一、关于更新方案申报阶段的政策风险
城市更新项目中的“更新规划的申报”，是指将“规划”中的“规划”内容纳入“规划”的运作流程中。首先，这一阶段要关注的是，申请主体可以是权利主体（例如村委会），也可以是由权利主体授权的单个市场主体（例如房地产开发商），也可以是市/区政府的相关部门，同时还必须满足一定的前提，比如达到最小改造规模、补公用地达到一定比例、改造意愿满足条件等。在此过程中，更新意愿的收集是一个非常重要的环节，各地区对更新需求各不相同，在意愿收集结束后，可以到各区更新工作办公室递交申报材料，包括申报书、更新单元范围图、现状权属证明、改造意愿书等，经区、市两级政府主管部门核查审批后项目纳入“城市更新单元计划”，标志该阶段完成。
该阶段的目标在于将项目纳入“城市更新单元计划”，纳入计划需要满足前提要求，以深圳市为例，其主要前提条件为：法定图则已划定城市更新单元、更新意愿达到法定标准、拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例符合要求、不违反城市控制性区域管制要求、可无偿移交给政府的公共服务基础设施等独立用地面积符合要求等等。
该阶段的政策风险是指，项目因违背政策文件要求，导致不符合城市更新单元计划申报条件，最终无法将项目纳入“城市更新单元计划”。
通过梳理城市更新的政策，可以看出除了国家层面的规定，目前各地政府也在大力出台地方性政策，除了市级文件之外，各市区政府也会发布有针对性的城市更新实施办法和相关规定，政策内容涉及城市更新的一般规定，土地征用与收回、非农建设用地划分、土地使用权交易、征地安置补偿和置换、基本生态管理、旧村屋改造、工业楼宇转让、历史遗留的处理等实体性规定，还有城市更新项目地价测算、城市更新单元市场化等程序性规定，繁多且变化极大，可以说“一时一策”是政策制定和实施的常态，例如，关于合法用地的比例，深圳市政府先后共发布了三个《关于加强和改进城市更新之工作措施的通知》，最初的《通知》要求“合法用地”在申报更新范围内面积不能少于“70%”，而2016年12月28日发布的最后一份则规定应不低于“60%”。此外，各市或各区的城市更新政策对同一类问题的规定也常常有所不同，例如深圳市坪山新区《非农建设用地城市化后续管理暂行办法》规定，非农建设用地指标“不改变功能跨社区异地调整”，经市规划国土部门派驻新区机构审查通过并按社区管委会审定后实施，意即“非农指标”在坪山可以跨社区转让，而在其他区即跨社区转让“非农指标”，则无政策依据。
所以，投资者在申请更新方案的时候，一定要全面理解相关的法律法规和区域的各种政策，弄明白申报区域的法定图则、政府未来城市更新规划、申报区域是否属于水源保护区或生态红线、所属区域城市更新的重要政策其中涉及的项目的立项和批准程序、周边已有项目的审批运作情况，以及政府项目的审批时间等。以深圳市为案例，按照深圳市人民政府办公室发布的《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》中所约定的：“经本地区五年发展规划审批后，本行政区域内拟申请的拆迁改造项目必须在其划定的拆迁改造用地范围之内；在《城市更新“十三五”规划》中确定的重点区域，申请实施“五年”改造的区域，必须在“五年发展”之前完成。旧改项目之改造，须依法律规定及其他较高层级设计之规定为准。”在此情形下，申请拆建类型更新的建设用地未落在《城市更新“十三五”规划》划定的拆迁改造用地内，也未申请拆建类型的建设用地处于水源保护区和生态控制线内，则不符合申请要求。
二、关于更新意愿征集阶段的相关风险
如前所述，意愿征集是立项前的关键步骤，不同城市要求有所不同，例如《深圳市城市更新办法实施细则》规定了：“第三十七条 申报更新单元计划的，城市更新单元内权利主体的城市更新意愿应当符合下列条件：（一）城市更新单元拆除范围内用地为单一地块，权利主体单一的，该主体同意进行城市更新；建筑物为多个权利主体共有的，占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意进行城市更新；建筑物区分所有的，专有部分占建筑物总面积三分之二以上的权利主体且占总人数三分之二以上的权利主体同意进行城市更新”；而《珠海经济特区城市更新管理办法》则规定了：“第四十一条 实施拆建类城市更新，应当形成更新意愿后方可申报。城市更新单元内用地为单一原权利人的，应当取得该主体同意，共有的应当取得全体共有原权利人同意。建筑物区分所有权的，应当经专有部分面积占比四分之三以上且人数占比四分之三以上的原权利人同意方可启动；其中，属老旧小区的，应当经专有部分面积占比百分之九十五以上且人数占比百分之九十五以上的原权利人同意。”那么如果按照深圳政府的相关法规，在提出申请时，需要获得2/3以上权益人的批准，之后要完成《城市更新单元计划申报委托书》，此授权书只是权益持有人对房屋进行改造的一种形式，并不包括房屋的征收补偿等细节问题，也不会影响到个人的不动产和其他资产权益，这一过程被称为“意愿征集”。
