文保单位、历史文化街区保护区划规制的研读与思考

文保单位与历史文化街区保护区划是我国文化遗产及价值的重要管理措施，本文试图通过研读、比较文保单位与历史文化街区的相关文献、法律法规，深入学习和发掘其规制的基本内涵，思考并总结梳理了其规制的异同，以期更好地应用于具体的规划实践中。

一 关于文保单位保护范围、建控地带名称、涵义的研读

1 与文保单位区划相关的定义

《中华人民共和国文物保护法实施条例》（2003 年）规定了文物保护单位的保护范围和建设控制地带的定义。

保护范围：第九条文物保护单位的保护范围，是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域。文物保护单位的保护范围，应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定，并在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性。

建设控制地带：第十三条文物保护单位的建设控制地带，是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。文物保护单位的建设控制地带，应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定。

2 与文保单位区划相关的法律、条例

《中华人民共和国文物保护法》（2017 年）

保护范围：“第十五条各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。县级以上地方人民政府文物行政部门应当根据不同文物的保护需要，制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施，并公告施行”。

“第十六条各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划”。“第十七条文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意;在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意”。

关于建设控制地带：“第十八条根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌;工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准”。“第十九条在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理”。

3 研读

3.1 区划名称管理部门的解读：

1）文保单位的保护区划分为保护范围和建设控制地带，其定义在《文物保护法》中有明确规定。《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》规定可以将保护范围和建设控制地带进一步分类。

2）划定部门的区别：划定部门不同，保护范围由相应级别人民政府文物行政主管部门划定；建设控制地带由相应级别人民政府文物行政主管部门会同城乡规划行政主管部门划定并公布。这个规定意味着文物的保护范围划定主要归属文物部门管理，建控地带范围的最终确定须由文物与规划部门双重批准。究其原因前者对象的特点更倾向于静态，后者该区域与现实生活更加密切特点。

3.2 保护范围与建控地带的职能解读:

在文物法中规定：1）保护范围的职能是指“在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性”。其范围设定的作用就是保护文物本体的安全，这种安全除了是文物本体免于外部的安全如撞击、火等威胁之外，这里的安全还有一层涵义就是基于核心价值的文物本体物质形态原真性与完整性的安全。

2）建设控制地带的职能是指：“文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域”。建控地带从安全角度而言，是文物保护单位的第二道防线，保证环境与历史风貌的完整性、协调性，控制建设项目对本体干扰的第二道屏障。不过这里需要指出的是，“为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域”中“安全、环境、历史风貌”语言的表述不够准确清晰。

二 关于历史文化街区范围、建控地带名称、涵义的研读

1 与历史文化街区相关的定义

历史文化街区的概念在 02年修订的《文物保护法》中第一次出现，08 年颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》沿用此概念，并做了进一步的说明。此前经常的使用的“历史文化保护区”与“历史地段”的概念基本一致，二者包括“历史文化街区”。

《文物保护法》（2002年/2007年/2013年/2015 年/2017 年）：“第十四条“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案”。

《历史文化街区保护管理办法》（征求意见稿）（2010 年）：“第二条“（历史文化街区的定义）本办法所称历史文化街区，是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域”。

《历史文化名城名镇名村保护条例》（2008 年）、《历史文化街区保护管理办法》（征求意见稿）：同样将历史文化街区定义为：“指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域”。

《历史文化名城保护规划规范》（GB50357－2005）：“2.0.4 历史文化街区经省、自治区、直辖市人民政府核定公布应予重点保护的历史地段，称为历史文化街区”。

2 与历史文化街区区划相关的法律、条例

《历史文化名城名镇名村保护条例》（2008 年）：“第十四条“保护规划应当包括下列内容：历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带”。

《历史文化街区保护管理办法》（征求意见稿）（2010 年）：“第十六条“（三）确定保护范围，划定核心保护范围和建设控制地带界限，制定相应的保护控制措施”。

《历史文化名城保护规划规范》（GB50357－2005 年）：“3.2.1 历史文化街区应划定保护区和建设控制地带的具体界线，也可根据实际需要划定环境协调区的界线”。“4.2.1 历史文化街区保护界线的划定应按下列要求进行定位：1、文物古迹或历史建筑的现状用地边界；2、在街道、广场、河流等处视线所及范围内的建筑物用地边界或外观界面；3、构成历史风貌的自然景观边界”。“4.2.2 历史文化街区的外围应划定建设控制地带的具体界线，也可根据实际需要划定环境协调区的界线。建设控制地带内的控制要求应符合本规范 3.2.6 条的规定”。

《城市紫线管理办法》（2003 年）：第六条“（一）历史文化街区的保护范围：包括历史建筑物、构筑物和其风貌环境所组成的核心地段，以及为确保该地段的风貌、特色完整性而必须进行建设控制的地区。（二）历史建筑的保护范围应当包括历史建筑本身和必要的风貌协调区。城市紫线范围内文物保护单位保护范围的划定，依据国家有关文物保护的法律、法规”。

