“手中有粮，心中不慌”。矿产资源被称为“工业粮食”，关乎国计民生和国家安全。
2021年11月18日，中共中央政治局召开会议审议《国家安全战略（2021—2025年）》时提出，确保粮食安全、能源矿产安全、重要基础设施安全。矿产安全首次上升为国家战略，与粮食安全一起被纳入国家安全的总体格局中。近年来，高层多次强调，加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产，加快规划建设新型能源体系，提升国家战略物资储备保障能力。
目前我国矿产资源安全现状如何？矿业企业生存状况如何？如何切实保障我国矿产资源安全尤其是关键矿种的矿产资源安全？日前，第一财经记者专访了中国工程院战略研究与咨询项目《保障我国矿产资源安全的政策研究》矿法修改和矿业税费制度研究课题小组负责人曹旭升。
“谈矿色变”依然存在
第一财经：目前我国矿产资源安全现状如何？
曹旭升：新中国成立75年来，我国已发现矿产173种，45种矿产的储量居世界前列，形成具有中国特色的理论创新体系、技术创新体系、装备创新体系，正在从矿业大国向矿业强国奋力迈进。
2021年，我国启动实施为期15年的新一轮找矿突破战略行动，强化基础地质工作，突出紧缺战略性矿产。但总体来看，当前中央层面对保障矿产资源安全的重视程度前所未有，但一些地方对矿产资源安全的重视程度不一。主要表现在省级矿业政策不一，对矿产资源安全的重视程度不够。
调研发现，只有个别省市自治区支持矿业勘查开发，如贵州、新疆；很多省市自治区对矿业勘查开发持谨慎态度，有的观望，有的排斥。个别地区“谈矿色变”，对矿业开发“一拖了之”或“一关了之”，多年不新设矿业权或不延续矿业权，一次性集中关停、退出矿业权的现象经常出现。如某地连续10年未设置新矿业权，某市自2018年起有42个萤石采矿权至今不给延续。
调研还发现，目前县级层面普遍排斥矿业勘查开发。现在各区县合法登记的有效矿业权能全部正常勘查开采的几乎没有，大多数区县能正常勘查开发的矿业权不足20%。如某地自2008年起将100多个煤矿通过几轮资源整合，保留2个，但现在实际开采0个。多地大量合法有效的矿业权处于呆死状态。甚至个别地区以无矿为荣，打着生态优先的旗号，将矿业视为洪水猛兽。如某省9个县争创无矿县。这种现象若不制止，全国统一大市场将无法构建，矿产资源安全将会因为无更多矿可找、无更多矿可采而得不到基本保障。
我国正在从矿业大国向矿业强国奋力迈进。摄影/章轲
第一财经：《矿产资源法》正加紧修改，说明国家也意识到上述问题，以促进矿产资源合理开发利用和保护，保障矿产资源安全。
曹旭升：是的。但《矿产资源法》修改也面临诸多难题。目前各界对探矿权取得方式、税费征收、矿业权退出补偿、用林用地、生态修复、矿产资源储备等仍存在分歧。如果矿业权全面实施招拍挂，我国矿业权市场有可能会被国际资本控制；矿业权关、停、退出若不能得到合理补偿，我国政府公信力将大打折扣，探采积极性将无法调动；用林用草用地问题若不解决，我国矿业勘查开发将寸步难行。《矿产资源法》若不尽快修改，将制约矿业的高质量可持续发展；《矿产资源法》的修改若不解决上述现存问题，矿产资源安全将难以得到保障。
另外，我们的调研也发现，一些部门和地方出台的行政法规和部门规章、地方法规和规章、部门规范性文件和地方规范性文件与《矿产资源法》和《矿山安全生产法》相冲突。部门规章和部门规范性文件相互打架。如《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（又称35号文）存在不合理的条款，经多方反映后被废止。个别出台的文件随时能让矿山关、停、退出，如某省2022年一次性注销415个矿业权。这种行为如果得不到制止，将寒了矿业权人的心，吓跑潜在的矿业投资人。
关键矿产对外依存度过高
第一财经：以上主要是从法律和政策层面存在的不足。从矿产资源层面看，我国矿产资源安全现状如何？
曹旭升：我国是世界上最大的矿产品生产国、消费国、进口国。我国矿产资源总量大，但人均资源相对不足；贫矿多，富矿少；难选矿多，易选矿少；中小型矿多，大型超大型矿少；共伴生矿多，单一矿少；这就导致我国矿产资源永远不能自给自足。目前，我国关键矿产的对外进口依存度和对外进口集中度过高。
