国际经验：如何提高税收透明度？
2024年11月22日 中国税务报 版次：08 作者：郭佳音 李存纪
税企互信在提高纳税人税法遵从度、降低纳税成本、提升纳税体验等方面发挥着重要作用。因此，如何获得并维持纳税人的信任，一直是各国税务机关研究的重要问题之一。
11月8日，《中国税务报·纳税服务专刊》刊发了题为《澳大利亚税务局推广应用“合理信任”理念 对千强企业实施分级分类管理》的文章，介绍澳大利亚税务局升级大企业税收风险管理理念，推动应用大企业税收“合理信任”理念，建立系统化税企互信机制的做法，读后很有启发。根据经济合作与发展组织税收征管论坛（FTA）发布的报告《透明度与信任：透明度在征纳关系中扮演的角色》，美国、英国、加拿大、南非四国税务机关在提高税收透明度、增强税企互信方面也有一些实践探索，值得参考。
税收透明度可分为三类
报告指出，从各国实践情况来看，越来越多国家（地区）的税务机关认识到，获得并维持纳税人的信任是其核心目标之一。透明度，是税务机关与纳税人建立信任关系的重要工具。提高税收透明度，可以帮助社会公众了解政府部门的决策过程，提高对税收政策的接受度，进而为税务机关改革提供支持。各国税务机关需要不断探索提高透明度的方法、克服挑战，更好地赢得纳税人的信任，推动税收体系的可持续健康发展。
报告将税收透明度分为三类——战略透明度、业务透明度和执法透明度。其中，战略透明度，是指税务机关通过对外披露战略规划、目标以及优先事项，将其总体工作理念和设想传递给纳税人，进而提高税务机关的公信力。
业务透明度，是指税务机关在行使行政权力和开展税收工作时，公开透明地展示其运作过程和决策依据，使纳税人和其他利益相关方能够了解税务机关的工作方式和决策依据，从而增强税收工作的可预测性和公正性。
执法透明度，是指税务机关在税收行政执法过程中，对执法的依据、权限、程序、目标要求、责任、监督等内容进行公开，包括涉税问题处理、法律法规执行的过程和结果，以此向纳税人展示税务机关的履职能力和执法公平性。
四国税务机关的主要实践
报告显示，美国、英国、加拿大和南非四国税务机关均通过提高其战略透明度、业务透明度和执法透明度，提高整体的税收透明度。
在战略透明度方面，美国国内收入局宣布致力于构建公开透明的政府机构，为纳税人提供了多种沟通交流方式，纳税人可以就税法实施和战略规划与税务机关进行讨论。英国税务海关总署发布十年税务管理战略规划，重点说明发展战略背后的意图，并定期就税收政策开展公众咨询。加拿大税务局定期开展公众咨询和民意调查，收集公众意见，并公开发布相关报告。南非税务局每年发布战略规划、年度绩效计划和年度报告，并与公众互动。
在业务透明度方面，美国国内收入局设立税务外联部门，加强与其他组织合作，研究解决新兴税收问题。英国税务海关总署主动在官网发布大量文件，通过举办对公众开放的论坛解答问题并提供政策指导。加拿大税务局公布服务标准，应用技术手段，在保护隐私的前提下方便公众获取信息。南非税务局通过各种渠道提供广泛的流程信息，尤其是建立以数字渠道为主的自助获取信息机制，并设有税务监察员处理纳税人投诉。
在执法透明度方面，美国国内收入局发布纳税人权利法案并制定审查指南，充分保障纳税人的知情权和参与权。英国税务海关总署发布章程，强调其税务管理宗旨和方法，并公开欠缴税款和欺诈情况的处理流程。加拿大税务局同样制定了纳税人权利法案，并推出在线所得税争议解决工具，提高解决争议的效率。南非税务局将纳税人代表视为战略合作伙伴，并通过提升执法透明度加强与社会各界的理解和信任。四国税务机关都认为，提升执法透明度，有助于建设法治政府、转变政府职能和管理方式，是促进依法行政、防范执法风险的重要举措。
提高我国税收透明度的建议
报告建议，税务机关可通过探索制定战略透明度、业务透明度和执法透明度的标准，加大对外信息披露等方式提高税收透明度。比如，在满足数据披露有关要求的前提下，运用互联网等线上渠道对外提供更多信息；通过媒体发布更多的执法案例和相关报道，发挥引导作用；与纳税人保持顺畅沟通，明确告知其接受税务检查或税务审计的原因等。
结合我国实际来看，我国纳税人缴费人规模较大、区域发展不平衡，提高税收透明度工作具有一定复杂性。在开展此项工作时，既要借鉴国际先进经验，更要立足中国国情，坚持稳中求进、持续推进。具体来说，一方面，可以完善健全税务信息公开制度，在符合政府信息公开有关规定的前提下，以服务纳税人为中心，拓展公开税务信息的深度和广度。在此基础上，探索建立征纳双方平等有效的沟通交流机制，通过开展平等、自由的对话协商与解释沟通，构建征纳双方互信包容的和谐关系，减少税收争议。另一方面，探索建立制定重大税收政策公众互动机制，提高公众对税收领域重大决策的参与度。