3 研读

历史文化街区的保护区划即保护范围分为两类，一类被称为“核心保护范围”、“核心地段”或者“保护区”，另一类被称为“建设控制地带”或“建设控制区”。而在各地方的行政法规条例中，表述方式又与全国性的法律法规存在差异。例如单单一个《北京旧城 25 片历史文化保护区保护规划》中，就有“核心保护区”和“重点保护区”、“建设控制区”和“建设保护区”之区别。另外，在《城市紫线管理办法》又将历史文化街区的保护范围设定为“包括历史建筑物、构筑物和其风貌环境所组成的核心地段，以及为确保该地段的风貌、特色完整性而必须进行建设控制的地区”。《历史文化名城保护规划规范》提出可根据需要划定保护历史文化街区风貌完整的第三级，即“环境协调区”。而历史文化街区现状保护规划中，以上图示的三种表述方式都有使用，建议在今后的修订中应加以统一以利于保护规划的执行。

三 文物或历史文化街区建控地带的不同意义与交叉管控

1 与建控地带相关的法规、条例

《历史文化街区保护管理办法》（征求意见稿）（2010 年）第二十三条（建设控制地带保护管理）在历史文化街区建设控制地带内进行建设活动，应当符合历史文化街区保护规划和下列规定：（一）新建、扩建、改建建筑时，应当在高度、体量、色彩等方面与历史风貌相协调；（二）新建、扩建、改建道路时，不得破坏传统格局和历史风貌；（三）不得新建对环境有污染的工业企业，现有对环境有污染的工业企业应当有计划迁移。

《历史文化名城保护规划规范》（GB50357－2005 年）：“2.0.9 建设控制地带在保护区范围以外允许建设，但应严格控制其建(构)筑物的性质、体量、高度、色彩及形式的区域。3.2.6 历史文化街区建设控制地带内应严格控制建筑的性质、高度、体量、色彩及形式。”

《文物保护法》第十八条：“在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌”；第十九条：“在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。”

《中华人民共和国文物保护法实施细则》第十三条：“在建设控制地带内，不得建设危及文物安全的设施，不得修建其形式、高度、体量、色调等与文物保护单位的环境风貌不相协调的建筑物或者构筑物。

《历史文化名城保护规划规范》（GB50357－2005 年）：“3.2.4 当历史文化街区的保护区与文物保护单位或保护建筑的建设控制地带出现重叠时，应服从保护区的规划控制要求。当文物保护单位或保护建筑的保护范围与历史文化街区出现重叠时。应服从文物保护单位或保护建筑的保护范围的规划控制要求。”

2 研读

1）显然法规和条例中建设控制地带条目缺乏较为明确的对其目的的描述。但是通过比较其具体要求可以发现历史文化街区建控地带的目的更倾向于风貌控制，或可等同为风貌协调区。而文保单位的建设控制区除承担风貌协调的功能外还担负着保障保护区文物安全的功能（防火、防盗、污染）。

2）关于建控地带重叠的问题：《历史文化名城保护规划规范》（GB50357－2005 年）：“3.2.4 当历史文化街区的保护区与文物保护单位或保护建筑的建设控制地带出现重叠时，应服从保护区的规划控制要求。当文物保护单位或保护建筑的保护范围与历史文化街区出现重叠时。应服从文物保护单位或保护建筑的保护范围的规划控制要求。”也就是说，当建控地带重叠时，建控地带的边界应以历史文化街区为准。但当两者的保护范围相重叠时，应以文物保护范围边界为准。显然有必要对遗产本体、保护范围、建控地带、环境协调区，通过其内涵、目的进行深化研究，并对这些年来历史名城、历史街区、文保单位等法规、条例进行全面梳理，以更好地指导保护工作的开展。

参考文献

1. 《中华人民共和国文物保护法》（2002 年/2007 年/2013 年/2015 年/2017 年修订版）

2. 李晓东.《文物保护法》价值与修改和修订[N]. 中国文物报,2012-10-31(003).

3. 韩雪.《文物保护法》的立法不足与完善措施[N]. 中国文物报,2013-07-26(003).

4. 《历史文化街区保护管理办法》（征求意见稿）（2010 年）

5. 黄勇,石亚灵.国内外历史街区保护更新规划与实践评述及启示[J].规划师,2015,31(04):98-104.

6. 杨亮,汤芳菲.我国历史文化街区更新实施模式研究及思考[J].城市发展研究,2019,26(08):32-38.

文章来源：2019年中国建筑学会建筑史学分会年会暨学术研讨会论文集（下）会议论文集，完整版内容请订阅查阅“2019年中国建筑学会建筑史学分会年会暨学术研讨会论文集（下）会议论文集”

作者：戴俭，北京工业大学建筑与城市规划学院教授，研究生导师

黄震，北京工业大学建筑与城市规划学院硕士研究生

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特别鸣谢：戴俭、黄震老师

图文转载来源：哲匠之家