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基小律观点 | 保险资金投资不动产及不动产私募基金的监管规则适用问题探析

学术   2024-10-29 07:31   上海  

基小律说：


保险资金投资不动产领域相关产品或标的时，原则上以《保险资金投资不动产暂行办法》作为主要监管依据，但因为非基础设施类不动产的范围随着我国基础设施REITs的发展，而在不同语境下产生了一定分歧。例如在基础设施REITs的语境下，一些在保险监管语境下被归纳为非基础设施类不动产的细分类别被归划入基础设施类不动产范畴，因此在法律适用上存在着一些混淆。本文尝试从保险资金投资不动产领域相关产品或标的的规则入手，对保险资金投资不动产以及不动产私募基金的监管规则适用问题进行探析。
快来和基小律一起看看吧~

邹菁、李元婷 | 作者

目录

一、保险资金投资不动产的基本规则
二、如何区分保险监管下的不动产与基础设施的范围
三、保险资金投资不动产私募基金的法律适用问题
四、小结

保险资金投资不动产相关产品或标的时，原则上以《保险资金投资不动产暂行办法》（保监发〔2010〕80号，以下简称“80号文”）作为主要监管依据，但因为非基础设施类不动产（以下简称“不动产”）的范围随着我国基础设施REITs的发展而其细分类别被归入基础设施范畴，进而应适用《保险资金投资股权暂行办法》（保监发〔2010〕79号，以下简称“79号文”）及其他相关规定。围绕着不动产内涵与外延的变更，必然带来保险资金适用规则的变化。
在适用80号文还是79号文时，往往存在一些模糊的地带，本文拟从保险资金投资不动产及其私募基金的角度，进一步阐述监管规则的适用问题。



1

保险资金投资不动产的基本规则
保险资金投资不动产行为主要由80号文进行规范。根据80号文第二条，保险资金可以投资基础设施类不动产、非基础设施类不动产及不动产相关金融产品。其中，保险资金投资基础设施类不动产（以下简称“基础设施”）的，适用《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》（以下简称“《试点管理办法》”，已失效）及有关规定；投资非基础设施类不动产（即不动产）及相关金融产品，适用80号文。
可见，保险资金投资不动产与投资基础设施的监管要求并不相同。鉴于《试点管理办法》已被2016年保监会发布的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》（以下简称“《项目管理办法》”）所替代，而后者直接明确了保险资金投资基础设施只能实施一种间接投资行为，也即，通过信托公司、保险资产管理公司、产业投资基金管理公司或者其他专业管理机构对基础设施进行一种间接投资。因此对于基础设施的监管更多是从受托人角度展开，重点规范了委托人与受托人之间的权利义务关系，而对于基础设施本身进行定义与要求则规定得较为笼统。
对于不动产，保险资金既可以直接投资，也可以通过相关金融产品进行间接投资，因此，专门规范这种投资行为就显得格外重要。80号文的出台不仅规定了对保险公司与资管机构的要求，也对可投的不动产的范围、可投资的相关金融产品及其二者可投资的比例、投资方式、投资的负面清单进行了细化规定。早在2010年出台的80号文就已为保险资金介入不动产领域量身定制了严格的规范。
相比而言，保险资金以间接方式投资基础设施的监管相对宽松。《项目管理办法》对于基础设施仅做了比较简要的概括，而重点规范了委托人与受托人之间的权利义务关系。除了《项目管理办法》之外，保险资金投资基础设施还需要同时满足79号文的要求——该规定与80号文由保监会在同一天颁布实施，前者主要规制保险资金对企业股权投资，后者规制保险资金对不动产及相关金融产品的投资，这也几乎是在当时最为重要的两种大类投资资产。对于未被划入不动产领域的投资，原则上都被划入79号文的监管范围。因此，79号文与80号文如出一辙，也明确了对保险公司的要求、对资管机构的要求、对投资标的要求、对接受保险资金的投资基金的要求、可投资的比例、投资的方式等。但是由于79号文下的企业股权，更倾向于投资产业处于成长期、成熟期或者是战略新型产业，或者具有明确的上市意向及较高的并购价值的企业，因此，保险资金在间接投资基础设施项目时，需要就适用79号文的除股权标的之外的其他要求发表法律意见。




2

如何区分保险监管下的不动产与基础设施的范围
如上所述，保险资金投资不动产与投资基础设施需要适用不同的规定，而不动产与基础设施在多语境下概念是比较容易混淆的。因此划分不动产与基础设施的分类就显得有些重要了。
（1）保险相关规范对于不动产与基础设施的定义
① 基础设施
根据《试点管理办法》第十条，“投资计划的投资范围，主要包括交通、通讯、能源、市政、环境保护等国家级重点基础设施项目。”因此，在保险监管领域的“基础设施”主要指交通、通讯、能源、市政、环境保护等国家级重点基础设施项目。
尽管《试点管理办法》已被《项目管理办法》废止，但后者并未对“基础设施”的内涵和外延进行扩展或细化定义，因此我们理解实操中仍然可以按照《试点管理办法》判断基础设施类不动产的范围及法律适用。
② 不动产
根据80号文第十三条，“保险资金采用债权、股权或者物权方式投资的不动产，仅限于商业不动产、办公不动产、与保险业务相关的养老、医疗、汽车服务等不动产及自用性不动产。”因此，在保险监管领域的“不动产”主要指商业不动产、办公不动产、与保险业务相关的养老、医疗、汽车服务等不动产及自用性不动产。
③ 不动产相关金融产品：
根据《中国保监会关于加强和改进保险资金运用比例监管的通知》（保监发〔2014〕13号，以下简称“《险资运用比例监管通知》”），“不动产相关金融产品”包括基础设施投资计划、不动产投资计划、不动产类保险资产管理产品（如债权投资计划）及其他不动产相关金融产品等。
（2）发改委在基础设施REITs中对“基础设施”的定义
随着我国基础设施REITs的推出和发展，发改委在基础设施项目申报领域中，对“基础设施领域不动产”的投资范围一直在扩展，不仅远比《试点管理办法》的投资范围广，甚至还包含80号文第十三条中的一部分“不动产”，具体规则及演变如下：