（作者单位：国家税务总局国际税务司、国家税务总局北京市朝阳区税务局）
附：
澳大利亚税务局推广应用“合理信任”理念
对千强企业实施分级分类管理
2024年11月08日 中国税务报 版次：08 作者：沈瑛华
近年来，澳大利亚税务局大企业税收风险管理理念逐步升级，通过推广应用大企业税收“合理信任”理念，建立起系统化的税企互信机制，探索将大企业税收管理从传统的微观交易层级审核，转变为实体层面的综合治理。
理念：基于确凿证据实现合理信任
“合理信任”的理念源自经济合作与发展组织（OECD）。2016年，澳大利亚税务局将这一理念引入其大企业税收管理，从澳大利亚前100家大企业起步，逐步将这一理念的应用扩展至更广泛的大企业群体，形成系统化税收管理体系。
“合理信任”理念的核心在于，通过确凿的客观证据，使得具有理性思维的人确信特定纳税人已经履行了完整的纳税义务。为了获得合理信任，澳大利亚税务局需要取得令人信服的证据，证明纳入框架的大企业已经依法纳税，缴纳了正确金额的税款。基于此，澳大利亚税务局必须全面审阅大企业与澳大利亚有关联或有联系的各项业务和经济活动，以获得合理信任。
为实现这一目标，澳大利亚税务局设计了四个相互关联的关键领域——深入了解企业的税务治理框架，全面识别市场税务风险，密切关注重大和新增交易，深入剖析税会差异。通过对这四个关键领域的深入审核，澳大利亚税务局能够全面了解纳税人的税务状况，从而建立起对纳税人的合理信任。
做法：实施“前1000强综合审核计划”
基于“合理信任”理念，澳大利亚税务局实施了“前1000强综合审核计划”。具体来说，澳大利亚税务局对于年营业额超过3.5亿澳元（约合人民币16.8亿元）的大型上市公司、跨国企业等企业，主要审核其企业所得税、货物和劳务税等税种的合规性，并考虑行业特征、重大交易和风险等因素。需要注意的是，“前1000强综合审核计划”不包含澳大利亚税务局确定的“前100强企业”。
在具体实施过程中，澳大利亚税务局采取了差异化管理方法，运用系统化的风险评估方法，根据企业规模、行业特征和风险程度，对纳税人进行分类。对于税务管理体系较为成熟的重要纳税人，将获得高度保证评级或中度保证评级，澳大利亚税务局将采取简化审核流程，如仅需提供近一年的证据，降低企业的合规成本。同时，高保证评级还可作为环境、社会和治理（ESG）指标，有助于提升企业声誉。对于存在潜在风险的纳税人，澳大利亚税务局则要求其提供更为全面的合规证据。
在具体操作方面，澳大利亚税务局借助现代化工具提升审核效率。以货物和劳务税审核为例，澳大利亚税务局运用数据分析工具，采用“自上而下”的标准化方法，对企业经审计财务报表中的会计数据与“经营活动报表”申报的货物和劳务税数据进行系统比对分析。审核结束后，澳大利亚税务局会向纳税人提供一份综合报告，全面评估其税务合规状况，并提出具有建设性的整改建议。
澳大利亚税务局统计数据显示，自2016年探索实施“合理信任”以来，已确认前1000强企业正确缴纳企业所得税税款约791亿澳元。2024年，前1000强企业中绝大部分企业具有较高的税法遵从水平，仅9%的企业所得税案例和2%的货物和劳务税案例需要进一步调查。
思考：从实体层级入手开展税收管理
随着大企业交易模式日趋复杂，创新业务不断涌现，以往以交易为核心的传统税收管理模式面临一定挑战，比如征管成本高、风险识别较为滞后、税企争议频繁发生等。澳大利亚基于“合作信任”开展的税收管理，聚焦纳税人实体，通过系统评估和持续监控，实现全流程的税务风险管控，具有一定借鉴意义。
从我国大企业税收服务和管理的实践来看，我国“千户集团”计划与澳大利亚“前1000强综合审阅计划”有相似之处。在具体进行税收服务和管理的过程中，可考虑依托实体层级风险管理框架，进一步深化税收大数据的应用，建立系统化税务风险评估机制，采用标准化数据分析工具，提高风险分析质量和效率。
同时，“合理信任”理念为解决税企争议提供了新思路。比如，基于“合理信任”理念开展税收事先裁定，提供企业复杂交易税务处理的确定性。在日常税收征管中，可考虑基于企业税务管理健全程度实施分级分类管理，将企业税务管理评级与享受便利服务挂钩，形成良性互动机制。
[作者单位：安永（中国）企业咨询有限公司]
