通常情况下，大城市的市中心人口密度更高、服务业（包括教育、医疗和文化设施）更集中。城市空间结构可以达到某种最优状态。在这种状态之下，中心城区拥有更高的人口密度，更多、更好、更多样性的服务业，也有更多、更好的就业机会。
学者介绍
陆铭
上海交大安泰经管学院特聘教授
中国发展研究院执行院长
第十四届全国政协委员
民建上海市副主委
居住在市中心的人口或者办公地点在市中心的企业获得更好的便利性，但也需付出更高的房价和租金。对于居民来说，中心城区的服务业既是就业机会，也是消费场所，需要在房价和通勤之间进行权衡。如果选择上班地点在市中心，收入可能更高。于是，要么居住在市中心，面对更高的房价；要么远离市中心，减少购房开支，但需付出更多的通勤时间和金钱。当然还有一个组合，那就是住得远离市中心，且就近上班，但可能就得放弃更高的收入。
在上述空间结构下，上海白天人口主要集聚在内环，呈现出典型的“核心—边缘”格局，夜间人口则具有较为明显的向外扩散趋势，包括在郊区新城呈现点状分布特征。这样的人口变化，既带来中心城区夜间消费人口不足的问题，也会出现郊区低密度地区夜间人口无处消费的问题。同时，白天和夜间人口钟摆式的变化，还增加了城市的交通拥堵问题。
上海居民的出行呈现出明显的向心模式。根据手机信令数据计算所得的上海居民出行方向，我们发现：就业于内环以内的居民大量从城市的各个方向往市中心通勤，就业于内外环之间的人也大量来自各个方向，但从内环出发向外通勤的人不多。
城市的最优空间形态不是一成不变的。在国际上，人口离开大城市（特别是其中心城区）这个现象在上世纪80年代中后期已经得到逆转。这个趋势和产业结构调整有关。越来越多的服务业，特别是以知识和信息为核心竞争力的生产性服务业，进一步集聚在中心城区。
例如，纽约人口从1980年的707.16万回升至2000年的800.83万，其下辖五区均有不同程度的增加。其中，布鲁克林区和皇后区分别增加23.44万、33.81万人，曼哈顿人口则从142.83万人回升到153.72万，人口集聚态势明显。
1979年，伦敦通过颁布实施《内城地区法》，投入更多资源，以促进内城复兴。经过一段时间的发展，内伦敦人口从1981年的249.80万回升至2001年的276.61万，2011年达到了323.19万。
特别值得一提的是，东京在日本总人口出现负增长的趋势下，不管是东京都（相当于上海1/3的面积）还是东京圈（相当于上海加苏州的面积），人口仍实现了正增长。
对上海而言，建议在中心城区和五个新城双向发力，进一步增强城市活力。具体建议如下：
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第一，积极应对人口老龄化和少子化，在人口和住房等方面尽快减少限制性措施。在人口方面，深化户籍制度改革，降低外来人口落户门槛，确保实际居住年限和社保缴纳年限成为积分落户的主要标准，增加年度积分落户名额。特别是，对已经长期稳定就业和居住超过一定年限的外来人口，建议降低落户门槛；对已经实现零门槛落户的大学，其工作在上海的往届毕业生可享受与应届毕业生同等的零门槛落户政策。
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第二，在不影响历史街区风貌的情况下，增加中心城区住房供应，让就业在中心城区的人口可以减少职住分离。加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换，适度放松容积率管制，试点土地上空开发权可转让交易，在中心城区建设更多商品房和公租房，并在保障安全的前提下提高对各种低成本居住形态的包容度。此外，可利用大数据手段加强对于空置住房和闲置土地的统计，考虑推出提高住房和土地利用效率的新政策。
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第三，大力发展城市租房市场，特别是长租公寓，让更多人灵活调整居住地和就业地之间的关系。公租房建设应向中心城区（尤其轨道交通站点附近）倾斜，并向低收入的外来人口开放（包括灵活就业者）；郊区公租房可适度延长居住年限，并更好运用数字化手段识别收入水平，减少对雇佣单位成建制的依赖。
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第四，启动新一轮增强中心城区活力措施。围绕构建“15分钟生活圈”目标，在中心城区发展沿街商业和综合服务业。在“一江一河”沿线以及公共文化体育设施内外的开放空间，布局更多休闲娱乐餐饮等场景。结合旧城改造，在交通便利的区位增加商住混合空间，助力实现宜居和宜业。此外，可打造更多青年人社区，并让青年公寓租住者在办理居住证、享受公共服务等方面有更好的待遇。
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第五，优化上海人口的总量和空间布局。在产业发展方面，应看到城市活力来自人口，而人口的吸引力一定程度上来自于服务业。建议新城建设更好地满足相关产业及配套生活服务业中普通劳动者的住房需求，加强学校等公共服务供给。同时，鼓励国外高水平理工类大学来华合作办学，允许设立独资的外资医院。在新城建设中，可新建几所国际化的大学（包括高级技术培训院校）和外资医院。此外，可打造新城的中央商务区和居住区，提升新城（特别是新城中心）的人口和街道密度。
来源：解放日报 2024年11月12日
转自：中发院公众号
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