据统计，我国钴、铬、贵金属、镍、锡、铝土、铁矿石、锌、锰、铌、钽、锆、钒、铜、铅、钨等十六个矿种矿产品进口量超过全球进口量的50%。对外进口依存度超过70%的矿种高达15个。一旦被卡脖子，后果不堪设想。
我国的矿产品产量、消费量、进口量直接影响着国际矿产品的供求关系，直接影响着国际矿产品的价格，并且我国作为最大买家反倒没有定价权，一旦国际矿产品供求失衡导致价格上涨，我国将是最大的买单者。
因此，我国查明矿产资源家底并保障足够的储量、提高产能、增加紧缺矿产品的储备、减少进口并保持矿业的可持续高质量发展，不但关乎全球矿业的良性发展，而且还能预防急需矿产品的断供，更能保障我国以合理的价格进口足够的矿产品。
第一财经：减轻对外依赖，国内的采矿业将担当大任。
曹旭升：是的。但目前，我国探矿权数量大幅减少导致无更多的矿可找。截至2023年末，全国现有探矿权仅12173个，比2013年3.3万个减少63%，2023年全年新立探矿权459个。按国际最新找矿成功概率千分之三计算，我国探矿权总基数过小，新增探矿权过少。
原因是探矿权由申请在先方式取得，调整为招拍挂竞争方式取得后，各地惜售探矿权导致探矿权“一权难求”，这在客观上导致了我国无更多探矿权可供找矿。一方面是采矿权大幅减少，另一方面则是呆死矿问题严重。不完全统计，我国正在开采的采矿权不足1万个，而处于呆死状态的采矿权有数万个，按每个采矿权累计投资1亿元计算，呆死矿沉没资本高达几万亿元。
调研还发现，我国2023年地质勘查投入1105.0亿元，比2013年地质勘查投入1246亿元减少10%，并且社会资本投资从2013年的1032亿元下降到2023年的967.9亿元，下降22%，其中非油气矿产社会资本地质勘查投资从2013年的251亿元下降到2023年的69.5亿元，下降72%，说明探矿积极性明显下降，社会资本参与非油气矿产地质勘查投资大幅下降。
提高对矿产资源安全重视程度
第一财经：从矿业企业的角度看，他们目前面临着什么样的机遇和挑战？
曹旭升：调研发现，一方面是婆婆众多，矿业企业无所适从。自然资源、应急、林草、环保、税务、矿山监察等诸多部门分工管理矿山，未经任何一家允许均不得勘查开发，否则随时被整改、关、停、退出。某地一家石英岩矿采矿权正常延续历时两年，盖满了28个公章后仍在走程序，至今尚未取得新的采矿许可证。这种多部门管矿而不考虑矿业企业生死存亡的现象必然导致越管越死。
另一方面是近几年出现了各种各样不按勘查规范执行的鉴定结论或报告，扰乱了正常的矿业市场秩序，影响司法公正。
如《某市一村西采矿点采挖物测量及检测项目报告》“动用资源量估算错误”“矿种鉴定依据不足”“报告结论不合理、不客观”，关于矿石质量鉴定、样品采集、工业指标引用、储量估算均不符合相关规范；《某县一建材厂生态修复项目违法开采石灰岩矿核查报告》矿产资源鉴定不符合规范要求、估算对象和范围确定不合理，以及司法鉴定机构和鉴定人不具有涉矿司法鉴定资质、《司法鉴定意见书》存在统计的矿产资源数量和金额错误等问题。
随着多年的优胜劣汰，矿业行业由原来的粗放型管理已经转变为精细化管理，由原来的污染型企业已经转变为绿色矿山企业。但矿业污名化现象依然存在。
当前应加大可替代战略性矿种的研发和技术攻关力度，增加战略性矿种保有储量。摄影/章轲
第一财经：专家们对于保障我国矿产资源安全有哪些建议？
曹旭升：首先是政策要保持高度一致。提高地方政府和行政机关对矿产资源安全的重视程度。对待矿产资源安全要像对待粮食安全一样，把保障矿产资源安全上升到政治高度。对保障矿产资源安全不力的单位和个人逐级进行约谈或问责。在省级层面充分做好“放管服”，为关键急需矿种的矿业勘查开发开辟绿色审批通道。在地区层面提高矿产资源安全意识，盘活呆死矿，依法及时办理探转采、矿业权延续、矿业权变更等登记审批事项。在县级层面要改变工作作风和思维模式，让矿业勘查项目复工，让矿业开发项目复产。
另外，尽快通过新的《矿产资源法》。在空白地设置探矿权时保留申请在先取得探矿权的方式、完善矿业税费及减免制度、制定矿业权退出补偿办法、加大矿业用林用地供应和审批力度。全面清理与上位法冲突和阻碍矿业勘查开发的下位法，包括行政法规、部门规章、地方行政法规和规章、规范性文件。加大可替代战略性矿种的研发和技术攻关力度，增加战略性矿种保有储量、扩大战略性矿种产能、提高战略性矿种矿产品储备，加强战略性矿种全球权益矿和贸易矿的布局与控制能力。
