持续开拓。“特色”既需要因地制宜的挖掘，但是“特色”也会不断改变商品形式。比如，朱砂工艺品目前以佩戴的首饰、室内装饰品为主，未来这一产业也许会向朱砂画方向转变，甚至可以通过与电影、动漫等大型IP的联合来创造针对年轻消费群体的工艺品。因而在此，我们很难回答到底有多少县域可以发展特色产业，但可以回答的是“特色”的挖掘要发挥市场的活力和想象力。

此外，关于小众商品和县域产业，到底什么样的产业规模算是值得县域政府关注的产业呢？我们认为产值能否持续扩大或许并不是中西部县域的首要关注点，而是在庞大的国内市场规模下能不能发展出一个特色产业来提供县域的就业岗位，为村民的就业和生活提供兜底保障更加重要。最后，需要强调的是县域产业园不应该盲目堆积和扩张，形成无效的产业园建设和资源浪费，对于本身就缺乏特色资源的非中心城市辐射的普通中西部县域，应当尤其避免盲目投资设立产业园。

本文参考：2024年11月8日中金研究院已发布的《从特色产业看县域产业园发展模式|贵州组调研报告》，作者信息为：

熊家昕  联系人  SAC  执业证书编号：S0080123100123

戴戎  分析员  SAC  执业证书编号：S0080523040005