从上述基础设施可投资的范围看，传统属于不动产领域的一些细分项已被划入了基础设施领域，例如消费基础设施、养老设施、租赁住房等领域，目前仅有办公不动产明确未划入基础设施领域。因此，对于前述这些属于交叉领域的不动产，是属于“不动产”还是“基础设施”，是否适用80号文存在一定的模糊性。
鉴于保险监管和基础设施REITs项目属于两个不同的监管领域，我们理解：
① 如底层项目属于《试点管理办法》确定的投资范围，例如交通、通讯、能源、市政、环境保护等设施，那么属于保险监管下的“基础设施”，应适用《项目管理办法》和79号文，而不适用80号文。
② 如底层项目原来属于80号文第十三条范围内，包括商业不动产、办公不动产、与保险业务相关的养老、医疗、汽车服务等不动产及自用性不动产，但被上述发改委文件更新为“基础设施”的，例如消费基础设施、养老基础设施。我们理解，在保险监管下仍属于“不动产”，适用80号文。
③ 如底层项目《试点管理办法》或者80号文均未规范的领域，包括仓储物流、工业园区、租赁住房、文化旅游等设施，我们理解，可以采纳发改委关于基础设施的划分逻辑，在保险监管下适用《项目管理办法》和79号文。
（3）对基础设施底层资产的核查与不动产趋同
但由于《项目管理办法》以及79号文并无80号文中关于底层不动产项目的相关要求，而基础设施与不动产在大类资产的范围上、物业性质上越来越趋同，故实操中部分保险机构也将80号文中关于底层不动产的具体要求纳入对基础设施投资的内部监管要求中，具体为：
“第十一条保险资金可以投资符合下列条件的不动产：
（一）已经取得国有土地使用权证和建设用地规划许可证的项目；
（二）已经取得国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证的在建项目；
（三）取得国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证及预售许可证或者销售许可证的可转让项目；
（四）取得产权证或者他项权证的项目；
（五）符合条件的政府土地储备项目。
保险资金投资的不动产，应当产权清晰，无权属争议，相应权证齐全合法有效；地处直辖市、省会城市或者计划单列市等具有明显区位优势的城市；管理权属相对集中，能够满足保险资产配置和风险控制要求。”



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保险资金投资不动产私募基金的法律适用问题

鉴于保险资金可以直接或者通过金融产品间接投资不动产，故近年来保险资金通过不动产私募基金投向不动产的领域案例越来越多。“不动产私募基金”是指以投资不动产持有企业股权为目的而发起设立的私募股权投资基金。实操中，有的保险机构在投资不动产私募基金时适用79号文的规定，有的保险机构则适用80号文的规定进行合规考察。

（1）保险资金通过私募基金投资不动产

如果保险资金通过私募基金投向不动产，根据2021年11月10日银保监会在官方网站的答复意见，“保险资金投资的底层资产为不动产的私募股权基金属于不动产金融产品，应当具备不动产投资管理能力，并符合《保险资金投资不动产暂行办法》（保监发〔2010〕80号文）的相关规定”，该意见明确了保险资金投资不动产私募基金应当遵守80号文的要求，并且要求保险公司具有不动产投资管理能力。

（2）保险资金通过保险私募基金投资不动产

如果保险资金通过保险私募基金投向不动产，则情况有所不同。保险私募基金是指由保险资产管理机构的下属机构担任发起人，并由保险资产管理机构或其下属机构担任基金管理人的私募股权投资基金。

根据《中国保监会关于设立保险私募基金有关事项的通知》（保监发（2015）89号，以下简称“89号文”）的规定，保险私募基金与其他私募基金的区别在于保险资产管理机构及其关联保险机构在基金管理人的股权占比：占比大于等于30%的属于保险私募基金，适用89号文及其配套规则；占比小于30%的不属于保险私募基金，适用79号文及其配套规则。因此，在保险私募基金的底层资产为不动产时，应当适用89号文。鉴于89号文及其配套规则对于保险私募基金的基金管理人和目标基金的资质条件、制度规则已有明确规定，但未对底层资产、保险公司本身进行规制，基于审慎监管考量，底层资产应当满足80号文的监管要求，且不违反保险资金投资不动产的禁止性规定；同时，根据上述银保监会的官网答复意见，基于审慎监管原则，保险公司应当符合80号文的要求，具备不动产投资管理能力。




4

小结

总体而言，保险资金投资不动产领域相关标的原则上应以80号文作为主要监管依据，虽然随着我国基础设施REITs的发展，诸多原属于“不动产”的细分类别被划入“基础设施”领域，但从谨慎合规的角度出发，80号文仍应作为基础的监管规则而得以适用；对于不断涌现的新类别基础设施项目，则应在适用《项目管理办法》和79号文的基础上，兼顾80号文关于底层资产的合规要求。


基小律法律服务团队 

 





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