2024年8月2日，自然资源部官网发布《自然资源部办公厅关于严守土石料利用政策底线进一步完善矿山生态修复激励措施的通知》自然资办发〔2024〕39号，有人第一时间希望矿业律师曹旭升予以点评，曹律师在出差途中逐条作了快评，并以矿业律师快评：自然资源部办公厅发布39号文，土石料利用政策底线成为不可触碰红线 (qq.com)发表在法言矿语公众号上，同时以矿业之声：曹律师快评39号文，违反土石料利用政策底线者将成为被打击对象 (qq.com)发表在曹旭升矿业律师团队公众号之上。两文内容一样，大有敲锣边之感。
近日不断有人向曹律师吐槽39号文，希望曹律师作出客观评价。为此，今日抽时成文，供各界批评指正。
39号文的立法层级和效力？
39号文的文号是“自然资办发〔2024〕39号”，此属部委所属办公厅发布的通知类文件，不是法律、不是法规、不是部门规章，甚至也不是部门规范性文件，理论上说，39号文不能突破法律、法规、部门规章和部委规范性文件的规定。39号文效力很低，但全国各级自然资源管理部门都应遵照执行。
39号文的立法背景是什么？
为推动落实《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）、《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）、《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号），充分发挥激励政策的正向引导作用，进一步严格规范管理，着力解决历史遗留废弃矿山生态修复项目实施过程中过度采挖、违规销售土石料等问题，确保矿山生态修复规范有序开展。这里的重点是解决过度采挖和违规销售土石料等问题。
39号文的主要内容是什么？
一是严格矿山生态修复项目管理边界，二是明确合理利用土石料的要求，三是发挥激励措施综合效用，四是建立健全防控机制，五是严肃查处违法违规行为。五项主要内容中，一项定边界，一项定原则，一项附条件激励，一项防范，一项查处，也就是从严监管是主基调。
39号文的具体内容是什么？
一是准确界定矿山生态修复项目性质。二是厘清生态修复与开发建设管理边界。三是坚持科学合理原则。四是优化方案编报审查要求。五是严格土石料处置程序。六是加强矿区资源综合利用。七是促进矿区土地资源盘活利用。八是畅通指标流转使用渠道。九是强化协同监管。十是压实属地责任。十一是明确违法违规认定情形。十二是严肃查处整改违法违规行为。十二项具体内容中，最终落脚在严肃查处上。
39号文的激励措施有哪些？
39号文第三部分为发挥激励措施综合效用。由（六）（七）（八）三个条款组成，其中既有激励、又有管控和具体要求，给人的印象是激励的前提条件是从严要求和管控。
39号文第六条规定的废石、煤矸石、尾矿等采选活动产生的一般矿业固体废弃物的生态化利用，是39号文的制度亮点，但是，对如何生态化利用做了三重限制性规定，一是严格污染风险管控，二是符合土壤环境质量要求，三是确保环境安全前提下，这为将来的具体执行相当于设置了三重障碍，生态化利用如何突破三重障碍得以落地，各地政府如何把控三重障碍还需观望。并且如何界定和区分矿业固体废弃物和矿产资源，在实际执行层面已经出现各种各样的问题，曹律师正在办理的多个非法采矿案件，有的行政机关和司法机关将矿业固体废弃物认定为了矿产资源，将本应鼓励的土壤改良、采坑及塌陷区回填等综合利用行为认定为非法采矿行为和非法占用农用地行为。
对现状为废弃矿山、经科学论证后具备重新设置采矿权条件的，应依法依规办理采矿权出让、登记审批这一规定，显然是想本着不让国家吃亏原则，将国家的矿产资源所有权利用到淋漓尽致。想法虽好，但有国家与民争利之嫌，能否落地值得观望。现在大量的矿山到期以种种理由不给延续，在这种现实背景下，将废弃矿山重启，重新设置矿业权，这一政策口子一旦打开，是否意味着那些未被延续的采矿权，将会被地方政府注销后重新组织招拍挂另易其主？是否会因此产生新旧用益物权人之间的冲突？值得观察。
39号文第七条规定了促进矿区土地资源盘活利用，但设置了前提条件，一是确保城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破，二是符合国土空间总体规划布局优化方向。符合两个前提条件，则可对拟保留用于开发建设的存量采矿用地，按程序纳入城镇开发边界，并优先纳入土地储备库。这一政策，显然是利好的。
该条规定，矿山生态修复项目实施范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地等需要空间置换和布局优化的，可纳入矿山生态修复方案一并依法审批，但涉及永久基本农田调整的，应当严格按照有关规定办理，也就是基本农田的调整仍然从严。
该条还规定，允许矿山生态修复项目实施范围内复垦修复新增耕地、园地、林地、草地等农用地按规定认定地类后，用于占补平衡。也就是矿山生态修复项目或EOD项目商业模式设计中，占补平衡将具有可行性且会成为加分项。