在意愿征集的过程中，存在着程序的缺陷明显和权利人或第三人所提供的不真实的情况。意愿征集程序的缺陷明显指的是，在取得更新区域的所有人的同意的过程中，出现了一些程序上的缺陷，比如说不动产权益人为集体经济组织的，实践中常存在有些集体经济组织未按照组织章程召开股东会或股东代表大会对更新意愿进行集体决议的情况，这种时候很容易因为表决机制不清晰或者表决程序存在瑕疵，给项目实施带来风险。而权利人或第三人提供虚假信息的风险，指的就是在城市更新意愿征集过程中，权利人或者第三人提供了虚假信息导致意愿征集结果失真的情况，这种时候将会造成意愿征集比例实际上是达不到政策要求的规定比例的，可能会造成项目的停滞，而即使有些时候该行为不至于影响意愿征集比例达到政策要求的规定比例，但是也增加了实施主体对后期需要确权的情况产生错误估计的风险，给实施主体造成难以预计的损失。
另外，需要关注的是，在政府与市场力量共同参与的旧改中，开发商能否在旧改意向征集中直接参与到旧改中来的实务问题。目前，多数城市规定城市更新项目规划工作属于政府职责，也即前期更新意愿征集工作、摸查工作等都是由政府部门完成的。若开发商直接介入更新意愿征集工作，可能涉嫌违规操作，导致城市更新项目自一开始就存在程序违法问题。但是若开发商无法介入项目前期工作，那么开发商对项目本身的可行性研究、成本测算、项目实施难度等预估不足，影响开发商参与城市更新项目的积极性。因此，在政府和市场主体合作的城市更新项目中，开发商应当重点关注项目所在地城市更新政策对于开发商介入深度的规定，并及时向政府方了解项目现状。
三、关于规划调整的相关风险
当前，全国范围内的相关政策都提出了对旧改项目进行中长期规划的规定。有关城镇改造规划，必须与国土空间规划、城乡规划和“十四五”规划等相一致。当两个方案发生矛盾时，则需进行相应的修改。特别是在现有的规划对发展不利，或者与旧改用地存在矛盾时，要对其进行相应的调整。与此同时，在执行市政工程的过程中，也要根据村级集体的要求，为其配套的公共基础设施，保障房以及增加建筑面积，以满足企业的经济利益。
四、关于合作协议的相关风险
对于政府和社会资本进行的城镇改造，双方应签订合作协议，如有必要，可联合投资成立项目公司等。所以两家公司之间的合作，都是以某种形式达成的。但是，现实生活中也出现了一些工程进度超过合同制定进度的风险，比如没有签订合作协议，或者没有实质内容，没有明确的权利和责任，导致合作协议无效和法律性质不明确。另外，协议执行中还存在着违约风险，合作各方与第三方存在权属纠纷，合作协议到期续签，前期服务商合作，项目外拆迁收费等风险。
实务中，各方应积极签署相应的合作协议，在合作初期就后续合作过程中所涉及的相关问题充分沟通协商，明确各自权利义务，并且在设计及起草合作协议相关条款时应当尽量详尽全面，就合作方式、投资比例、进度安排、违约责任等方面，针对不同阶段可能涉及的相关问题作出相应的规定，同时针对一些无法预估暂时无法约定的事项明确相应的解决机制。另合作各方应对可能出现的来自第三方的风险做出预判，在合作协议中根据不同风险责任分别明确相应的处理方式，以及明确救济方法及路径。
END
作者
AUTHOR
高攀
曹珊律师团队成员
不动产投融资板块牵头人
毕业于南京大学（法学专业）、江南大学，拥有法学学士、工学学士学位；《建设项目工程总承包合同（示范文本）（GF-2020-0216）使用指南》编委；为某央企港口PPP项目提供专项法律服务；为某央企高速路PPP项目提供专项法律服务；为某国企医疗'F+EPC”项目提供专项法律服务；为某国企城市更新'F+EPC“项目提供专项法律服务；为某民企建设工程施工合同纠纷提供代理，纠纷标的超1亿元；现专注于基础设施、PPP及建设工程领域的法律服务。
电子邮箱：gaopan@dehenglaw.com
版权申明：版权归原作者所有，如涉及作品版权问题，请与我们联系，我们将第一时间删除内容！
| 举办《建设工程工程量清单计价标准》GB/T50500-2024条文解读与建设项目全过程造价管理经典案例和实例分析专题培训班 | 详情 |
| 举办《从固本培元思路的转变，谈2025年基建投资项目市场开发、项目筹划与风险防控》专题培训 | 详情 |
关于举办新能源项目（风电、光伏、储能）全流程市场开发及投融资策略全景解析培训班的通知 | 详情 |
《中华人民共和国招标投标法》与建设工程全过程造价管控、结算审计实务 | 详情 |
| 全过程咨询师认证高端研修班 | 详情 |
举办新质生产力引领下2024工程总承包的新产业新模式新动能暨EPC项目管理实务与降本增效专题培训班 | 详情 |
举办公平竞争审查规则（八部委16号令）背景下国有企业招标采购合规化管理、风险管控实战案例分析专题培训班 | 详情 |
举办危大工程安全管控、安全事故应急处置与建筑施工安全双重预防机制建设专题培训班 | 详情 |
举办《招投标法》大修改与建设工程全过程造价管控、结算审计实务操作培训班 | 详情 |