39号文第（八）条规定畅通指标流转使用渠道，意味着用地指标政策将为矿山生态修复项目带来生机。各地一旦全面落实采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡等政策，意味着矿山生态修复项目设计时会有更多选项可供选择。
39号文对矿山生态修复人有何影响？
一是严格矿山生态修复项目管理边界后，意味着生态修复项目将回归生态修复本意，那些试图借生态修复之名实施其他行为的，将难以立项实施。
二是厘清生态修复与开发建设管理边界后，采矿用地无须另行设立生态修复项目，直接按工程建设项目立项审批即可，由此产生的砂石料按工程建设项目动用砂石料的相关规定执行。
三是坚持科学合理原则后，将会严格控制新采挖范围和新产生土石料数量。修复后采坑底部标高不得低于修复前最低标高。对于确有必要进行削坡减荷、危岩清理的，应由具备相应地质灾害防治资质单位进行严格评估论证和工程设计后实施。
四是优化方案编报审查要求后，涉及土石料对外销售的矿山生态修复方案及其工程设计，须经县级人民政府同意，报上一级自然资源主管部门审查同意后实施。变更设计将严格审查论证。
五是严格土石料处置程序后，凡涉及剩余土石料对外销售的，均应由县级以上地方人民政府组织纳入公共资源交易平台体系进行，不得私相授受。
六是强化协同监管后，矿山生态修复项目将成为重点监管对象，那些挂羊头卖狗肉试图蒙混过关或想搞小动作的，将无处遁形。
六是压实属地责任后，县级自然资源主管部门将成为矿山生态修复项目的行政监督主体，若不履行主体责任，将面临被问责风险，矿山生态修复项目必然迎来严监管期。
七是明确违法违规认定情形后，违法采矿行为将包括：①未按规定履行项目立项程序，采挖土石料或其他矿产资源；②经批准的项目实施过程中，超出批准范围（含平面和高程）采挖土石料；③经批准的项目实施过程中，剩余土石料销售收入由施工方或项目方占有；④经批准的项目实施过程中，施工方或项目方将剩余土石料以赠与、互换等方式擅自处置。违规处置土石料行为将包括：①经批准的项目，虽按照方案及其工程设计施工，并将剩余土石料纳入公共资源交易平台体系处置、销售收入全额纳入本级人民政府财政账户，但土石料销售数量超出方案及其工程设计规定数量；②经批准的项目，剩余土石料销售收入虽全额纳入本级人民政府财政账户，但未纳入公共资源交易平台体系处置；③经批准的项目，剩余土石料虽纳入公共资源交易平台体系处置，但销售收入未全额纳入本级政府财政账户、未实施“收支两条线”。
也就是违法采矿和违规处置土石料的大网已经铺就，矿山生态修复项目，随时面临触犯非法采矿罪的风险。
根据该条规定，矿山生态修复项目不能过度设计、不能盈利、不能擅自处分剩余土石料，否则随时可能会有牢狱之灾，这显然比2017年出台后2023年终被废止的35号文有过之而无不及。35号文出台后，矿业权人普遍观望，探采积极性、探转采积极性和增储积极性降至冰点。39文的出台，是否会引起生态修复人的观望，有待观察。
八是严肃查处整改违法违规行为后，在非法采矿案已经扩大化的今天，预计会迎来非法采矿案查处的新高潮，那些生态修复实施者，也许随时会成为非法采矿案的被调查者，也许正在走向即将被非法采矿案调查的路上。
39号文的总体印象是什么？
一是文如其名，严守政策底线为主，完善激励措施为辅。
二是目的明确，防止过度采挖和违规销售土石料行为。
三是防企如贼，竭力实现国家利益最大化。
四是加强监管，矿山生态修复项目将从严管制。
五是法不留情，追究非法采矿责任将成为矿山生态修复领域的新常态。
因业务发展需要，北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部曹旭升矿业律师团队拟招收三名授薪律师，三名实习律师，其中授薪律师行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼方向执业律师各一名。
授薪律师三名：
1，男性，有律师执业证（需要经常出差，能够深入矿山一线）。
2，有三年以上执业经验，能够独立办理案件，35周周岁以下。
3，为人真诚坦荡有长期合作精神。
4，薪酬待遇：20-30万年薪+适当业绩提成，具体待遇面议。
5，有意向者请提交简历并发送至caolaw@126.com
6，有矿业从业经验或教育背景者及非诉工作经历者优先。
7，名校出身或有红圈所工作经历者待遇从优。
实习律师三名：
1，男性，有律师资格证（需要经常出差，能够深入矿山一线）。
2，性格乐观向上，28周岁以下。
3，为人真诚坦荡有长期合作精神。
4，薪酬待遇：月薪7000元+适当业绩提成，具体待遇面议。
5，有意向者请提交简历并发送至caolaw@126.com
6，有矿业从业经验或教育背景者优先。
7、名校出身或有红圈所工作经历者待遇从优。
